食品安全監(jiān)管中的職務(wù)犯罪及其預(yù)防

孔靜

食品安全監(jiān)管中的職務(wù)犯罪及其預(yù)防

孔靜

近年來(lái)，我國(guó)食品安全領(lǐng)域相繼發(fā)生了“毒奶粉”“瘦肉精”“地溝油”“染色饅頭”“毒豆芽”“塑化劑”等一系列案件，嚴(yán)重威脅到人民群眾的生命安全及身體健康，也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成了惡劣影響。食品安全問(wèn)題一再引起黨中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。從源頭上預(yù)防和治理相關(guān)職務(wù)犯罪顯得尤為重要和迫切。

筆者結(jié)合食品安全監(jiān)管領(lǐng)域職務(wù)犯罪的概念、特點(diǎn)，針對(duì)發(fā)案原因，從檢察機(jī)關(guān)的視角，就建立內(nèi)、外協(xié)調(diào)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作方法提出幾點(diǎn)看法，并結(jié)合形勢(shì)變化和工作實(shí)踐就完善食品安全監(jiān)管職務(wù)犯罪預(yù)防工作提出了想法。

一、食品安全監(jiān)管領(lǐng)域職務(wù)犯罪概述

（一）食品安全監(jiān)管職務(wù)犯罪的概念及分類

食品安全監(jiān)管職務(wù)犯罪指負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，利用職務(wù)便利，故意或過(guò)失地實(shí)施與其職務(wù)之間有必然聯(lián)系的、觸犯刑律應(yīng)受刑罰懲罰的各種行為的總稱。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》和修正案的規(guī)定，職務(wù)犯罪案件包括兩類。

第一類是貪污賄賂犯罪案件，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域主要表現(xiàn)為受賄案件和私分罰沒(méi)財(cái)物案件。受賄行為可以存在于食品監(jiān)管的所有環(huán)節(jié)。另外，由于我國(guó)目前行政執(zhí)法管理的方式存在采用以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核行政執(zhí)法業(yè)績(jī)，以金錢量化執(zhí)法權(quán)力的特點(diǎn)，不僅使行政監(jiān)管流于形式，同時(shí)也為職務(wù)犯罪留下了空間。一些行政監(jiān)管執(zhí)法人員在完成了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之后，私設(shè)“小金庫(kù)”，私分本應(yīng)成為國(guó)有資產(chǎn)的罰沒(méi)款物就是這一犯罪的行為表現(xiàn)之一。

第二類是瀆職犯罪案件，主要表現(xiàn)為三種。一是食品監(jiān)管人員瀆職失職導(dǎo)致嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，造成重大經(jīng)濟(jì)損失的犯罪案件，包括濫用職權(quán)案、玩忽職守案。二是負(fù)有市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員（犯罪主體指負(fù)有法律規(guī)定的查處生產(chǎn)、銷售偽劣商品等違法犯罪行為這一義務(wù)的國(guó)家工作人員，包括各級(jí)政府中主管查禁生產(chǎn)、銷售偽劣商品的人員；有查禁職責(zé)的公、檢、法機(jī)關(guān)中的司法人員；以及行業(yè)主管部門如技術(shù)監(jiān)督部門和工商行政管理部門中的人員）瀆職失職、徇私舞弊犯罪案件，在食品監(jiān)管領(lǐng)域主要是商檢徇私舞弊案、商檢失職案及放縱制售偽劣商品犯罪行為案。三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員瀆職失職、徇私枉法，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪案件。涉及的罪名包括玩忽職守罪、動(dòng)植物檢疫失職罪、商檢失職罪。表現(xiàn)為市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法部門在履行職責(zé)過(guò)程當(dāng)中，不履行職責(zé)或者不正確履行職責(zé)，導(dǎo)致制售的偽劣商品在市場(chǎng)上蔓延；或食品質(zhì)量檢驗(yàn)檢疫部門的工作人員雖知道自己的職責(zé)，但主觀上疏于履行，缺乏主動(dòng)性或延誤辦理從而造成失職。如出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)關(guān)、檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，對(duì)應(yīng)當(dāng)檢驗(yàn)（檢疫）的物品（檢疫物）不檢驗(yàn)，或者延誤檢驗(yàn)（檢疫）出證、錯(cuò)誤出證，致使不合格的食品出入境，嚴(yán)重危害民生健康的行為。

（二）食品安全監(jiān)管領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點(diǎn)

1.犯罪主體連帶性強(qiáng)，窩案串案多。食品安全監(jiān)管人員職務(wù)犯罪經(jīng)常是涉及范圍廣，涉案人員多，體現(xiàn)“窩串案”的特點(diǎn)。往往一個(gè)案子帶出多案。串案相連，多人相牽，涉及橫向的、縱向的多個(gè)崗位部門。食品安全監(jiān)管工作具有審查環(huán)節(jié)多、手續(xù)復(fù)雜、相互監(jiān)督制約等特點(diǎn)，犯罪分子一人單獨(dú)實(shí)施犯罪行為越來(lái)越困難，于是合伙作案越來(lái)越多，食品安全監(jiān)管領(lǐng)域團(tuán)體性犯罪呈蔓延發(fā)展趨勢(shì)，向幾人行賄或一個(gè)部門多人受賄的窩案串案大幅度上升。如河南檢察機(jī)關(guān)在“瘦肉精”事件中查處瀆職犯罪嫌疑人26人，都是從事畜牧監(jiān)管的人員。

2.犯罪手段呈隱蔽性、欺騙性。首先是以身份為掩護(hù)。食品安全監(jiān)管人員具有國(guó)家工作人員身份，其犯罪行為有職務(wù)權(quán)力的遮掩，容易給人造成一種履行職責(zé)的印象，因而具有極強(qiáng)的隱蔽性。其次是難以發(fā)現(xiàn)和取證。由于職務(wù)犯罪過(guò)程的隱蔽和秘密，知情者甚少，如受賄犯罪，一般都是“一對(duì)一”的行為，不易發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)了也難以取證。再次是有“光環(huán)”掩護(hù)。其主要表現(xiàn)在越來(lái)越多的貪官“作秀”和“包裝”，他們刻意偽裝清貧廉潔，或不擇手段謀求各種獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)，制造政治“光環(huán)”，撈取政治資本。食品安全監(jiān)管人員職務(wù)犯罪的隱蔽性、欺騙性特點(diǎn)，使一些食品安全監(jiān)管人員對(duì)自己的違規(guī)違法行為存在僥幸心理，而且現(xiàn)有法律法規(guī)尚不完善，致使責(zé)任追究規(guī)定失去應(yīng)有的震懾力，因而屢屢發(fā)生以身試法的情況。

3.瀆職犯罪與貪污賄賂犯罪交織的現(xiàn)象突出。在食品監(jiān)管領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)，受賄很多情況下同徇私舞弊類瀆職犯罪是相伴隨的，因接受了當(dāng)事人的賄賂就不履行或不認(rèn)真履行自己的職責(zé)成為行為人瀆職的動(dòng)因。比如在行政許可方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)或個(gè)人向食品監(jiān)管部門提供不合格或虛假材料，為達(dá)到取得行政許可的目的，通過(guò)行賄手段非法獲得行政許可；或是某些監(jiān)管執(zhí)法人員在實(shí)施行政許可的過(guò)程中故意刁難，借此索要和收受賄賂。在食品監(jiān)管行政處罰方面，一是表現(xiàn)為執(zhí)法不作為。該調(diào)查的不調(diào)查，該查封、扣押的不予查封、扣押，該處罰的不處罰。如在震驚全國(guó)的安徽阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件中，工商執(zhí)法人員在明知經(jīng)銷商銷售劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致一名嬰兒死亡的情況下，因接受了吃請(qǐng)、賄賂而違法調(diào)解，罰款了事，不僅不調(diào)查，而且在即將案發(fā)時(shí)偽造材料、隱瞞事實(shí)真相。二是表現(xiàn)為出于不合法的動(dòng)機(jī)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)濫用自由裁量權(quán)。在調(diào)查取證上，經(jīng)辦人員會(huì)故意遺漏一些不利于減輕處罰的證據(jù)，以達(dá)到減輕或者逃避處罰的目的。

二、食品安全監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)生職務(wù)犯罪的客觀原因

（一）因法律缺失、執(zhí)法環(huán)境等因素的影響，形成對(duì)此類職務(wù)犯罪打擊不力的局面

犯罪成本和風(fēng)險(xiǎn)不大，造成犯罪心理強(qiáng)化的態(tài)勢(shì)。由于被查處的概率較低，使行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪被發(fā)現(xiàn)的不多，立案的較少，判決的更少，而其中被處以實(shí)刑的犯罪人則少之又少。如四川南充“問(wèn)題豬肉”案法院一審判決六名被告放縱制售偽劣商品犯罪成立，除一人被從重判處有期徒刑二年外，其余五名被告人均被處以緩刑。制度的漏洞進(jìn)而強(qiáng)化犯罪人的作案心理。

（二）各個(gè)監(jiān)管部門職責(zé)交叉，各自為戰(zhàn)，監(jiān)管效力被分散

我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)管，即負(fù)責(zé)廠門以內(nèi)的事，以抽檢為主，不合格產(chǎn)品不能出廠。工商部門負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管，銷售偽劣產(chǎn)品要受行政處罰。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)制管營(yíng)養(yǎng)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)核發(fā)衛(wèi)生許可證。食品藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品的組織協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)督和大要案查處，但是沒(méi)有具體的監(jiān)管手段，案子只能查而無(wú)權(quán)處置。但由于部門利益及地方保護(hù)等原因，這些具體職能部門常常各自為戰(zhàn)，信息閉塞。工商部門在市場(chǎng)上發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不能及時(shí)通知質(zhì)監(jiān)部門在生產(chǎn)環(huán)節(jié)予以重點(diǎn)監(jiān)控，衛(wèi)生部門查到的問(wèn)題工商部門不知情，工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生部門查到涉嫌犯罪的案件該移交司法機(jī)關(guān)的沒(méi)有移交等。表面上大家都在查，卻沒(méi)能有效解決根本問(wèn)題。

三、食品監(jiān)管領(lǐng)域職務(wù)犯罪的預(yù)防對(duì)策

（一）加強(qiáng)思想教育，開展食品安全法制宣傳，從思想意識(shí)上進(jìn)行有效預(yù)防

首先，檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門要充分利用辦案資源，結(jié)合犯罪分析和預(yù)防調(diào)查，通過(guò)舉辦巡回展覽、開展預(yù)防咨詢等形式，對(duì)食品安全監(jiān)管部門工作人員進(jìn)行法制宣傳和警示教育。其次，充分發(fā)揮預(yù)防監(jiān)督員作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中的不足和各種不良傾向苗頭，互通信息，共同防范監(jiān)管人員失職瀆職等職務(wù)犯罪行為。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，建立食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防工作長(zhǎng)效機(jī)制

1.建立法制研討和宣傳制度，定期進(jìn)行大型法制宣講課。檢察院應(yīng)根據(jù)《食品安全法》《刑法修正案》《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動(dòng)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的通知》等與食品安全監(jiān)管有關(guān)的法律法規(guī)，組織食品安全監(jiān)管部門以及各成員單位，就加強(qiáng)制度建設(shè)，完善防范措施等方面，定期開展研討宣講會(huì)。

2.建立聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)檢察院和各食品安全監(jiān)管單位間的信息溝通。要定期召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)情況，針對(duì)當(dāng)季度食品安全監(jiān)管形勢(shì)以及存在的問(wèn)題進(jìn)行排摸，及時(shí)通報(bào)食品安全監(jiān)管職務(wù)犯罪預(yù)防工作的新動(dòng)態(tài)、新情況；同時(shí)食品安全監(jiān)督部門及相關(guān)成員單位要及時(shí)通報(bào)各自查處的案件情況以及存在的問(wèn)題和隱患，及時(shí)總結(jié)食品安全監(jiān)管職務(wù)犯罪預(yù)防工作的經(jīng)驗(yàn)和做法，及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)及相關(guān)成員單位進(jìn)行通報(bào)。最后，部門間要對(duì)轄區(qū)內(nèi)食品安全重大監(jiān)管事項(xiàng)或重大隱患問(wèn)題進(jìn)行備案通告。各職能單位就監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)的重大、疑難監(jiān)管事項(xiàng)和隱患應(yīng)及時(shí)將問(wèn)題和處置措施以及履職難點(diǎn)及時(shí)報(bào)備食品安全監(jiān)督部門和檢察機(jī)關(guān)。

3.建立司法預(yù)警制度，寫好預(yù)警檢察建議書。通過(guò)對(duì)轄區(qū)內(nèi)食品安全監(jiān)管形勢(shì)評(píng)估，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)轄區(qū)內(nèi)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防工作存在的問(wèn)題和漏洞，有針對(duì)性地發(fā)放預(yù)警檢察建議書，由食品安全監(jiān)督部門以及各成員單位根據(jù)各自的職能具體落實(shí)并及時(shí)回復(fù)。檢察院根據(jù)食品安全監(jiān)督部門以及各成員單位的回復(fù)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，并將預(yù)警檢察建議常態(tài)化。

（三）加強(qiáng)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，完善食品安全監(jiān)管職務(wù)犯罪預(yù)防工作新舉措

1.偵防一體，打防結(jié)合。檢察機(jī)

關(guān)要充分運(yùn)用偵防一體化工作機(jī)制，在食品安全監(jiān)管職務(wù)犯罪預(yù)防方面，加強(qiáng)與反貪、反瀆等部門的協(xié)調(diào)配合，主動(dòng)聯(lián)系溝通和交流信息，及時(shí)掌握案件查處情況，共同開展案件剖析，制訂懲防對(duì)策和落實(shí)相關(guān)預(yù)防措施。通過(guò)預(yù)防部門提前介入辦案，使預(yù)防和辦案同步進(jìn)行，使預(yù)防與辦案工作優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有機(jī)結(jié)合。

2.通力合作，同步預(yù)防。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢等行業(yè)主管、監(jiān)管部門和紀(jì)檢監(jiān)察、公安、法院等行政執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系溝通，通過(guò)召開聯(lián)席會(huì)、座談會(huì)、研討會(huì)、案例剖析會(huì)等，加強(qiáng)情況通報(bào)、信息共享，及時(shí)獲取第一手資料，共同分析研究存在的問(wèn)題，通力合作形成食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的合力。全面排查食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，探尋揭示食品安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)生的特點(diǎn)規(guī)律、癥結(jié)原因，有針對(duì)性地開展預(yù)防工作。在調(diào)查中要注意發(fā)現(xiàn)案件線索，及時(shí)向偵查部門移送。

3.立足案例，有的放矢。對(duì)每一起食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)做到一案一預(yù)防、一案一剖析，同時(shí)做到兩個(gè)深入。第一，深入分析管理層面存在的漏洞，提出完善內(nèi)部管理的建議和預(yù)防對(duì)策，促使有關(guān)部門有效整改，健全完善食品安全監(jiān)管部門廉政風(fēng)險(xiǎn)防范制度。第二，要深入分析食品安全領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點(diǎn)、規(guī)律、成因，重點(diǎn)對(duì)多發(fā)、易發(fā)職務(wù)犯罪的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵部位及其表現(xiàn)形式加強(qiáng)研究，積極查找食品安全監(jiān)管方面的體制漏洞和機(jī)制問(wèn)題，從完善制度、嚴(yán)格管理、加強(qiáng)監(jiān)督等方面，提出治理和防范的對(duì)策措施。

（作者單位：天津市河西區(qū)人民檢察院。）