欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)行政運(yùn)行實(shí)證分析——以甘肅省Z縣民政局為例

李偉國

（中國社會(huì)科學(xué)院研究生院 北京 100031）

長(zhǎng)期以來，學(xué)界普遍關(guān)注的是縣級(jí)政權(quán)的政治運(yùn)作及改革，而對(duì)于縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行關(guān)注甚少。組織機(jī)構(gòu)是職能實(shí)施的載體，不僅直接影響行政效率的提高，還影響政府職能的實(shí)施?？h級(jí)政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況直接影響著縣級(jí)政府職能能否得到充分的發(fā)揮。2012至2013年間，筆者在甘肅省Z縣掛職擔(dān)任縣民政局有關(guān)職務(wù)，期間獲取了大量的實(shí)證資料。本文試圖以縣民政局的行政運(yùn)行為縮影，描述筆者眼中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)行政運(yùn)作模式和機(jī)制，以及這一模式和機(jī)制所產(chǎn)生的政治和社會(huì)效果。

一、縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基本模式

Z縣位于甘肅省中部，以其貧困而出名。Z縣民政局是縣政府主管社會(huì)行政事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)，主要職權(quán)包括：基層政權(quán)建設(shè)、區(qū)劃地名、救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、民間組織管理、婚姻登記、殯葬管理等110余項(xiàng)職能?？h民政局設(shè)有辦公室、優(yōu)撫安置股、救災(zāi)股、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)股、社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)股（民間組織管理股、民間組織執(zhí)法監(jiān)察股）、區(qū)劃地名股等6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，還設(shè)有縣雙擁工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、縣老齡工作辦公室、縣社會(huì)救助辦公室、社會(huì)福利院和收容遣送站等其他機(jī)構(gòu)。現(xiàn)有編制內(nèi)工作人員24名（實(shí)際日常辦公人員不到20人），其中局領(lǐng)導(dǎo)班子成員包括局長(zhǎng)1名、副局長(zhǎng)2名、支部書記1名、紀(jì)檢組長(zhǎng)1名、社工委副書記1名、老齡辦主任1名。

政府部門作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，需要通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列活動(dòng)實(shí)施具體的治理。筆者從決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)來考察縣民政局行政運(yùn)行的程式與形式。

（一）決策

決策是行政運(yùn)行的第一步。我國各級(jí)政府部門的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度是民主集中制，由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中性，行政體制的運(yùn)行過程表現(xiàn)為明顯的命令服從式，即下級(jí)對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從?？h級(jí)政府的決策屬于貫徹執(zhí)行的決策，即是把上級(jí)政府的決策和本行政區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來加以落實(shí)。縣民政局作為縣級(jí)政府的組成機(jī)構(gòu)，既承擔(dān)著貫徹落實(shí)本級(jí)政府決策的責(zé)任，也擔(dān)負(fù)著落實(shí)上級(jí)民政部門決策的職守。以縣民政局為例，行政運(yùn)行的周期以年為單位，周而復(fù)始的規(guī)范化模式貫穿始終，年度的工作任務(wù)安排即屬于決策的一部分，筆者暫稱之為年度決策。在年度決策執(zhí)行過程中，會(huì)根據(jù)情況的變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

對(duì)于年度決策，其產(chǎn)生的依據(jù)主要有兩部分，一是縣政府全年工作目標(biāo)，主要是根據(jù)縣政府確定的年度指標(biāo)數(shù)據(jù)，這些指標(biāo)數(shù)據(jù)的確定往往是來源于縣委的決策；二是市民政局全年的工作部署?？h民政局的工作安排必須既符合全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)，又符合上級(jí)民政部門部署要求。從實(shí)質(zhì)上看，縣民政局自身所作出的決策幾乎沒有。以2012年為例，2月份縣里召開了全縣經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，對(duì)全縣一年的各項(xiàng)工作作出安排；3月份市民政局召開全市民政工作會(huì)議，對(duì)全市民政工作提出要求。根據(jù)這兩次會(huì)議要求，縣民政局將工作進(jìn)行分解和具體化，4月9日，縣民政局召開全縣民政工作會(huì)議，對(duì)本年度工作進(jìn)行安排。

這種決策有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是層層加碼?？h里和市上的發(fā)展要求是基于本地區(qū)條件較好的縣域發(fā)展速度和水平設(shè)計(jì)目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)對(duì)于欠發(fā)達(dá)縣區(qū)在實(shí)施上本就不具有可操作性。縣民政局為了完成這一目標(biāo)，必須再留有余量，因此，人人都知道這是一個(gè)不可能完成的目標(biāo)。二是違背常理。決策目標(biāo)的制定完全根據(jù)上級(jí)任務(wù)要求，與本地區(qū)發(fā)展實(shí)際有所脫節(jié)。比如，在全縣民政工作會(huì)上提出，要建設(shè)一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以符合上級(jí)關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的任務(wù)要求，但是按照現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)安排，這種建設(shè)任務(wù)是不可能完成的。這種決策的后果就是，可能出現(xiàn)偷梁換柱的情況，比如可能把“五保家園”等其他建設(shè)項(xiàng)目作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目，甚至有可能出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的造假。

此外，在行政運(yùn)行的實(shí)際過程中隨時(shí)可能需要決策，在這種情況下，縣民政局的決策權(quán)也是不完整的。在縣級(jí)政府行政過程中，本行政部門的事，往往分管副縣長(zhǎng)甚至縣長(zhǎng)或者書記要直接介入?？h民政局在出現(xiàn)需要決策的問題時(shí)，也會(huì)主動(dòng)向分管副縣長(zhǎng)請(qǐng)示，甚至需要逐級(jí)請(qǐng)示。在這種情況下，科局長(zhǎng)的作用已被部分的取代，乃至在部門決策的過程中處于無力狀態(tài)。因此，對(duì)于縣民政局來說，其權(quán)力在很大部分上是收歸縣政府所有了，有時(shí)甚至縣政府也不能決策，而要依附于縣委的決策，行政部門的自主性受到多方的監(jiān)控和控制，難以施展。

（二）執(zhí)行

1.執(zhí)行的主體

縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一個(gè)突出特點(diǎn)是，執(zhí)行權(quán)力的分解與轉(zhuǎn)移，即除日常性行政事務(wù)外，本來應(yīng)該是行政部門職權(quán)范圍的事，卻被主動(dòng)或被動(dòng)地交由其他部門或機(jī)構(gòu)來處理。

一種情況是被動(dòng)轉(zhuǎn)移。一些上級(jí)重視或者比較能出政績(jī)的工作，往往會(huì)移交給縣委、縣政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)來處理，這些專門機(jī)構(gòu)掛著縣委、縣政府的名號(hào)，把涉及的職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部納入，雖然實(shí)際工作人員主要還是職能部門的人員，但工作業(yè)績(jī)可能都要計(jì)算在縣委、縣政府的賬上。以民政局為例，2012年，根據(jù)甘肅省統(tǒng)一安排部署，對(duì)城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保實(shí)施提標(biāo)，從職能分工上看，該項(xiàng)工作屬于民政職權(quán)范圍內(nèi)的事?？h委、縣政府對(duì)此高度重視，以“兩辦”名義下發(fā)了提標(biāo)工作方案，成立了以縣委書記為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組開展這項(xiàng)工作，民政、財(cái)政、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至信用社成為這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，縣里四大班子領(lǐng)導(dǎo)悉數(shù)成為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，但實(shí)際工作都還是由縣民政局實(shí)施完成。這種做法有利有弊，有利的是工作落實(shí)更有力度，尤其在進(jìn)村入戶調(diào)查摸排工作中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將此作為一項(xiàng)重要任務(wù)來完成；有弊的是萬一在這項(xiàng)工作中出現(xiàn)問題，往往難以確定需要承擔(dān)責(zé)任的部門。比如，如果在這次提標(biāo)過程中出現(xiàn)了弄虛作假的情況，入戶調(diào)查是鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的，審核確定是民政部門完成的，到底誰承擔(dān)責(zé)任可能會(huì)存在扯皮的情況。

二是主動(dòng)轉(zhuǎn)移。還有一些工作，在作出決策之初就明知不可能完成，或者難辦的、費(fèi)力不討好的，往往也會(huì)通過各種途徑將責(zé)任上交或下移。如，關(guān)于社區(qū)建設(shè)、養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)建設(shè)等投入多、見效慢的工作，就通過簽訂責(zé)任書等形式分配給有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。這樣責(zé)任主體就由縣民政局轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使相關(guān)任務(wù)不能完成，縣民政局也有向縣委、縣政府解釋的理由。

2.執(zhí)行的方式

從縣民政局行政執(zhí)行的方式上看，主要就是通過會(huì)議、文件、檢查、考核的方式來完成。直接做工作的相對(duì)比較少，絕大部分工作是移交給社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。

一是會(huì)議。會(huì)議是縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)喜歡運(yùn)用的一個(gè)方式。以縣民政局為例，會(huì)議的主要目的是將日常的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行安排部署。通過會(huì)議的不同層級(jí)，以顯示所要部署事務(wù)的重要性。特別重要的事務(wù)，請(qǐng)縣委分管副書記到場(chǎng)提出要求，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手參會(huì)，這類事務(wù)在落實(shí)上會(huì)比較順暢；一般的事務(wù)，請(qǐng)分管副縣長(zhǎng)到場(chǎng)，這類事務(wù)處理上還會(huì)比較順暢；而以民政局名義召開的會(huì)議，在落實(shí)上可能就會(huì)打一些折扣。

二是文件。與會(huì)議類似，發(fā)文也是落實(shí)工作的重要手段。通過不同的發(fā)文方式，也可以突出事務(wù)的重要性。重要的工作，比如低保提標(biāo)、優(yōu)撫安置政策等，以縣委辦公室和縣政府辦公室“兩辦”的名義下發(fā)，權(quán)威性最大，執(zhí)行起來最為方便；以本部門的名義發(fā)的文，在當(dāng)前這種文牘主義盛行的情況下，作用就比較有限了。

三是檢查。檢查是確保工作落實(shí)的重要手段，在通過會(huì)議、文件將工作部署后，接下來就是檢查。對(duì)于縣級(jí)民政部門，工作的大部分時(shí)間都在下鄉(xiāng)檢查。以2012年上半年為例，2月至3月，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政資金使用情況檢查；3月至5月，城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保提標(biāo)情況檢查；4月到5月，基層組織建設(shè)情況檢查；6月到7月，優(yōu)撫安置、退伍軍人補(bǔ)貼發(fā)放情況檢查等等。從實(shí)際情況看，檢查對(duì)促進(jìn)工作落實(shí)有很大作用，但是也存在一些問題。比如，最突出的問題是覆蓋面的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都會(huì)拿出一些做得比較好的典型供檢查，通過檢查發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)而解決問題比較難。

四是考核。所謂考核，即對(duì)目標(biāo)管理責(zé)任制落實(shí)情況進(jìn)行考核。以縣民政局為例，每年年初，縣民政局分別要和縣政府以及市民政局簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，縣民政局再將任務(wù)分解，與各股以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（民政工作站）簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書。以2012年縣民政局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的目標(biāo)管理責(zé)任書為例，共涉及12大類56個(gè)小類的工作，基本上是將縣政府和市民政局的目標(biāo)管理責(zé)任書再細(xì)化分配給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過目標(biāo)管理責(zé)任制，將責(zé)任落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的頭上。

（三）監(jiān)督

以縣民政局2012年實(shí)際工作情況為參照，對(duì)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)行政運(yùn)行的監(jiān)督主要是靠上級(jí)檢查、人大監(jiān)督和年終考核來實(shí)現(xiàn)的。

一是上級(jí)檢查。主要是上級(jí)對(duì)口部門對(duì)某項(xiàng)工作落實(shí)情況的業(yè)務(wù)檢查。以縣民政局為例，2012年上半年，市民政局先后開展了民政重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況檢查、老齡工作落實(shí)情況檢查、低保提標(biāo)工作檢查、雙擁優(yōu)撫工作情況檢查、上半年中期工作業(yè)務(wù)檢查等。這種檢查的主要問題是形式化嚴(yán)重，檢查往往就看縣里安排好的幾個(gè)點(diǎn)，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，有下級(jí)糊弄上級(jí)，一級(jí)糊弄一級(jí)的嫌疑。即便如此，下級(jí)還是希望上級(jí)能經(jīng)常來檢查，原因主要是上級(jí)手中有項(xiàng)目的審批權(quán)，接受檢查意味著有可能獲得項(xiàng)目、資金支持或者其他便利條件。

二是人大監(jiān)督。人大監(jiān)督是行政監(jiān)督的一個(gè)重要方面，但這種監(jiān)督往往還處在“提意見”的范疇，形式上也主要是以調(diào)研為主，一般不產(chǎn)生直接的、實(shí)質(zhì)性的效果。但是，這種調(diào)研最終要形成調(diào)研情況報(bào)告縣委，并大多數(shù)會(huì)以“兩辦”的名義在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門發(fā)放，因此，對(duì)此類監(jiān)督、調(diào)研，行政部門還是非常重視的。以縣民政局為例，2012年上半年，先后接待了縣人大關(guān)于民間團(tuán)體管理情況的調(diào)研，市人大關(guān)于撫恤優(yōu)待安置相關(guān)法規(guī)執(zhí)行情況的調(diào)研。當(dāng)然這種調(diào)研，絕大多數(shù)也是走馬觀花式，說好話多，提意見少。

三是年終考核。對(duì)行政部門最為重要的監(jiān)督就是年終考核。這是縣里每年年終的頭等大事，縣級(jí)黨委政府一般要組成聯(lián)合考核組，對(duì)照該部門與縣政府簽訂的目標(biāo)考核責(zé)任書，對(duì)一個(gè)部門各方面的工作進(jìn)行詳細(xì)考核打分。Z縣根據(jù)考核情況要實(shí)施一定的獎(jiǎng)懲，年終考核成績(jī)不好的部門負(fù)責(zé)人可能在仕途升遷上受到較重的影響。由于目標(biāo)責(zé)任考核的內(nèi)容涉及方方面面，從政治學(xué)習(xí)到社會(huì)治安，從計(jì)劃生育到安全生產(chǎn)，真正職責(zé)業(yè)務(wù)范圍的工作所占比例不大，這在某種程度上也影響了縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)行政的主動(dòng)性和積極性。

二、行政運(yùn)行中存在的主要問題

（一）事權(quán)多元，效率低下

從理論上講，縣政府的行政管理體系是按照首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的原則建立起來的，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)該在職權(quán)范圍內(nèi)按照首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的原則建立。但是實(shí)踐中，職能部門的權(quán)力往往被分管副縣長(zhǎng)直接“包辦”下來。職能部門負(fù)責(zé)人要得到更多的支持，往往需要得到行政體系內(nèi)的“上司”即分管副縣長(zhǎng)的認(rèn)可，在做某些決策的時(shí)候，甚至需要更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，如縣委書記、縣長(zhǎng)的認(rèn)可。這樣容易造成“一仆二主”，甚至“一仆多主”的情況，領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)妨害了正常的行政效率。協(xié)調(diào)不善，容易造成行政權(quán)力運(yùn)行陷入無序和沖突之中。例如，縣民政部門在正常行政體系之外，還有一個(gè)縣委副書記分管民政工作，一名副縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)民政工作，縣人大常委會(huì)和縣政協(xié)各有1個(gè)副主任（副主席）聯(lián)系民政工作，縣委組織部長(zhǎng)擔(dān)任老齡委主任也在管民政工作，政法委書記擔(dān)任雙擁辦主任也在管民政工作。因此，在很多情況下，一項(xiàng)正常的工作往往要協(xié)調(diào)多方面的領(lǐng)導(dǎo)，行政效率大打折扣。

（二）權(quán)責(zé)分離，推卸責(zé)任

縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行另外一個(gè)問題是權(quán)責(zé)分離。突出表現(xiàn)為有權(quán)無責(zé)和有責(zé)無權(quán)的情況?？h委書記是全縣真正的“行政首長(zhǎng)”，縣委書記直接介入行政事務(wù)是真實(shí)存在的，縣委書記的行動(dòng)往往起決定性的作用。因此很常見的一種情況是，縣委或縣政府對(duì)一個(gè)部門本應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)作出決策，而這個(gè)決策的實(shí)際責(zé)任承擔(dān)者卻是這個(gè)職能部門。以Z縣為例，2012年該縣經(jīng)受了一次自然災(zāi)害，災(zāi)情發(fā)生后，救災(zāi)資金撥付到縣民政部門，這筆資金如何使用，本來應(yīng)該是縣民政局根據(jù)受災(zāi)情況決定的事，但其實(shí)這筆救災(zāi)資金的用途是要經(jīng)過縣委會(huì)議決定的。如果在決定過程中，有一部分資金被用在不是直接與救災(zāi)有關(guān)的用途之上，雖然決定是由縣委會(huì)議集體決定的，但是承擔(dān)責(zé)任的主體有可能是沒有決定權(quán)的縣民政部門。權(quán)責(zé)分離的另一面就是推卸責(zé)任。在縣級(jí)行政的各個(gè)層次中，對(duì)于那些能體現(xiàn)政績(jī)、又好辦的工作，各級(jí)負(fù)責(zé)人都會(huì)不遺余力地積極承擔(dān)，但對(duì)于一些難辦的、費(fèi)力不討好的工作，往往責(zé)任上交或責(zé)任下移，本該自己負(fù)責(zé)的，要么拉著上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一起負(fù)責(zé)，要么交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)處理處置。

（三）權(quán)力濫用，職能擴(kuò)展

從縣民政局的實(shí)際運(yùn)行來看，在縣級(jí)行政中縣政府的行政行為和縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的行政行為往往難以加以明確區(qū)分。實(shí)際工作中，縣長(zhǎng)成了大局長(zhǎng)，副縣長(zhǎng)成了分管局長(zhǎng)，各職能部門負(fù)責(zé)人往往成了辦理具體事務(wù)的辦事員?？h級(jí)政府機(jī)構(gòu)普遍缺乏獨(dú)立的決策權(quán)，決策過程實(shí)質(zhì)上被上移。在行政決策過程中，由于縣級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)考慮工作時(shí)會(huì)從更宏觀的層面考慮整體性的工作，因此在決策中往往摻雜了其他考量因數(shù)，行政目的不再純粹。比如，農(nóng)村低保本來是保護(hù)農(nóng)村低收入群眾生活的一項(xiàng)措施，但是由于縣里的計(jì)劃生育工作不好，縣里就出臺(tái)土政策，凡是違反計(jì)劃生育政策的，在申請(qǐng)低保時(shí)要給予一定限制。這其實(shí)是與國家的政策相違背的，某種程度上已經(jīng)構(gòu)成了權(quán)力的濫用。

同時(shí)，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)一直存在著權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)在傾向，行政邊界不斷擴(kuò)展。一些縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)，根據(jù)其一項(xiàng)項(xiàng)業(yè)務(wù)不斷分設(shè)出新的機(jī)構(gòu)，新的機(jī)構(gòu)再不斷地?cái)U(kuò)張產(chǎn)生自己的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。以縣民政局民間組織管理工作為例，雖然一個(gè)縣的民間組織數(shù)量并不多，管理也主要是形式上的管理，但是隨著國家對(duì)這項(xiàng)工作的重視，縣民政局已經(jīng)成立了民間組織管理股、民間組織執(zhí)法監(jiān)察股，有的地方如鄰縣M縣，已經(jīng)成立民間組織管理局，職能得到進(jìn)一步擴(kuò)張。擴(kuò)張機(jī)構(gòu)可以有效解決人員安置，解決與上級(jí)對(duì)接等問題，但隨之而來的問題也產(chǎn)生了，就是大量超編人員、聘用制人員和合同工的辦公費(fèi)用和工資如何解決。從Z縣的實(shí)際看，靠財(cái)政資金已無法維系辦公和工資費(fèi)用，只有依賴所掌握的資源條件不斷開源。對(duì)于縣民政部門來說，工作中很大一部分精力放在爭(zhēng)取上級(jí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上，同時(shí)通過行政性收費(fèi)、老年福利院對(duì)外招租盈利等方式獲取額外收入。

三、主要原因分析

造成行政運(yùn)行中存在種種問題的原因，筆者認(rèn)為主要是由于縣級(jí)黨委政府和縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間的特殊關(guān)系?？h級(jí)政府機(jī)構(gòu)權(quán)力直接來源于縣級(jí)黨委政府，縣級(jí)黨委政府在資源所有權(quán)和行政管理權(quán)一體化的條件下，通過權(quán)力的分配嚴(yán)格掌控著縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)，這種關(guān)系導(dǎo)致縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行中存在的種種問題。

一是縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)權(quán)力來源于縣級(jí)黨委政府?？h民政局局長(zhǎng)是由縣長(zhǎng)提名，并且通過縣委審核和組織部門考察之后才能獲得人大任命的。因此，在縣行政等級(jí)制中，真正意義上的行政授權(quán)并不存在；為憲法所規(guī)定的縣政府組成人員均由縣級(jí)黨委及其組織部門遴選任命，即便科級(jí)副職亦由縣委組織部門先行確認(rèn)其任職條件。在縣級(jí)行政運(yùn)行中，由于黨政混一的現(xiàn)實(shí)促使地方干部將自身利益的獲得和仕途晉升的希望全部寄托在地方權(quán)力核心，也就是縣級(jí)黨委政府上?？h級(jí)黨委政府由于控制著縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的財(cái)政、人事、審計(jì)等權(quán)力，因而造成縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)縣級(jí)黨委政府的過分依賴關(guān)系。

二是縣級(jí)黨委政府通過權(quán)力的分配控制著縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)?？h級(jí)黨委政府以國家代理人身份直接占有絕大多數(shù)社會(huì)資源，并將這種占有轉(zhuǎn)換成權(quán)力分配形式，從而構(gòu)建行政機(jī)構(gòu)設(shè)置中部門與部門之間的功能性權(quán)力。在這個(gè)意義上，所謂行政權(quán)力上的分配即是資源基本配置權(quán)的分配。權(quán)力功能上的差別則意味著支配和控制資源的多寡，同時(shí)意味著獲得資源和利益的可能性。這就是縣政府權(quán)力運(yùn)作的核心內(nèi)容。[1](P82)縣級(jí)政權(quán)組織在某種程度上已經(jīng)異化為追求自身利益的獨(dú)立主體，其為了自身利益不斷侵入本應(yīng)是縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，實(shí)施著過分的干預(yù)。

本文的分析不在于也不可能給出縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)行政運(yùn)行存在問題的最佳解決方案，更不是認(rèn)為當(dāng)前縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的行政運(yùn)行沒有任何可取之處,而是力圖通過對(duì)縣民政局行政運(yùn)行實(shí)證分析的這個(gè)窗口，描繪現(xiàn)實(shí)的縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的實(shí)際圖景。通過對(duì)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)及其具體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行進(jìn)行白描式的調(diào)查分析,才能使各項(xiàng)改革措施建立在客觀研究和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上。如果本文能對(duì)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到稍許幫助，也就實(shí)現(xiàn)了其基本的價(jià)值。

［1］周慶智.中國縣級(jí)行政結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行［M］.貴陽：貴州人民出版社，2004.