行賄犯罪檔案查詢結(jié)果應(yīng)用和退出機制探究

牛建勛

(天津市濱海新區(qū)人民檢察院，天津300457)

一、檢察機關(guān)行賄犯罪檔案查詢工作

(一)行賄犯罪檔案查詢的概念

行賄犯罪檔案查詢，是指檢察機關(guān)為打擊商業(yè)賄賂違法犯罪、促進社會信用體系建設(shè)，服務(wù)社會主義市場經(jīng)濟，而采取的運用計算機查詢軟件，將全國檢察機關(guān)立案偵查并已由法院做出生效判決的行賄、單位行賄、對單位行賄、介紹賄賂犯罪等案件以及認定的行賄行為等相關(guān)信息集中采集，形成行賄犯罪檔案庫，并向單位和個人提供公益性查詢的一項工作。目前，全國檢察機關(guān)已將1997年10月以來的行、受賄案件信息整理錄入數(shù)據(jù)庫，查詢系統(tǒng)已于2012年2月16日實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。

(二)行賄犯罪檔案查詢結(jié)果應(yīng)用

目前行賄犯罪檔案查詢廣泛應(yīng)用于政府采購、工程招標、行業(yè)信用等級評定等領(lǐng)域。檢察機關(guān)基于行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)平臺，依據(jù)行業(yè)主管部門、政府采購部門、招投標雙方等單位或個人提供的申請資料，將被查詢單位或個人的基本信息輸入查詢系統(tǒng)后，系統(tǒng)將在數(shù)據(jù)庫進行檢索，并自動生成“行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函”。一旦查詢結(jié)果顯示被查詢對象存在行賄犯罪記錄，行業(yè)主管部門、政府采購部門、招標方可根據(jù)查詢結(jié)果對存在不良記錄的單位和個人做出處置。最常見的處置結(jié)果有降低信譽等級、取消資質(zhì)、取消投標資格、市場禁入等。檢察機關(guān)“不參與、不干預(yù)”有關(guān)主管部門或單位的結(jié)果應(yīng)用和具體處置措施，但可跟蹤、了解并督促有關(guān)主管部門或單位將查詢結(jié)果應(yīng)用和具體處置措施向檢察機關(guān)做出反饋。

(三)行賄犯罪檔案查詢工作開展情況

全國檢察機關(guān)積極與黨委、政府、有關(guān)主管部門、工程招標單位及社會各界溝通聯(lián)系，宣傳推廣行賄犯罪檔案查詢工作。自2012年2月行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)至2014年底，全國檢察機關(guān)共受理查詢434萬次，涉及單位579萬家(次)、個人791萬人(次)。被查出存在行賄犯罪記錄的單位和個人受到了不同程度的處置，初步實現(xiàn)了打擊商業(yè)賄賂、降低廉政風(fēng)險，凈化市場環(huán)境、促進社會信用體系建設(shè)的目的。申請查詢主體也由行業(yè)主管部門、政府采購部門、工程招標方發(fā)展到企業(yè)、個人主動要求“自證清白”，請求檢察機關(guān)查詢其自身情況并出具其無行賄犯罪記錄的證明。

二、行賄犯罪檔案查詢工作存在的問題

(一)行賄犯罪信息10年的查詢期限太長，而且過于僵化

最高人民檢察院《關(guān)于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》第二十三條明確規(guī)定:“行賄犯罪信息的查詢期限為10年”，這就意味著任何單位或個人的行賄犯罪信息一經(jīng)被錄入行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)檔案庫，在10年期間，即使行賄人改過自新、合法經(jīng)營，或者行賄單位整章健制完成，在招投標、資質(zhì)評估、市場準入等方面仍要受到“黑名單”的影響。一些企業(yè)因存在行賄犯罪記錄，已經(jīng)多次喪失投標資格，甚至在實行企業(yè)準入資格備案登記制度的省份已經(jīng)喪失當?shù)厥袌鰷嗜胭Y格，給企業(yè)經(jīng)營活動帶來巨大影響。一些發(fā)生過行賄犯罪案件的企業(yè)，盡管已經(jīng)對有關(guān)責(zé)任人員進行了黨政紀處分、通報案件開展警示教育，并認真落實了《檢察建議書》的要求，加強了預(yù)防工作，卻仍要在相當長時期內(nèi)受到行賄犯罪記錄的不良影響。這在一定程度上影響企業(yè)的生存發(fā)展，也違背了預(yù)防和挽救的精神。

此外，這種以10年為懲戒期限，不管罪刑輕重，對所有行賄犯罪責(zé)任主體一刀切的做法也違背罪責(zé)相適應(yīng)的基本法律精神。比如，行賄500萬元和行賄5萬元的責(zé)任主體，在行賄犯罪檔案查詢問題中承擔的是相同的懲罰，這無論是在法理上還是情理上，都是不太恰當?shù)摹?/p>

(二)行賄犯罪檔案查詢工作的非強制性，客觀上造成了新的不公平

行賄犯罪檔案查詢制度的目的之一，是為了保障市場主體有一個公平競爭的良好環(huán)境。但由于行賄犯罪檔案查詢是依據(jù)申請進行查詢，而不是依據(jù)職權(quán)統(tǒng)一開展的。檢察機關(guān)只有在有關(guān)單位和個人提出查詢申請時，才啟動這項工作。也就是說行賄犯罪檔案查詢不具有強制性，這就無形中造成了一定的不公平。比如，甲、乙兩個單位都有行賄犯罪記錄，分別參加丙、丁兩個工程投標，丙工程的建設(shè)方查詢到甲有行賄犯罪記錄，取締了其投標資格。丁工程的建設(shè)方根本就沒有到檢察機關(guān)申請過查詢，乙順利通過。甲、乙兩個單位作為都有不良記錄的市場主體，但在市場競爭時，遭遇卻各不相同，造成了相同行為受到不同評價的結(jié)果。

(三)行賄犯罪檔案查詢結(jié)果，在一些地方成為地方保護和當?shù)仄髽I(yè)排斥競爭對手的手段

根據(jù)現(xiàn)行查詢規(guī)定，檢察機關(guān)“不參與、不干預(yù)”有關(guān)主管部門和單位對有行賄犯罪記錄的單位和個人的具體處置，只對查詢結(jié)果的應(yīng)用情況進行跟蹤、了解。據(jù)此，查詢結(jié)果的應(yīng)用具有任意性，這就成為地方保護行為和當?shù)仄髽I(yè)排斥競爭對手的手段。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些存在行賄犯罪記錄而又具有較強市場競爭力的企業(yè)在外省市投標時，在綜合評分領(lǐng)先的情況下，遭遇競爭對手惡意舉報，導(dǎo)致企業(yè)信譽審核無法通過，最終被淘汰。由于查詢結(jié)果應(yīng)用的任意性，一些地方部門為了保護本地企業(yè)，完全可能根據(jù)本、外地企業(yè)有無行賄犯罪記錄的情況，自主決定是否應(yīng)用查詢結(jié)果對投標人做出評價。

(四)對存在犯罪記錄企業(yè)的處置缺乏規(guī)范性

根據(jù)檢察機關(guān)對查詢結(jié)果應(yīng)用的“不參與、不干預(yù)”原則，對存在犯罪記錄的企業(yè)的處置由招標單位或行業(yè)主管部門決定，導(dǎo)致全國各地處置措施的多種多樣。首先，這種情況給企業(yè)應(yīng)當承擔什么樣的不利后果造成不確定性，企業(yè)無法根據(jù)自己的行為判斷應(yīng)當承擔的后果，喪失了法的指引和預(yù)測作用。其次，有些主管(監(jiān)管)部門或招標單位往往對行賄犯罪發(fā)生的時間、數(shù)額等情況不加區(qū)別，實行一票否決，使企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中處于非常不利的境地，特別是對有行賄犯罪記錄，但發(fā)案時間已久、已經(jīng)整改到位，并采取預(yù)防措施的企業(yè)來說，過于嚴苛，也有失公平。再次，有些主管(監(jiān)管)部門或招標單位對存在行賄犯罪記錄的企業(yè)不采取處置措施，喪失了行賄犯罪檔案查詢工作應(yīng)有的意義。

三、建立完善科學(xué)有效的查詢結(jié)果應(yīng)用和退出機制

(一)行賄犯罪檔案查詢退出機制的概念

行賄犯罪檔案查詢退出機制，是指對被錄入行賄犯罪檔案庫的單位或個人制定一個相對合理的懲戒期，附加一定的整改條件，在期限屆滿并整改完成后，將其行賄犯罪信息予以封存的工作方式，以促使其早日回到誠實守信、合法經(jīng)營的道路，同時體現(xiàn)法律的教育指引、為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航的作用。

(二)建立完善行賄犯罪檔案查詢結(jié)果應(yīng)用和退出機制

建立退出機制，既要保證查詢工作的懲戒、教育、預(yù)防的效果和作用，又要不使其過于影響企業(yè)、個人的生產(chǎn)經(jīng)營活動?？梢詤⒄招谭ǖ淖镓?zé)刑相適應(yīng)原則，根據(jù)行賄犯罪人的犯罪數(shù)額、罪行輕重、社會危害性、再犯可能性大小等因素，設(shè)置合理的檔案查詢期限。在此方面，可以參考高檢院、建設(shè)部、交通部、水利部關(guān)于在工程建設(shè)領(lǐng)域開展行賄犯罪檔案查詢工作試點的經(jīng)驗，并做相應(yīng)調(diào)整，視行賄犯罪情節(jié)的輕重和改過表現(xiàn)設(shè)置不同的檔案查詢期限:

1.對判處罰金刑的單位行賄犯罪案件，自判決確定之日起，根據(jù)罪刑輕重、危害結(jié)果，涉案單位及責(zé)任人的犯罪信息查詢期為1－5年。但自執(zhí)行完畢之日起3年內(nèi)未發(fā)現(xiàn)再次行賄的，其犯罪記錄應(yīng)當從檔案庫中“封存”。

2.對判處有期徒刑以下刑罰的個人行賄犯罪案件，自判決確定之日起，根據(jù)罪刑輕重、危害結(jié)果，其犯罪信息查詢期為1－3年或3－10年。但自執(zhí)行完畢之日起5年內(nèi)未發(fā)現(xiàn)再次行賄的，其犯罪記錄應(yīng)當從檔案庫中封存。

3.對于被判處無期徒刑以上的個人行賄犯罪案件，其犯罪信息應(yīng)當永久查詢。行賄犯罪信息應(yīng)當查詢多長時間合理，暫時還缺乏科學(xué)的依據(jù)。筆者認為，期限太短，體現(xiàn)不出懲戒作用;期限太長，會使企業(yè)背上沉重的歷史包袱，影響其生存發(fā)展。此外，犯罪信息的查詢期限，應(yīng)當根據(jù)其整改表現(xiàn)適當減免，以督促其悔過自新，早日回到守法經(jīng)營的軌道。

四、正確處理行賄犯罪檔案查詢與促進企業(yè)發(fā)展的關(guān)系

檢察機關(guān)推行行賄犯罪檔案查詢工作的初衷是遏制賄賂犯罪、促進社會誠信體系建設(shè)、改善市場環(huán)境，促進企業(yè)與市場的良性互動，在實踐中也確實達到了一定的效果。從這種意義上說，推行查詢工作的目的就包含了促進企業(yè)發(fā)展，所以二者的關(guān)系不是對立的，而是統(tǒng)一的。在具體的操作中要處理好以下幾個問題:

(一)提供便捷、高效的查詢服務(wù)

查詢工作的推行，確實給企業(yè)增加了一道門檻。隨著查詢工作不斷推廣和深化，在招投標、資質(zhì)評估、政府采購等諸多領(lǐng)域，企業(yè)首先要到檢察機關(guān)開具行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函，增加了人力、物力和時間成本。對此檢察機關(guān)應(yīng)當積極探索高效便捷的查詢工作方法，力求把企業(yè)辦理查詢工作的各項成本壓縮到最低。首先，高檢院已要求全國檢察機關(guān)免費辦理查詢工作，費用成本已降到最低。各地檢察機關(guān)應(yīng)當嚴格落實高檢院規(guī)定，不得向查詢申請人收費或變相收費。其次，檢察機關(guān)應(yīng)當進一步改善查詢工作方法，爭取在最短期限內(nèi)辦理查詢工作，如無特殊情況，都應(yīng)當場受理、當場為企業(yè)出具行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函，實現(xiàn)查詢結(jié)果立等可取。再次，檢察機關(guān)應(yīng)當盡可能提供各種最便捷的途徑受理查詢工作，減少企業(yè)辦理查詢的往返周折。比如，專設(shè)查詢工作窗口，公開查詢工作規(guī)定，公布查詢申請材料，公布查詢工作辦理地點，公開查詢工作聯(lián)系人的電話、傳真、電子郵箱，開通預(yù)約查詢渠道等等，確保企業(yè)可輕松獲得上述信息，減少往返周折，確保一次性辦理成功。

(二)規(guī)范查詢結(jié)果的應(yīng)用和處置措施

檢察機關(guān)查詢結(jié)果的應(yīng)用和處置堅持“不參與、不干預(yù)”的原則，較好的貫徹了司法權(quán)和行政權(quán)的權(quán)力劃分原則，也避免了檢察人員利用該項職權(quán)插手經(jīng)濟活動。但如前所述，由此也帶來了查詢結(jié)果的應(yīng)用和處置措施的不規(guī)范、不統(tǒng)一，并產(chǎn)生了一系列負面影響。為此提出以下幾點建議:

1.應(yīng)當由高檢院聯(lián)合中央有關(guān)部門，出臺一個有關(guān)查詢結(jié)果應(yīng)用和處置的指導(dǎo)意見，避免各地，甚至各招標、采購等單位各自為政、各行其令的現(xiàn)象，保障行賄犯罪檔案查詢工作的統(tǒng)一性、規(guī)范性、嚴肅性，更大限度地發(fā)揮查詢工作在凈化全國統(tǒng)一市場環(huán)境、推動全社會誠信體系建設(shè)方面的作用。

2.對存在犯罪記錄的單位或個人的處置應(yīng)當遵守罪責(zé)相適應(yīng)原則，根據(jù)行賄犯罪的犯罪數(shù)額、社會危害等因素確定，同時應(yīng)當考慮發(fā)案時間是否久遠、整改措施是否到位等情況，采取嚴厲程度不等的多種處置措施。如警告、強制繳納廉潔保證金、降低信譽分或資質(zhì)等級、禁止投標、限制行業(yè)準入等措施。除行賄數(shù)額巨大或者因行賄犯罪造成特別惡劣影響的以外，不建議對企業(yè)采取禁止投標、限制行業(yè)準入等極端措施。對于那些雖有行賄犯罪記錄，但切實采取措施開展整改和預(yù)防的企業(yè)，應(yīng)當最大限度的為其開放綠燈;對于那些存在行賄犯罪記錄卻沒有查找發(fā)案原因、開展整改措施的企業(yè)，以及短期內(nèi)再犯行賄犯罪的企業(yè)，不但要采取較嚴厲的處置措施，有關(guān)主管部門或行業(yè)協(xié)會還應(yīng)對其主要負責(zé)人給予一定的懲戒。

3.根據(jù)企業(yè)的悔過自新、整改表現(xiàn)建立處罰期限的減免機制。對待那些雖有過行賄犯罪記錄，但切實采取措施開展整改和預(yù)防的企業(yè)，在查詢結(jié)果的應(yīng)用上，有關(guān)主管部門或單位應(yīng)對其采取較為寬松的處置措施。

同時，行賄犯罪企業(yè)或個人，在犯罪后的悔過自新、整改落實的情況，可以作為減免犯罪信息查詢期限的依據(jù)?？捎善髽I(yè)或個人提出申請，其所在地檢察機關(guān)聯(lián)合行業(yè)主管部門對其進行考察并決定是否減免查詢期限，以便其早日重新輕裝上陣，獲得正常的生產(chǎn)經(jīng)營條件。如果行賄犯罪企業(yè)或個人在案發(fā)地生產(chǎn)經(jīng)營時間較長的，由案發(fā)地檢察機關(guān)聯(lián)合行業(yè)主管部門對其進行考察并決定是否減免查詢期限。