論基層公務(wù)員行政行為選擇的政治生態(tài)邏輯

羊許益

（保山學(xué)院政治學(xué)院 云南 保山 678000）

一、政治生態(tài)：概念的闡述

（一）政治生態(tài)理論與政治生態(tài)環(huán)境

政治生態(tài)理論是用生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)和方法研究社會(huì)政治現(xiàn)象及環(huán)境關(guān)系的一種理論和方法。政治生態(tài)學(xué)借助生態(tài)學(xué)的方法，從政治與其環(huán)境的相互關(guān)系中研究政治現(xiàn)象的產(chǎn)生與發(fā)展以及探求某種政治現(xiàn)象之所以具有某種特性的環(huán)境原因。[1]此外，政治生態(tài)理論還試圖對(duì)政治如何才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)化發(fā)展進(jìn)行探討，尋求政治的生態(tài)化道路，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)化的政治理論思想。政治生態(tài)理論的目的在于揭示政治發(fā)展的生態(tài)學(xué)路徑也承擔(dān)著為現(xiàn)實(shí)社會(huì)政治實(shí)踐提供理論參考和導(dǎo)引的學(xué)術(shù)責(zé)任。從研究對(duì)象上看，政治生態(tài)理論與一般政治學(xué)無(wú)異，仍以政治現(xiàn)象及其規(guī)律為研究旨?xì)w。不同的地方在于政治生態(tài)理論把政治體系放到社會(huì)環(huán)境乃至自然環(huán)境這一更為廣闊的背景下，予以整體性、系統(tǒng)性考察，也即借鑒生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)和方法，研究政治體系與社會(huì)環(huán)境的實(shí)然性互動(dòng)關(guān)系，以及這種互動(dòng)關(guān)系，生態(tài)化發(fā)展的應(yīng)然狀態(tài)。

政治生態(tài)環(huán)境是相對(duì)自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)秩序而言的一種社會(huì)政治狀態(tài)，是一個(gè)地方政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的反映，是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)。政治生態(tài)環(huán)境由政策環(huán)境、法治環(huán)境、輿論環(huán)境和廉政環(huán)境等構(gòu)成，直接體現(xiàn)在干部的精神狀態(tài)和工作作風(fēng)上。[2]

（二）政治生態(tài)的兩個(gè)基點(diǎn)

1.支配公務(wù)員行政行為過(guò)程的政治文化

1956年，美國(guó)政治學(xué)家阿爾蒙德提出了“政治文化”的概念。60年代，政治文化成為西方尤其是美國(guó)政治學(xué)者研究的重要對(duì)象之一。一般認(rèn)為，政治文化屬于政治社會(huì)的精神范疇，是指一個(gè)社會(huì)關(guān)于政治體系和政治問(wèn)題的態(tài)度、信念、情感和價(jià)值的總體取向。政治文化支配著公務(wù)員的行政行為，在任何社會(huì)中都“不只是漫無(wú)目標(biāo)的聚合，而是代表著共同適合和相互加強(qiáng)的內(nèi)在模式，在任何具體的共同體中都存在著一種有限的、不同的政治文化，它賦予政治過(guò)程以意義、預(yù)見(jiàn)性和形式，每個(gè)人必須根據(jù)其自己的歷史關(guān)系學(xué)習(xí)關(guān)于其人民和共同體之政治的知識(shí)與感情,并且并入其自己的個(gè)性之中”[3]。事實(shí)上，我國(guó)歷史積淀下來(lái)的諸如集權(quán)政治、無(wú)限政府、官僚政治、人情政治等傳統(tǒng)政治文化，至今仍在很大程度上支配著我國(guó)行政人員的行政行為過(guò)程。

2.影響公務(wù)員具體行政行為選擇的行政倫理

行政倫理即行政道德，是以“責(zé)權(quán)利”的統(tǒng)一為基礎(chǔ)、以協(xié)調(diào)個(gè)人、組織和社會(huì)的關(guān)系為核心目標(biāo)的行政行為準(zhǔn)則和基本規(guī)范。行政倫理是行政管理過(guò)程中的角色倫理，即行政人員在具體行政行為選擇中所應(yīng)具有的價(jià)值取向和行為規(guī)范，主要涉及行政主體實(shí)施具體行政行為的正當(dāng)性與合理性，亦即領(lǐng)導(dǎo)、決策、指揮、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和控制等行政活動(dòng)的合法性問(wèn)題。作為行政主體的基層公務(wù)員在履行行政職責(zé)過(guò)程中必然會(huì)面臨行政行為的倫理選擇，公務(wù)員的行政行為選擇往往與其責(zé)任心、榮譽(yù)感、道德修養(yǎng)和道德作風(fēng)等相關(guān)聯(lián)；由于行政倫理價(jià)值觀念的不同，即使所處的境遇完全一樣，不同的公務(wù)員可能作出不同甚至相反的選擇。

二、政治生態(tài)環(huán)境：基層公務(wù)員行政行為選擇的邏輯起點(diǎn)

（一）市場(chǎng)環(huán)境下行政行為的向度

市場(chǎng)化進(jìn)程對(duì)政治生態(tài)的影響主要表現(xiàn)為兩組沖突：一是市場(chǎng)化與政府自我擴(kuò)張的沖突。二是公共利益與私人利益的沖突。

政府行為應(yīng)堅(jiān)持公共性的價(jià)值取向，并以公共性作為其根本屬性。正如洛克所指出的：“都只是為了公共福利”（商務(wù)印書館1996年版《政府論》第4頁(yè)），這是政府存在的合法性基礎(chǔ)。所以，政府作為公共利益的代理人，其效用目標(biāo)應(yīng)該是也只能是公共效用的最大化。但毋庸諱言，政府自利性是一個(gè)無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)存在，在市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府自利性更為凸顯，行政主體也與市場(chǎng)主體一樣以實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用的最大化作為行政行為選擇的根本原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般特征決定了市場(chǎng)具有無(wú)限擴(kuò)張的特性，而政府作為權(quán)力的擁有者又具有自我擴(kuò)張的傾向。如果政府的權(quán)力過(guò)大，就可能將擴(kuò)展權(quán)力尋租空間作為自身追求；政府與市場(chǎng)的博弈必然導(dǎo)致政治生態(tài)環(huán)境的惡化。

在市場(chǎng)化進(jìn)程中的政府環(huán)境里，基層公務(wù)員不斷在政治人與經(jīng)濟(jì)人、社會(huì)人的角色中轉(zhuǎn)換，公共利益與私人利益的嚴(yán)格區(qū)分也變得困難。在國(guó)家權(quán)力賦予的保證下，在合法范圍內(nèi)，政府與市場(chǎng)發(fā)生交換，既保證能從社會(huì)獲取維持自身所需的資源，又向社會(huì)提供社會(huì)所需的公共資源。在這個(gè)過(guò)程中，基層公務(wù)員是帶有政治烙印的政府細(xì)胞，承擔(dān)著履行職業(yè)職責(zé)的義務(wù)。同時(shí)，基層公務(wù)員作為一個(gè)社會(huì)人，以個(gè)人身份同樣在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中以一個(gè)普通“經(jīng)濟(jì)人”的身份出現(xiàn)，與市場(chǎng)進(jìn)行著不斷的交換?；凇敖?jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，獨(dú)立的個(gè)人有其自己的利益，公共利益就根本不存在。公共選擇學(xué)派對(duì)行政官僚的分析認(rèn)為，官僚不是圣人，是有私心的個(gè)人利益追求者，他們像普通人一樣有權(quán)力欲和金錢欲，且由于個(gè)人私利的不同，一個(gè)中心單一的官僚權(quán)力機(jī)構(gòu)不可能總為全民的利益著想。[4]基層公務(wù)員作為官僚機(jī)構(gòu)的一部分，他們也有追求個(gè)人利益最大化的傾向，我們當(dāng)然不能否認(rèn)其正當(dāng)合法的利益追求；但基層公務(wù)員畢竟是公共權(quán)力的擁有者，如果不加約束，他們?cè)谶\(yùn)用國(guó)家權(quán)力實(shí)施行政行為時(shí)就可能會(huì)選擇“權(quán)力的商品化”，通過(guò)“搭便車”謀取個(gè)人私利就無(wú)法避免；為了追求效益的最大化，他們往往成為“權(quán)力攀登者”，在其價(jià)值結(jié)構(gòu)中，首先考慮的是權(quán)力、收入、和聲望。[5]

（二）制度環(huán)境下行政倫理的向度

制度環(huán)境對(duì)于政治生態(tài)的影響不言而喻，制度文明本身就是政治生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展的重要內(nèi)容。亞里士多德曾在《政治學(xué)》中說(shuō)到“要理解政體（或政治制度），我們就必須研究政府（城邦）的本質(zhì)”，“政體之所以存在各種不同的類型，其原因就在于每一個(gè)城邦具有不同部分和不同要素，例如平民大眾和貴要階層的差別。所謂政體就是對(duì)不同官職的安排；在城邦的不同部分之間有多少種官職安排就有多少種政體?！盵6]探討政治體制對(duì)制度環(huán)境的影響離不開(kāi)對(duì)民主問(wèn)題的思考，從政治生態(tài)學(xué)的理論來(lái)看，依據(jù)人類當(dāng)代政治實(shí)踐活動(dòng)規(guī)則取向，民主規(guī)則已成為政治制度的共同選擇。民主是什么？民主就是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的合民意性選擇，以及對(duì)這種選擇的一系列制度安排。與任何替代性方案相比，民主實(shí)質(zhì)上能夠在更大程度上提供一個(gè)和平有序的制度環(huán)境，基于此，多數(shù)公民能夠促使政府去做他們最希望政府去做的事情，并避免去做他們最不希望政府去做的事情。毋庸諱言，這只是一種應(yīng)然；由于政治體制的影響，民主在當(dāng)下中國(guó)政治生態(tài)中尚未成為基本價(jià)值。

民主缺失的制度環(huán)境不可避免地導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用。自由裁量權(quán)存在,既是對(duì)行政人員理智和良知的肯定,更是對(duì)其行政能力與行政倫理的挑戰(zhàn)。自由裁量權(quán)對(duì)行政倫理的挑戰(zhàn)。在公共行政實(shí)踐中，行政人員的自由裁量權(quán)的廣泛存在并不斷擴(kuò)展，這對(duì)行政人員的行政倫理提出了很高要求。在傳統(tǒng)的公共行政中，公共行政人員只需要中立地、嚴(yán)格地適用法律、執(zhí)行政策，也就不可能存在自由裁量權(quán)。但由于現(xiàn)代公共行政所面臨事務(wù)的多元性、復(fù)雜性，一般的、概括性的法律和制度不可能完備地規(guī)定出行政活動(dòng)的每一個(gè)方面，也不可能準(zhǔn)確地預(yù)見(jiàn)到公共行政領(lǐng)城的可能變化。因此實(shí)際上公共行政活動(dòng)中是存在自由裁量的彈性空間的。這就使行政自由裁量權(quán)的存在具有了某種正當(dāng)性。但是，自由裁量權(quán)能否得到正確行使在很大程度上取決于行政人員的個(gè)人行政責(zé)任和道德，在民主缺失、監(jiān)督缺位的制度環(huán)境下，自由裁量權(quán)往往淪為權(quán)力尋租的有效工具。

三、凈化政治生態(tài)：基層公務(wù)員行政行為選擇困境的破解

（一）正確的群眾觀、權(quán)力觀：凈化政治生態(tài)內(nèi)部環(huán)境

1.樹立正確的群眾觀，將群眾作為我們工作價(jià)值的最高裁決者

群眾觀是馬克思主義唯物史觀的核心。毛澤東遵循馬克思主義唯物史觀，明確指出：“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個(gè)顯著標(biāo)志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)?！盵7]江澤民進(jìn)一步指出：“人民，只有人民，才是我們工作價(jià)值的最高裁決者?！盵8]因此，基層公務(wù)員應(yīng)樹立正確的群眾觀，將群眾而不是領(lǐng)導(dǎo)作為自己工作價(jià)值的最高裁決者，將著力解決民生問(wèn)題、維護(hù)人民群眾的切身利益作為行政行為選擇的基本準(zhǔn)則。

2.樹立正確的權(quán)力觀，將人民滿意作為行使權(quán)力的根本標(biāo)準(zhǔn)

馬克思主義認(rèn)為，公共權(quán)力在本質(zhì)上來(lái)源于人民，只不過(guò)人民又以一定的方式把這種屬于人民的權(quán)力授給了政府，再由政府使用人民授予的公共權(quán)力來(lái)解決公共問(wèn)題，而政府工作人員則不過(guò)是公共權(quán)力的具體行使者。而現(xiàn)實(shí)中，很多公務(wù)員認(rèn)為權(quán)力是上級(jí)給的，想問(wèn)題、辦事情不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不注意，逢迎拍馬、唯上是從；或者認(rèn)為權(quán)力來(lái)源于個(gè)人努力、個(gè)人奮斗，把“有權(quán)不用、過(guò)期作廢”奉為信條，濫用權(quán)力甚至以權(quán)謀私。這些思想和行為同馬克思主義權(quán)力觀是背道而馳的。如果奉行這樣的權(quán)力觀，不可能不出問(wèn)題、不犯錯(cuò)誤。?？抡J(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)中，權(quán)力并不是掌握在某一個(gè)人、某一集團(tuán)或某一階級(jí)中，它不是占有的對(duì)象。誠(chéng)然，任何權(quán)力被個(gè)人或組織掌握后，都會(huì)通過(guò)權(quán)力的運(yùn)作謀取特定的利益；但國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)源于人民，基層公務(wù)員要“把人民群眾滿意作為行使權(quán)力的根本標(biāo)準(zhǔn)”[9]，要通過(guò)權(quán)力的運(yùn)作為人民群眾而不是自己謀取特定利益，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

（二）把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子：凈化政治生態(tài)外部環(huán)境

1.處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系，明確政府權(quán)力的邊界

政治權(quán)力總是試圖跨入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也試圖腐蝕政治體系。這對(duì)當(dāng)前的政府行為方式提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，在當(dāng)前的政治生態(tài)環(huán)境背景下，科學(xué)的政府行為方式，必須構(gòu)建于新型的政府行為理念和行為方式之中。具體而言，要把主體中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義、把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義、把個(gè)人利益中心主義轉(zhuǎn)化為公共利益中心主義，政府應(yīng)承擔(dān)為市場(chǎng)和企業(yè)提供服務(wù)和信息、協(xié)調(diào)社會(huì)秩序的角色，不是單向度的考慮政府行為效率，而是把效率的提升放在行政成本投入降低的雙向度的思考之中，要由以往的直接控制、直接經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接調(diào)控為主的管理模式。尤其是在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，市場(chǎng)各元素的多元化，大大加大了政府政策的試錯(cuò)成本，明確政府權(quán)力的邊界，加快由政府管理向政府治理的轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。

2.科學(xué)設(shè)定行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行邊界

要防止行政自由裁量權(quán)的濫用，避免行政人員根據(jù)個(gè)人好惡進(jìn)行選擇性執(zhí)法，就要根據(jù)“行政合理性”和“行政合法性”兩個(gè)基本原則明確行使自由裁量權(quán)的法定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，科學(xué)設(shè)定行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行邊界。根據(jù)亞里斯多德的觀點(diǎn)，法律的精神、法律的原則就是行政自由裁量權(quán)合理運(yùn)行的邊界，即行政人員自由裁量權(quán)必須控制在法律精神和原則的范圍內(nèi)，在此范圍內(nèi)才可以酌情自由地處理行政事務(wù)。自由裁量權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是為了維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。行政自由裁量權(quán)僅僅是對(duì)既存法律的救濟(jì)，行政人員行使自由裁量權(quán)僅僅是為了彌補(bǔ)法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐之間的“縫隙”?；诖?，一方面，我國(guó)應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的行政法律、法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的清理、修訂，把過(guò)量的彈性條款的模糊概念具體化、明確化，涉及公民權(quán)利義務(wù)的領(lǐng)域應(yīng)盡量減小裁量的自由度,對(duì)裁量度較大的規(guī)范應(yīng)根據(jù)相關(guān)的情節(jié)等劃定不同的檔次，對(duì)適用條件上的彈性規(guī)定應(yīng)做進(jìn)一步細(xì)化，在確實(shí)需要留有較大自由裁量空間的地方也要制定明確的條款，使行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)依據(jù)立法的精神而為。另一方面，我國(guó)要進(jìn)一步完善對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制制度，對(duì)逾越或?yàn)E用自由裁量權(quán)的行為進(jìn)行司法審查。

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