司法體制改革與法律的關(guān)系窺探
——以主審法官制度改革為切入點

高佳運

司法體制改革與法律的關(guān)系窺探
——以主審法官制度改革為切入點

高佳運

黨的十八大以來，司法體制改革如火如荼地進(jìn)行著，許多制度和舉措的革新急需要法律的吸收與支撐?！度嗣穹ㄔ航M織法》的修改工作已被第十二屆全國人大常委會列入立法規(guī)劃，《法官法》的修改也將逐步被納入規(guī)劃。但是當(dāng)我們在改革中遇到諸如主審法官制度這般的引起諸多爭議的改革舉措時，如何面對改革合法性質(zhì)疑，如何通過完善法律來推動改革，如何將司法體制改革納入法治化軌道等，是值得研究思考的。

主審法官制度改革面臨的質(zhì)疑與困境

為進(jìn)一步減少司法行政化，真正做到“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”，黨的十八屆三中、四中全會都提出，要完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負(fù)責(zé)。然而，主審法官這個新詞匯卻引來了諸多質(zhì)疑。

質(zhì)疑一：于法無據(jù)，是否合法？在現(xiàn)行的《人民法院組織法》和《法官法》等法律中，均沒有主審法官的概念，只有院庭長、審判委員會委員、審判長、審判員、助理審判員等概念，因此，完全沒有法律依據(jù)的主審法官制度改革是否具有合法性，在全面推進(jìn)依法治國的背景下，推進(jìn)一項“違法”的改革是否正當(dāng)，難免不引發(fā)一些人的質(zhì)疑，這又進(jìn)而引申到整個司法體制改革合法性的問題。

質(zhì)疑二：打破現(xiàn)狀，是否合理？在司法改革前，行使審判權(quán)的主體是獨任法官、合議庭和審判委員會，各自在簡易程序案件、普通程序案件和遞交審判委員會討論的案件中發(fā)揮應(yīng)有的作用，審判權(quán)運行情況總體良好。如2013年，上海法院共受理案件48.6萬件，審結(jié)47.54萬件，同比分別上升8.3%和5.9%，其中獨任法官審理的案件占85.8%，合議庭審理的案件占14.2%，審限內(nèi)結(jié)案率99.28%，91.92%的案件經(jīng)一審即息訴，經(jīng)二審后的息訴率為98.71%?，F(xiàn)在引入主審法官概念，打破原有的獨任法官和審判長辦案模式，是否符合司法規(guī)律，是否合理有效，是否能進(jìn)一步提升審判質(zhì)量和效率，引發(fā)質(zhì)疑。

質(zhì)疑三：認(rèn)知不一，是否修法？由于主審法官這個概念，無法可依，無先例可遵循，因此對它的認(rèn)知存在分歧。大致有以下三類：一是指獨任法官，即獨自審理簡易程序案件的法官，將主審法官與合議庭并列提出。這種觀點直接導(dǎo)致每一個法官皆是主審法官的結(jié)果，在案多人少矛盾突出，而法官素質(zhì)又有待進(jìn)一步提升的地區(qū)，每一個承辦法官均要對自己案件負(fù)責(zé)，某種程度上說對確保審判質(zhì)量是一種挑戰(zhàn)。二是指改革前的審判長，是在法官中選拔政治素養(yǎng)好、辦案能力強、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗豐富的審判人員。但這一觀點是與主任檢察官［ 所謂主任檢察官制度，是指主任檢察官與多名檢察官及若干輔助人員等組成一個辦案組，對授權(quán)范圍內(nèi)的案件依法獨立行使決定權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)辦案責(zé)任的制度。主任檢察官一般是由在業(yè)務(wù)上有長期經(jīng)驗的資深檢察官或業(yè)務(wù)骨干擔(dān)當(dāng)。］概念的混同，難以體現(xiàn)改革所要求的主審法官辦案責(zé)任制，誰辦案誰負(fù)責(zé)的基本原則。三是不特指某一個法官，在獨任審判中，唯一的一個法官即為主審，而在合議制中，多數(shù)人意見的法官即為主審，將主審概念置于獨任制與合議制之上。這種觀點容易導(dǎo)致主審法官的不確定性，成為一種承擔(dān)責(zé)任的主體稱呼。

可見，任何一種觀點都有其利弊，如何既能充分體現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的改革精神，又能體現(xiàn)主審法官有別于一般法官的身份特殊性，具有更高的政治和業(yè)務(wù)素養(yǎng)，確保審判質(zhì)量，是一個兩難問題。

在各地試點法院的實踐探索中，也因為認(rèn)知不統(tǒng)一，各地案件數(shù)量、性質(zhì)和辦案人員需求等實際情況不同，導(dǎo)致“百花爭鳴、百家齊放”。筆者以較有代表性的廣東省珠海市橫琴地區(qū)人民法院、廣東省佛山市中級人民法院、上海市第二中級人民法院等十家法院為樣本，對現(xiàn)有的主審法官制度改革探索進(jìn)行一個梳理比較。

在這種對主審法官制度改革仁者見仁、智者見智的情況下，提出要求全國人大及其常委會盡快通過修訂相關(guān)法律來予以明確，進(jìn)行頂層設(shè)計，恐怕是一個“任性”的行為，容易引發(fā)有法難依、有法不依、朝令夕改等一系列問題。但同時，缺乏法律的依據(jù)和規(guī)制，推進(jìn)主審法官制度改革又看似一項“違法”行為，那么，在改革與法律之間應(yīng)該尋求何種平衡呢？

司法體制改革合法性的遵從與突破

中國的改革歷程，是中國共產(chǎn)黨追求合法性續(xù)建的過程，黨的十一屆三中全會以來的三十五年間，黨通過一系列的社會變革措施，不斷改變過去與人民群眾根本利益不相符的舉措來獲取人民群眾對執(zhí)政黨的認(rèn)同。正如十八屆三中全會所提出的，“讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！贝舜?，深化司法體制改革的目標(biāo)是堅持和完善中國特色社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義，這種符合普遍民意，以維護(hù)人民群眾根本利益和社會公平正義為出發(fā)點和目標(biāo)點的改革無疑具有實質(zhì)合法性。［ 西方的學(xué)術(shù)研究將合法性分為實質(zhì)合法性與形式合法性。實質(zhì)合法性指政治制度、法律制度等上層建筑體現(xiàn)了一定的正義、公平的標(biāo)準(zhǔn)，形式合法性指合乎現(xiàn)行法律規(guī)定。實質(zhì)合法性是根本，是基礎(chǔ)。］

但同時，所謂改革，就是革新、變革，是在很大程度上對現(xiàn)有法律規(guī)范的某種突破，改變現(xiàn)有的不合時宜的法權(quán)關(guān)系。也就是說，一方面現(xiàn)行法律否定了改革具有的形式合法性，另一方面改革又否定了現(xiàn)行法律具有的實質(zhì)正當(dāng)性和價值。究其本質(zhì)，改革是“法律變遷”的一種重要方式。正如美國著名憲法學(xué)家布魯斯·阿克曼所指出的，在美國，最重要的憲法變遷，往往是通過法律以外（甚至不那么合法）的方式進(jìn)行的。［ 參見孫文愷：《走出二元對立的思維困境——阿克曼對美國憲法變革機制的檢討》，載《法制與社會發(fā)展》2009年第4期，第22頁。］在中國，每一次改革都是在某種“危機”狀態(tài)中開始的，換言之，中國的改革實際上并不是領(lǐng)導(dǎo)人或?qū)＜以O(shè)計的結(jié)果，而是制度本身存在不符合社會變遷階段性規(guī)律才開始的。比如，司法活動中存在的冤假錯案，如內(nèi)蒙呼格吉勒圖冤殺案、佘祥林案、趙作海案等，審判權(quán)力運行過程中存在的行政化傾向，以及司法腐敗、金錢案、權(quán)力案、人情案等問題，嚴(yán)重影響社會公平正義和人們對司法的信賴，對法律的信仰，司法體制改革因此順勢而生。主審法官制度的改革設(shè)計，也正是基于司法行政化色彩過重，司法責(zé)任弱化等現(xiàn)實弊端，而提出“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的改革理念，以符合司法規(guī)律和靠攏現(xiàn)代司法原則。正如伯爾曼所說：“每次革命最終產(chǎn)生了一種新的法律體系?！保郏勖溃莶疇柭骸斗膳c傳統(tǒng)》，賀衛(wèi)方等譯，中國大百科全書出版社1993年版。］司法體制改革作為法律變遷的一種方式，其內(nèi)容、方向應(yīng)當(dāng)成為最重要、最緊迫的立法內(nèi)容之一。

司法體制改革法治化的邏輯與路徑

中國的改革是社會改革和法制重建同步進(jìn)行的，這不僅意味著法律要成為改革的規(guī)范和依據(jù)，在改革的過程中發(fā)展和完善，也要求改革在法治化進(jìn)程中推進(jìn)，在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。2014年2 月28日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上，習(xí)近平總書記強 調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。在全面推進(jìn)依法治國基本方略的今天，司法體制改革必須在法治軌道內(nèi)推進(jìn)是毋庸置疑的，從習(xí)近平總書記的這段話來分析，正確處理司法體制改革與法律的關(guān)系，確保司法體制改革法治化推進(jìn)，至少應(yīng)做到以下四點：

第一，重大司法體制改革事項于法有據(jù)。當(dāng)重大改革事項突破不合時宜的法律時，要先立法后行動，先立后破，加強頂層設(shè)計，以法律的形式將司法體制改革的重大部署確定下來，使重大改革事項按法律程序有序進(jìn)行。司法權(quán)是中央事權(quán)，對于司法體制改革中涉及到的社會主義司法制度、司法管轄制度、審判組織與職權(quán)以及人員分類與職責(zé)、職業(yè)保障等重大事項要盡快立法。

第二，需要地方先行試點的改革事項進(jìn)行立法授權(quán)。在改革突破法律的最初試點階段，由于法律完善的先天滯后性，需要立法授權(quán)試點地區(qū)停止適用與改革有關(guān)的現(xiàn)行有效的法律。如在上海、廣東等司法體制改革先行試點地區(qū)，可以根據(jù)《立法法》第十三條的規(guī)定，由全國人大及其常委會授權(quán)在一定期限內(nèi)，部分試點地區(qū)法院暫時調(diào)整或者暫時停止適用《人民法院組織法》和《法官法》的某些條款。［ 如2013年8月30日，十二屆全國人大第四次會議審議通過關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定。］

第三，存在較大分歧需要實踐探索的問題，可由地方立法或由最高人民法院制定相關(guān)司法解釋。如前述的主審法官的概念和職責(zé)定位，以及改革推進(jìn)中法官遴選委員會的職責(zé)定位，法官員額崗位配置比例、范圍、條件，目前認(rèn)知的分歧較大，不宜倉促立法，可以在總結(jié)各地改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步形成共識，由最高人民法院出臺相關(guān)司法解釋予以明確。又如法院人財物的中央統(tǒng)一管理問題，由于現(xiàn)在條件并不成熟，各地經(jīng)濟發(fā)展情況差別較大，需要先行推動省級以下法院人員統(tǒng)一管理改革，因此可以由地方人大及其常委會先行制定地方性法規(guī)予以明確。

第四，以立法來引領(lǐng)和推動司法體制改革。在修訂《人民法院組織法》和《法官法》的過程中，不只是要緊跟司法體制改革的步伐，不斷確認(rèn)和鞏固司法體制改革成果，還要發(fā)揮引導(dǎo)和指導(dǎo)司法體制改革的作用，協(xié)調(diào)好改革中各項利益關(guān)系，為改革留出必要的空間，并在必要時能夠限制和約束改革。

可以說，法治化的司法體制改革是符合法治要求的改革，也是適應(yīng)改革需要的法治。

（高佳運，上海市高級人民法院司改辦助理審判員。）