“管資本”的突破口——訪國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所國企研究室主任項安波

文!上海國資記者 左沈怡

實現(xiàn)國有股東“人格化”、做“積極股東”，但不干預控股或參股企業(yè)的日常經(jīng)營

22號文中在關(guān)于完善國有資產(chǎn)管理體制中提到,要以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。通過改組組建國有資本投資、運營公司,探索有效的運營模式,通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合,推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級,優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu);通過股權(quán)運作、價值管理、有序進退。

此外,除了國資委間接授權(quán)的平臺模式,還將試點政府直接授權(quán)的國有資本投資、運營公司。

“同時均等試點間接和直接兩種國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,這樣更有價值和意義。唯有如此,才能使得試點成為有競爭、能比較、可評估的‘賽馬機制’,以便將來能擇優(yōu)在更大范圍內(nèi)推廣成功模式和先進經(jīng)驗?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所國企研究室主任項安波對《上海國資》表示。

從行政化轉(zhuǎn)向市場化管理方式

《上海國資》:相比過去的表述,此次《指導意見》將國資國企改為國有企業(yè)。這種變化如何理解？

項安波:我的理解,國有企業(yè)改革在這里是一個廣義的概念,既包括完善現(xiàn)代企業(yè)制度等國有企業(yè)經(jīng)營機制方面的改革,也包括完善國有資產(chǎn)管理體制改革,還包括調(diào)整優(yōu)化國有經(jīng)濟布局、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟等領(lǐng)域的改革。

《上海國資》:從管資產(chǎn)到管資本,應當如何理解其中的變化？

項安波:管資本,意味著履行出資人代表職責的機構(gòu)主要參與或影響出資企業(yè)的重大事項決策方式是：以出資額為限,選派專職股權(quán)董事,通過公司治理渠道、按市場化方式參與和影響控股或參股企業(yè)的重大事項決策,實現(xiàn)國有股東“人格化”、做“積極股東”,但不干預控股或參股企業(yè)的日常經(jīng)營,被參股、控股的企業(yè)實行市場化的經(jīng)營機制。

《上海國資》:國資監(jiān)管部門的職責發(fā)生了怎樣的變化？

項安波:此次國資管理體制改革的重點是“管資本”和國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能。過去的國資管理體制在促進國企做大規(guī)模中發(fā)揮了重要作用,但在促進“做強做優(yōu)”方面還有不足,為給深化國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好條件,國資監(jiān)管機構(gòu)當務(wù)之急是轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)變管理方式：一方面,需要將與公共管理相關(guān)的職能移交給其他政府部門,擺脫“老板+婆婆”雙重角色于一身的定位,更為純粹地履行出資人代表職責；另一方面,需要從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”、從偏重于行政化管理方式轉(zhuǎn)向以市場化管理方式為主?？梢园l(fā)現(xiàn),現(xiàn)在國務(wù)院國資委和一些地方已經(jīng)開始通過梳理監(jiān)管事項、建立國資監(jiān)管清單等方式,來規(guī)范國資監(jiān)管機構(gòu)依法履行出資人職責和保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán),以提升國有企業(yè)活力和效率。

“賽馬機制”

《上海國資》:文件中的國資運營、國資投資公司,兩者的區(qū)別在哪里？

項安波:《指導意見》關(guān)于國有資本投資、運營公司的描述,主要是在“以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”中涉及。從中還難以看出國有資本投資、運營公司兩者的區(qū)別,需要等到細則公布后才能明確兩者的區(qū)別。結(jié)合《指導意見》和我們過去的一些研究來看,兩者可能難以截然分開,兩者的共同之處是都要發(fā)揮政府與市場間的雙重隔離作用,促進政企分開和政資分離。

《上海國資》:兩者與國資委的架構(gòu)如何構(gòu)成？與其他國有企業(yè)的關(guān)系又是如何？

項安波:從《指導意見》來看,國有資本投資、運營公司與國資委的關(guān)系有直接授權(quán)和間接授權(quán)兩者模式：在直接授權(quán)模式中,國有資本投資、運營公司將由政府直接授權(quán)履行出資人職責,是一種兩層架構(gòu)體系設(shè)計；在國有資本直接授權(quán)經(jīng)營模式中,國有資本投資、運營公司與國資監(jiān)管機構(gòu)沒有關(guān)系。在間接授權(quán)模式中,國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對國有資本投資、運營公司履行出資人職責,并授權(quán)國有資本投資、運營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責,是一種三層架構(gòu)體系設(shè)計；在國有資本間接授權(quán)經(jīng)營模式中,國有資本投資、運營公司與國資監(jiān)管機構(gòu)是被出資企業(yè)與出資人關(guān)系。

在兩種模式中,國有資本投資、運營公司與其控股或參股的國有企業(yè)都是股東與公司的關(guān)系。

這樣的設(shè)計,應該是考慮到中國國有企業(yè)數(shù)目多、國有資產(chǎn)龐大、國有經(jīng)濟布局廣泛、管理體系復雜等諸多影響因素,也是經(jīng)過反復交流、討論后得到的結(jié)果。

《上海國資》:直接授權(quán)和間接授權(quán)會對“管資本”產(chǎn)生不同的效果嗎?

項安波:希望能同時均等試點間接和直接兩種國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,這樣更有價值和意義。因為這樣,才能使得試點成為有競爭、能比較、可評估的“賽馬機制”,以便將來能擇優(yōu)在更大范圍內(nèi)推廣成功模式和先進經(jīng)驗。此外,在一些國資較少的地區(qū),則完全可以因地制宜,只采取國有資本直接授權(quán)經(jīng)營模式。

政府與市場間的“防火墻”

《上海國資》:三層架構(gòu)能否解決過去國資委的身份尷尬？

項安波:這很大程度上取決于國資監(jiān)管機構(gòu)能否切實轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)變管理方式,也一定程度上取決于國有資本投資、運營公司能否以市場化方式履行出資人代表職責和切實發(fā)揮政府與市場間的“隔離帶”和“防火墻”作用。

《上海國資》:中央文件中的國資運營、投資與現(xiàn)有地方設(shè)立的投資運營平臺的區(qū)別在哪里？

項安波:《指導意見》指出,國有資本投資、運營公司“通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合,推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級,優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；通過股權(quán)運作、價值管理、有序進退,促進國有資本合理流動,實現(xiàn)保值增值”。從這一點來看,與地方設(shè)立的國資流動平臺的主要功能定位是一致的；大多數(shù)地方國有運營平臺一些戰(zhàn)略理念——如要成為部分國有股權(quán)的持股主體、國資運營的執(zhí)行主體、價值管理的操作載體和資金配置的執(zhí)行通道,確保在更大范圍、更高層面統(tǒng)籌配置資源和盤活存量,實現(xiàn)“資源、資產(chǎn)、資本、資金”的良性循環(huán)。結(jié)合流動平臺建設(shè),完善國資監(jiān)管體制,做到“多管國資、放活企業(yè),不管經(jīng)營”等——也值得未來的國有資本投資、運營公司試點時借鑒。區(qū)別可能在于所處區(qū)域、產(chǎn)業(yè)等環(huán)境不同,具體改革任務(wù)不同等層面。

《上海國資》:目前實施的瓶頸在哪里？

項安波:一是如何避免現(xiàn)在的企業(yè)集團公司僅僅是簡單化地“翻牌”而成為國有資本投資、運用公司,其次是如何防止設(shè)立后的國有資本投資、運營公司形成進一步的市場壟斷。

要強調(diào)的是,此次成立國有資本投資、運營公司,已經(jīng)成為深化國資國企改革的重要舉措和實現(xiàn)“以管資本為主”的突破口,所以,此次國有資本投資、運營公司的經(jīng)營機制將與以前的國資投資或經(jīng)營公司有本質(zhì)不同,將以追求投資收益、股本回報為主,而不是那些以融資為目的。