檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查機(jī)制探究

田 宇，陳 曦

(北京市大興區(qū)人民檢察院，北京102600)

一、檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查機(jī)制立法進(jìn)程

檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查機(jī)制是由最高人民檢察院在2000年下發(fā)的《關(guān)于積極參與對重特大安全責(zé)任事故的調(diào)查預(yù)防工作、嚴(yán)肅處理國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪的通知》中提出的，該規(guī)定要求檢察機(jī)關(guān)對所在轄區(qū)發(fā)生的重特大安全責(zé)任事故要極度關(guān)注，主動與有關(guān)單位協(xié)調(diào)，及時的介入調(diào)查工作。這個階段是檢察機(jī)關(guān)為構(gòu)建介入重大責(zé)任事故調(diào)查機(jī)制的嘗試階段。

2006年2月最高人民檢察院、監(jiān)察部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局共同制定了《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，2007年4月國務(wù)院第四百九十三號令頒布了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》(以下簡稱《處理條例》)，這兩個規(guī)定，明確了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)邀介入重大責(zé)任事故調(diào)查的模式，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查機(jī)制的正式確立。

2007年10月最高人民檢察院在通過了《人民檢察〈關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定〉的實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)，該實施辦法對檢察機(jī)關(guān)參與重大責(zé)任事故調(diào)查的目的及意義、調(diào)查的方式、主要任務(wù)、工作機(jī)制等進(jìn)行了完善和細(xì)化。［1］2010年最高人民檢察院又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪工作若干問題的決定》，該規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)同步介入重大責(zé)任事故調(diào)查的范圍擴(kuò)展至食品、藥品、環(huán)境污染、國土資源等多個領(lǐng)域。上述兩個規(guī)定標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查機(jī)制進(jìn)入完善階段。

二、檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查現(xiàn)實困境

1.檢察機(jī)關(guān)及時高效介入難。重大責(zé)任事故發(fā)生后，檢察機(jī)關(guān)很難及時高效的介入事故調(diào)查。從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，《暫行規(guī)定》第二條以及《處理條例》第二十二條都明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查需要等待事故調(diào)查組的邀請。對于邀請檢察機(jī)關(guān)介入的時限，以及遲延邀請和拒不邀請的法律責(zé)任等均沒有規(guī)定。即使最高人民檢察院制定的《實施辦法》要求檢察機(jī)關(guān)要主動與同級人民政府或者政府授權(quán)的事故調(diào)查組牽頭部門聯(lián)系參與調(diào)查，但是，檢察機(jī)關(guān)在不可能先于有關(guān)職能部門發(fā)現(xiàn)重大責(zé)任事故發(fā)生的前提下，是無法與有關(guān)部門及時聯(lián)系的;并且有關(guān)部門對檢察機(jī)關(guān)的主動要求不予回應(yīng)或拒絕時，檢察機(jī)關(guān)也無法可依。從調(diào)查組的人員構(gòu)成來看，事故調(diào)查組是由人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門人員組成。這些組成人員很可能就是要被追責(zé)的人，他們在面對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查事故背后的職務(wù)犯罪時會存在一定的抵觸心理。［2］在明知自身存在違法行為的情況下，不會在事故發(fā)生的第一時間邀請檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查。因此，從現(xiàn)行規(guī)定及調(diào)查組人員構(gòu)成來看，檢察機(jī)關(guān)及時高效介入重大責(zé)任事故調(diào)查的難度很大。

2.檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查職責(zé)定位不明確。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查的職責(zé)定位，《暫行規(guī)定》第三條規(guī)定:“事故調(diào)查工作由事故調(diào)查組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)。事故調(diào)查組成員和檢察機(jī)關(guān)所派人員應(yīng)當(dāng)積極配合，緊密協(xié)作，在事故調(diào)查組領(lǐng)導(dǎo)下，各自在法定職權(quán)范圍內(nèi)開展調(diào)查工作?！痹擁椧?guī)定使得檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查職責(zé)定位難以明確。之所以會難以明確職責(zé)定位，一方面原因在于，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其介入事故調(diào)查的目的之一就是對事故調(diào)查工作以及公安機(jī)關(guān)的立案偵查工作進(jìn)行法律監(jiān)督。按照《暫行規(guī)定》的要求，檢察機(jī)關(guān)處于作為被監(jiān)督對象的調(diào)查組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，是無法履行法律監(jiān)督職責(zé)的;另一方面原因在于，依照刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪有權(quán)立案偵查。其介入事故調(diào)查的另一個重要的目的就是依法對重大責(zé)任事故背后存在的職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查，追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。而調(diào)查組的組成人員可能就是檢察機(jī)關(guān)要立案偵查的對象，按照《暫行規(guī)定》的要求，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)下，是無法獨立行使檢察權(quán)的。因此，《暫行規(guī)定》的規(guī)定使得檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查職責(zé)定位難以明確。

3.檢察機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)難。按照《刑事訴訟法》的要求，檢察機(jī)關(guān)要全面調(diào)取證據(jù)。而在具體實踐中，檢察機(jī)關(guān)在介入重大責(zé)任事故調(diào)取證據(jù)難度大，具體體現(xiàn)在:一方面檢察機(jī)關(guān)要借閱復(fù)制事故調(diào)查組的有關(guān)材料和卷宗或接觸事故調(diào)查有關(guān)人員，按照《暫行規(guī)定》要求，需經(jīng)“檢察機(jī)關(guān)和事故調(diào)查組有關(guān)負(fù)責(zé)人”的雙重批準(zhǔn)。在未經(jīng)事故調(diào)查組有關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)的情況下，檢察機(jī)關(guān)是無法向調(diào)查組調(diào)取證據(jù)材料的。另一方面《暫行規(guī)定》還規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)參加調(diào)查的工作人員若要“向事故有關(guān)責(zé)任人員了解情況，”則需要“與事故調(diào)查組工作人員一起”，且“談話記錄由事故調(diào)查組做出”。［3］也就是說檢察機(jī)關(guān)要獲取相關(guān)責(zé)任人的口供，需要經(jīng)事故調(diào)查組的批準(zhǔn)。該《暫行規(guī)定》的出臺為相關(guān)責(zé)任人提供了一把保護(hù)傘，增大了檢察機(jī)關(guān)全面調(diào)取證據(jù)的難度。

4.檢察機(jī)關(guān)對重大責(zé)任事故所涉及的職務(wù)犯罪追責(zé)難。檢察機(jī)關(guān)對重大責(zé)任事故所涉及的職務(wù)犯罪追責(zé)難，具體體現(xiàn)在以下三個方面:(1)重大責(zé)任事故調(diào)查組是由地方政府以及相關(guān)職能部門組成的，在對事故進(jìn)行調(diào)查過程中難免會“護(hù)短”。調(diào)查組在調(diào)查報告中會盡量避談有關(guān)部門存在的瀆職行為，在檢察機(jī)關(guān)追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任時為責(zé)任人說情，以及拒不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證等情況在實踐中時有發(fā)生。(2)個別地區(qū)人民法院混淆政府調(diào)查報告與檢察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)論的證據(jù)效力關(guān)系。在司法實踐中，個別地區(qū)法院在審理重大責(zé)任事故中國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪時，受到特定因素的影響，往往以調(diào)查組的調(diào)查報告為審判依據(jù)而忽略檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)論。如果調(diào)查組的調(diào)查報告認(rèn)為無職務(wù)犯罪，則法院就會認(rèn)定為無職務(wù)犯罪，對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)論不予采納。只有事故調(diào)查報告認(rèn)定存在職務(wù)犯罪，法院才會對職務(wù)犯罪予以認(rèn)定。(3)《實施辦法》第七條第四款規(guī)定:“組成事故調(diào)查組的相關(guān)部門及事故調(diào)查組主要負(fù)責(zé)人對檢察機(jī)關(guān)決定立案，采取拘留、逮捕等強(qiáng)制措施持不同意見的，參與事故調(diào)查工作的檢察人員要及時報告本部門領(lǐng)導(dǎo)或者分管檢察長，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指示做好溝通協(xié)調(diào)工作。溝通后意見仍不一致的，應(yīng)當(dāng)向上一級人民檢察院報告，由上級人民檢察院進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)?！睂嵺`中，檢察機(jī)關(guān)與調(diào)查組的意見不統(tǒng)一是常態(tài)，而檢察機(jī)關(guān)還要充分尊重行政機(jī)關(guān)的意見，與之進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。這一個溝通協(xié)調(diào)的結(jié)果往往是行政問責(zé)多、職務(wù)犯罪處理少。

三、完善檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查機(jī)制的建議

1.改變檢察機(jī)關(guān)對重大責(zé)任事故調(diào)查的介入方式。檢察機(jī)關(guān)要及時高效的介入重大責(zé)任事故調(diào)查，就必須建立更加積極主動的事故調(diào)查介入方式。(1)檢察機(jī)關(guān)要與轄區(qū)內(nèi)的大型企事業(yè)單位和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門建立重大責(zé)任事故同時通報機(jī)制，以便于檢察機(jī)關(guān)能夠在事故發(fā)生的第一時間內(nèi)掌握情況，及時做好介入事故調(diào)查的準(zhǔn)備。(2)在事故發(fā)生后檢察機(jī)關(guān)要改變被動介入事故調(diào)查的狀態(tài)，主動與事故調(diào)查組或者有關(guān)職能部門聯(lián)系了解情況。根據(jù)事故的相關(guān)情況，決定是否同步介入進(jìn)行調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)決定介入調(diào)查的，可以在未經(jīng)事故調(diào)查組或者有關(guān)職能部門邀請的情況下直接進(jìn)行。(3)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門在事故發(fā)生后有企圖銷毀證據(jù)、涂改證據(jù)、串供等不法行為或嫌疑時，可以在未與事故調(diào)查組或者有關(guān)職能部門溝通協(xié)調(diào)的情況下，直接介入事故調(diào)查，以便于最大限度掌握事故發(fā)生的各類原始證據(jù)，避免妨礙檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查的行為發(fā)生。

2.明確檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位。在重大責(zé)任事故調(diào)查中，應(yīng)該改變檢察機(jī)關(guān)職責(zé)定位不明確的現(xiàn)狀。而改變這一現(xiàn)狀的關(guān)鍵在于解決《暫行規(guī)定》的要求與檢察機(jī)關(guān)職責(zé)之間的矛盾。從權(quán)力性質(zhì)的角度來看，事故調(diào)查組是行政工作組，檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，兩者的權(quán)力運行有著很大的區(qū)別。要求檢察機(jī)關(guān)在介入重大責(zé)任事故調(diào)查中服從于行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，違背司法工作規(guī)律，同時影響檢察機(jī)關(guān)的職能定位。因此，有必要將《暫行規(guī)定》的內(nèi)容修改為:“事故調(diào)查組與檢察機(jī)關(guān)在事故調(diào)查工作中應(yīng)當(dāng)在各自的法定職權(quán)范圍內(nèi)開展調(diào)查工作，檢察機(jī)關(guān)在事故調(diào)查過程中應(yīng)依法進(jìn)行法律監(jiān)督和職務(wù)犯罪偵查。檢察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)、事故調(diào)查組的干涉?！边@一修改能夠明確檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位，確保檢察機(jī)關(guān)更好地行使職權(quán)。

3.保障檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查的獨立性?！稇椃ā返谝话偃粭l規(guī)定:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！薄稇椃ā返囊?guī)定賦予了檢察機(jī)關(guān)獨立的司法職能，檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查應(yīng)當(dāng)具有獨立性。而《暫行規(guī)定》和《實施辦法》的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)干預(yù)到檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查的獨立性，不利于檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)對與重大責(zé)任事故調(diào)查相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行如下修改:(1)將《暫行規(guī)定》第六條修改為:“事故調(diào)查組和檢察機(jī)關(guān)在事故調(diào)查和案件查處工作中要分工負(fù)責(zé)。檢察機(jī)關(guān)查辦重大責(zé)任事故所涉及的職務(wù)犯罪行為不受事故調(diào)查組的干涉?！?2)將《暫行規(guī)定》第六條修改為:“檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌瀆職犯罪線索后，根據(jù)立案前審查的需要，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以借閱和復(fù)制事故調(diào)查組的有關(guān)材料和卷宗;可以接觸與事故調(diào)查有關(guān)的人員，向其詢問和了解有關(guān)情況。事故調(diào)查組和各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助和配合;檢察機(jī)關(guān)參加介入事故調(diào)查，可以向事故有關(guān)責(zé)任人員了解情況，談話記錄由檢察機(jī)關(guān)做出，其他部門不得干涉?！?3)將《實施辦法》第七條第四款修改為:“檢察機(jī)關(guān)介入事故調(diào)查的，對于重大責(zé)任事故所涉及的職務(wù)犯罪責(zé)任人的處理意見，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)采納;事故調(diào)查組對處理意見不認(rèn)可的，可以如實寫入事故調(diào)查報告。檢察機(jī)關(guān)對于重大責(zé)任事故所涉及的職務(wù)犯罪嫌疑人決定立案，采取拘留、逮捕等強(qiáng)制措施的，不受事故調(diào)查組以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)的干預(yù)?！?/p>

4.提升檢察機(jī)關(guān)對重大責(zé)任事故所涉職務(wù)犯罪的追責(zé)力度。應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面入手提升檢察機(jī)關(guān)對重大責(zé)任事故所涉職務(wù)犯罪的追責(zé)力度:(1)理清事故調(diào)查報告與檢察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)論證據(jù)效力關(guān)系。事故調(diào)查報告與檢察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)論的證據(jù)效力影響著對重大責(zé)任事故所涉職務(wù)犯罪的追責(zé)。事故調(diào)查報告就其性質(zhì)而言，是一種由行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為，并非是行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的證據(jù)材料，不能直接轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)使用。而檢察機(jī)關(guān)在介入重大責(zé)任事故中所獲取的調(diào)查結(jié)論是符合刑事訴訟法的要求的，應(yīng)當(dāng)作為刑事審判的證據(jù)使用。所以，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)論證據(jù)效力在刑事訴訟中優(yōu)于事故調(diào)查報告。避免法院在司法實踐中出現(xiàn)以事故調(diào)查報告作為審判依據(jù)而忽略了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)論的情況。(2)強(qiáng)化對相關(guān)責(zé)任人接受刑事處罰后的去向監(jiān)督。強(qiáng)化對相關(guān)責(zé)任人接受刑事處罰后的去向監(jiān)督是提升對重大責(zé)任事故所涉職務(wù)犯罪的追責(zé)力度的一種體現(xiàn)。通過對相關(guān)責(zé)任人在受到刑事處罰后的去向監(jiān)督，可以避免責(zé)任人違法回到公務(wù)員隊伍任職的情況的發(fā)生，既能加大對重大責(zé)任事故所涉職務(wù)犯罪的追責(zé)力度，又能警示國家機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)真履行職責(zé)，避免重大責(zé)任事故的發(fā)生。

［1］［2］吳祥義，王宏平.檢察機(jī)關(guān)介入重大責(zé)任事故調(diào)查模式重構(gòu)設(shè)想［J］.人民檢察，2011(21).

［3］王 琳.重大責(zé)任事故調(diào)查檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動介入［N］.東方早報，2008－04－12.