寧波PX事件對地方政府應對相關群體性事件的啟示

郭強華

（寧波大學商學院 浙江 寧波 315211）

2012年寧波爆發(fā)了阻止PX事件落戶的大型游行和抗議活動。雖然時過境遷，但是2014年4月廣東茂名再次因PX事件引發(fā)地方民眾上街游行值得我們作深刻總結，比如政府應對這種突發(fā)狀況時究竟應該如何作為，如何與民眾溝通，特別是暴力維穩(wěn)方式值得我們深思。

PX這樣的重化工項目，不只是政府和企業(yè)的事情，而是關系當地民眾利益的重大公共事務。這樣的項目理應從立項的那一刻起，就全程公開，讓民眾全程參與。既要讓當地的媒體充分報道，也要讓當地民眾充分討論。如此，民眾才會對PX項目形成客觀的認識。如果民眾對PX項目不放心，亦可設立日常的公民監(jiān)督機制，監(jiān)督企業(yè)的運營。

遺憾的是，從2007年的廈門PX事件到現在的寧波PX事件，5年過去了，地方政府決策不透明，以及民意的“被代表”，并沒有改變。對于這些項目，當地民眾并沒有充分知情，地方政府也沒有將這些重化工項目當作地方的重大公共事項，交由人大等議事機構公開辯論。而等到民眾已經群情激憤、“鬧起事”時，再去公開信息、引導理性討論，常常來不及了。既無助于化解當地的治理危機，也不易改變民眾固有的印象。

一、寧波處理群體性事件存在的問題

2012年10月寧波市鎮(zhèn)海區(qū)部分村民因鎮(zhèn)海煉化一體化項目拆遷而集體上訪，后因該項目中包含對二甲苯（PX）生產裝置，在10月25日、26日引起鎮(zhèn)海區(qū)大規(guī)模封路抗議，并遭到警方使用催淚瓦斯清場。此后的27日和28日，抗議活動蔓延至寧波市中心的天一廣場和寧波市政府，50余人遭到警方控制，最終寧波市政府承諾不再建設PX項目，并停止推進整個煉化一體化項目。

群體性事件的防范和應對關系著社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展，因此，必須通過微觀層面的制度創(chuàng)新來防范和化解，從而走出群體性事件“起因都很小——基層反應遲鈍——事態(tài)升級爆發(fā)——基層無法控制——震驚高層——迅速處置——事態(tài)平息”的怪圈。筆者認為市政府在處理PX事件時存在以下問題：

1.政府信息公開滯后

一方面，事件本身由一環(huán)保項目引起，在項目前期階段，不管是社會風險評估還是環(huán)保民測都未能得到社會認可。另一方面，在事件發(fā)生后，未及時通過各個官方渠道讓民眾知曉項目進展、項目信息、應對處理方式、授權負責部門等。

2.用“堵”不用“疏”

在意識到事態(tài)發(fā)展趨勢后，在市領導約談當地群眾代表前，對于民眾關于停建項目的訴求采用網絡封鎖、區(qū)域封道、異地特警對峙維穩(wěn)等方式應對方法激起民情民憤。同時，在28日當晚對于部分情緒激動的民眾采取一定的強制措施，加深了干群對立和減少了和諧溝通的渠道。

3.輿論控制導向偏差

作為當地行政部門的寧波市政府控制網絡傳播，而當地媒體對事態(tài)發(fā)展報道和民意導向的作用缺失，沒有任何的跟蹤和記錄。于此同時，坊間流言通過各種渠道加速傳播，牽涉官員貪腐、部門相互推諉，群體認同感降低了對于流言的判斷力，有對弱勢群體的同情和對強勢政府的抵觸，民眾由原來對單一項目事件的抵制升格為對政府職能部門的不滿，使得矛盾和形式快速升級。

4.行政介入不及時，溝通渠道不暢

事態(tài)發(fā)展初期，政府與上訪人群和廣大市民群眾未能形成良好的互動和協(xié)調機制，而且對于與群眾的訪談內容也未能及時通過合理渠道予以公布，相關部門、基層政府疏通協(xié)調效果不佳的基礎上未能形成部門合力，控制事態(tài)發(fā)展。

二、寧波PX事件的處置反思

1.領導重視、組織有力

采用一把手責任制，對于區(qū)域性突發(fā)事件，做到小事不出村，大事不出鎮(zhèn)。嚴格根據《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》要求，對群體性、突發(fā)性事件處置失當，導致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的等七種情形，將對黨政領導干部實行問責。同時，建立完善由主要領導干部任職負責的信訪機制、民調機制、指揮機制、維穩(wěn)機制，暢通溝通渠道。

2.緊盯基層、由下而上

首先，應該充分發(fā)揮社區(qū)的作用，通過社區(qū)建立起群體性事件的預防制度。隨著國家權力向社會的讓渡與轉移，社區(qū)在人們生活中發(fā)揮的作用越來越重要，越來越多的社會管理、社會服務、社會協(xié)調、社會保障功能被社區(qū)所承擔。社區(qū)對影響社會秩序的社會問題、社會矛盾、社會沖突及其他非穩(wěn)定因素有著整合和制約作用，是社會良性運行的重要環(huán)節(jié)。有效發(fā)揮社區(qū)的管理控制功能進行社會預防，具有重要而積極的社會意義。在當前，要大力培育和發(fā)展社區(qū)的服務、管理、預防功能，切實提高社區(qū)的社會控制能力。建立和完善政府職能部門與基層社區(qū)自治組織相結合的社會控制體系和運作機制，構筑維護社會穩(wěn)定網絡，最大限度發(fā)揮綜合預防效能。充分發(fā)揮社區(qū)的社會救助和保障作用，幫助和扶持社會弱勢群體，有效緩解社會不公現象引起的社會矛盾。塑造社會信息上下溝通的減壓制度，使弱勢群體感到黨、政府、社會的關心和關注，以利于他們社會情緒的緩和與緩解，為通過正常渠道解決問題打下基礎。同時，在社區(qū)范圍內繼續(xù)保持暢通的信訪渠道、發(fā)展各類社會信息的報道和反饋制度。

3.溝通先行、暢通渠道

在群體性事件處理中建立起現場對話制度和第三方協(xié)調制度。由于人數眾多、情況復雜，單靠傳統(tǒng)的社會治安接處警系統(tǒng)無法應對和處理群體性事件。在處理過程中應以對話和協(xié)商為主，爭取在短的時間內緩解人群的情緒、疏散人群，把原本具有強大破壞力的事件變成了解民意、發(fā)現問題、教育群眾、查處部分單位違法違紀行為以及贏得民心的機會。在形勢緊急、時間緊迫、對話機會有限、信息資源不充分的條件下，對話制度必須遵循一定的程序。第一，表示愿意解決問題，并短時間內派出對話代表，讓現場群眾感受到尊重和重視，看到問題解決的希望；第二，了解群眾要求與底線，尋求雙方共同的目標，為協(xié)商確立基礎；第三，澄清重要事實，消除彼此誤解，建立互信；第四，雙方代表對話，平等協(xié)商，在盡可能滿足雙方需要和彼此讓步的基礎上達成損害最小的協(xié)定；第五，履行諾言，要積極主動按協(xié)議兌現結果。若能馬上做到的要立即兌現，責任要明確到人，并及時告訴群眾進展情況。難以解決的則要及時向群眾進行解釋和說明。在群體性事件處理中，為了避免政府既是當事人又是調停人的雙重身份帶來的尷尬，可以引入包括非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體等第三部門進行解決。地方政府在處理群體性事件中，可以選擇一些法律工作者、社會知名人士、司法機關離退休人員等，成立維護社會穩(wěn)定協(xié)調組織，協(xié)助政府進行社會管理和緊急處理群體性事件。

4.監(jiān)察監(jiān)督、多管齊下

要發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，建立起社會輿論監(jiān)督制度。一些地方政府在處理群體性事件時，存在著掩蓋信息、隔斷傳媒的現象，這使得政府在群眾中的公信力大為下降，還讓社會傳言找到了充分的市場，以訛傳訛，流言四起，人心不穩(wěn)。在群體性事件處理過程中，社會輿論不但可以及時監(jiān)視事件發(fā)生的潛在因素，而且可以作為信息公開的窗口，可以合理介入事件發(fā)揮監(jiān)督功能，體現人文關懷，成為社會的安全閥。發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用，就要建立起政府與媒體良性互動的溝通制度，支持和引導媒體發(fā)揮其環(huán)境監(jiān)測功能和社會整合功能，為媒體提供暢通的渠道。

三、寧波PX事件的啟示

1.PX被“妖魔化”實際上反映了部分市民的“無知”

實際上，PX這種現代化學工業(yè)中極為重要的產品并沒有公眾想象的那么可怕。世界衛(wèi)生組織國際癌癥研究機構（IARC）和美國政府工業(yè)衛(wèi)生學家會議（ACGIH），均將PX歸為“缺乏對人體致癌性證據的物質”。PX是制作滌綸的原料。而滌綸是解決我國13億多人穿衣、家紡需求和產業(yè)用纖維的主要合成纖維品種。2010年我國滌綸產量占化學纖維產量的81.4%。PX的下游產品叫PET，是最重要的合成纖維品種。在人口眾多、土地緊張的中國，合成纖維不可或缺。PET還用于容器、包裝材料、薄膜、膠片、工程塑料等領域，正在越來越多地取代鋁、玻璃、陶瓷、紙張等材料。2010年，我國成為世界最大的PX生產和消費國，產能占全球24%左右，消費量占全球32%。

應該說PX作為一種戰(zhàn)略資源，對于國民經濟的發(fā)展、人民生活水平的提高非常重要，PX產能的提高可避免我國對于國外PX產品的依賴。

2.起因搬遷多方因素發(fā)酵遷怒PX，處置延誤

本次發(fā)生在鎮(zhèn)海的事件，原本不是針對PX的，根據鎮(zhèn)海政府網站上的市民留言和政府有關說明來看，矛盾的起因是搬遷，即地方村民對政府拆遷計劃不滿。其實，PX項目于2009年就已經被省政府批準立項，并于2011年寫入了寧波“十二五”規(guī)劃。2011年鎮(zhèn)海煉油廠的原油加工量已經超2100萬噸，乙烯產量超110萬噸，而本次新建的“煉化一體化項目”，也不過是“1500萬噸煉油、120萬噸乙烯”的項目總量。

在事情發(fā)生過程中，不但主流媒體集體失聲，而且在搜索引擎，微博等網絡途徑大量屏蔽有關信息，防民之口勝于防患，對于廣大市民想了解真相，提出自己疑問的權利粗暴干涉，肆意踐踏。在最初的一周時間內，影響面基本只在鎮(zhèn)海城區(qū)，很多情緒激動的市民成群結隊在鎮(zhèn)海城區(qū)抗議，并占據了幾個主要的進出城區(qū)的車道，引起交通癱瘓。此時，不但政府沒有人出面進行勸阻和提出解決方案，盡量平息民憤，而是粗暴的調來大量警力，在夜間對鎮(zhèn)海城區(qū)實行宵禁，和市民造成正面沖突，并且封鎖了出入鎮(zhèn)海城區(qū)的道路，進一步加劇了民怨。在寧波市區(qū)，大批市民慕名而來加入游戲隊伍時，本來秩序井然，但是由于政府投入大量警力維持治安，期間又沒有政府官員出面做必要的溝通，致使有些群眾情緒失控，在言語，甚至身體和警察發(fā)生沖突。事件發(fā)生過程中始終沒有政府官員出面做出合理解釋，消除市民恐慌情緒。由于遲遲沒有官方解釋，市民見到的警察維持治安和某些激進的市民發(fā)生的沖突通過網絡被放大，甚至是扭曲，進一步激化市民和政府之間矛盾。

3.相關企業(yè)缺乏社會責任

鎮(zhèn)海煉化是中石化下屬規(guī)模最大的煉油企業(yè)，由于企業(yè)擁有中國吞吐能力和接駁條件最好的原油碼頭，煉油成本相對較低，中石化決定對企業(yè)進行擴建，項目建成后，鎮(zhèn)海煉化將成為國內乃至亞洲最大的綜合煉油石化企業(yè)。對于鎮(zhèn)海煉化而言，是否能上一體化項目，對于企業(yè)今后的發(fā)展至關重要，1500萬噸煉油項目將采用世界最新型的工藝、單套煉油裝置都將在國內達到最大，意味著噸油能耗、物耗都將處于較低水平，對于鎮(zhèn)海煉化目前國內最大的煉油企業(yè)而言，該項目建成后至少在今后相當長的一段時間內在國內哪怕在國際方面都將處于領先地位。特別是與煉油配套的化工項目的投產，即PX和乙烯，都將極大地提升鎮(zhèn)海煉化的盈利能力。但是處于PX事件的鎮(zhèn)海煉化對于此事的處理，筆者認為不夠積極，比如通知員工不得發(fā)表有關PX項目言論；不得參加廣場游行等。作為一個企業(yè)，一體化項目上與不上，至關重要。在此之前，鎮(zhèn)海煉化對于一體化項目做了大量的、細致的工作，投入了大量的人力物力。因而，企業(yè)對于一體化項目的立項、環(huán)評、規(guī)劃都是非常清楚的，至少要比地方政府要清楚得多。在當PX事件發(fā)生時，應該勇敢地站出來，為PX項目的前因后果、PX對于國民經濟的重要性、PX的物理化學特性以及對人體的影響、具體環(huán)保設施投入、該項目建成后污染物排放總量及各類指標水平等對寧波市民進行詳細的說明，有利于消除市民對于PX項目的恐慌情緒。

四、對策建議

1.國務院應敦促各地政府將“以人為本”理念真正落實到實處，在發(fā)展經濟的同時注重保護環(huán)境，特別是在西部地區(qū)更應將環(huán)境問題放在發(fā)展的首位，切實把環(huán)境保護指標納入各地政府績效考核和個人升遷的考核標準中。

2.重大化工類（對環(huán)境和人體有較大影響）項目應從立項起即通過當地媒體全程公開，讓當地民眾充分參與討論，設立民眾表達意見的渠道。

3.任何項目或工程都必須開展嚴格的環(huán)境影響評價工作，且環(huán)評單位不得與工程單位有任何利害關系，環(huán)評過程必須有類似聽證或咨詢當地民眾的內容，環(huán)評報告必須公布，且專業(yè)程度以公眾能讀懂為宜或對公眾有利害關系的部分要科普化。一些影響較大的項目或工程甚至應該考慮由一家以上的環(huán)評機構承擔。

4.重大公共事項還應交由當地人大等議事機構公開辯論，群眾可應邀參加旁聽，甚至可以將辯論過程通過媒體向社會公開。

最后，政府也應注意問題的另一面，即是否只要公眾反對就完全放棄。例如，PX化工（對二甲苯項目）其實并非那么可怕，世界衛(wèi)生組織等權威機構也認為其風險可控，PX事件之所以發(fā)生，除了公眾盲目恐懼外，關鍵還是工程單位或政府未與民眾溝通，相互之間缺乏信任。類似的還有垃圾焚燒廠的問題，在國外，有的垃圾焚燒廠就緊挨居民區(qū)，且無異味無事故。所以，政府既要考慮公眾的健康，但也不能因公眾反對就簡單地放棄，鄰避效應在哪個國家都存在。畢竟各地經濟還要發(fā)展，何況有些工程確實能給當地帶來效益和就業(yè)。

［1］于建嶸.中國的社會泄憤事件與管治困境［J］.當代世界與社會主義，2008（1）.

［2］彭愛麗.突發(fā)事件：當前影響我國社會穩(wěn)定的潛在威脅［J］.前沿，2010（8）.

［3］王瑾.中國業(yè)主集體抗爭：起源、過程和結果［J］.理論界，2010（11）.