政策網(wǎng)絡(luò)：社區(qū)業(yè)主自治的制度分析

王 艷

（廣東職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政部 廣東 佛山 528041）

一、引言：?jiǎn)栴}

面對(duì)著復(fù)雜而多元的社會(huì)問題，僅僅依靠政府的資源和政策作為實(shí)現(xiàn)社區(qū)業(yè)主自治功能的手段越來越受到制約，因而單獨(dú)依靠政府的力量或者社會(huì)的力量來治理并不具有可治理性[1]。這客觀上要求充分注重非政府組織、社區(qū)組織及公民等社會(huì)利益主體進(jìn)行政策網(wǎng)絡(luò)的治理，使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)使之得以持續(xù)[2]。社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)治理的核心是非政府中心化的多元共治，是在對(duì)于特定政策問題或議程的制定中，官僚制機(jī)構(gòu)、公共部門、私人部門與市場(chǎng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)中沒有一個(gè)單一的行動(dòng)者有足夠的資源、權(quán)力和能力處于壟斷地位[3]。政策網(wǎng)絡(luò)是社區(qū)政治生活日漸轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，在某種程度上構(gòu)成了社區(qū)業(yè)主自治模式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

政策網(wǎng)絡(luò)主要是研究政府與其他社會(huì)行動(dòng)者間的相互依賴關(guān)系[4]，既包括政府在內(nèi)的因資源依賴而相互聯(lián)結(jié)及因資源依賴的結(jié)構(gòu)而彼此相互區(qū)別的政策網(wǎng)絡(luò)主體在政策制定和執(zhí)行的過程中相互間形成的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，又包括基于對(duì)方的權(quán)威、資金、正當(dāng)性、信息、人員、技術(shù)、設(shè)備的需求所形成的聯(lián)盟或利益共同體。多元行動(dòng)者間圍繞著利益關(guān)系結(jié)成正式的和非正式的聯(lián)系，其要素涉及網(wǎng)絡(luò)的主體、資源及結(jié)構(gòu)等方面。政策網(wǎng)絡(luò)揭示了公共與私人行動(dòng)者在政策制定過程中能夠產(chǎn)生平等、協(xié)調(diào)、自我統(tǒng)合和資源互賴等特質(zhì)，容易培養(yǎng)出共同的價(jià)值與信任，形成一套問題解決的水平協(xié)調(diào)機(jī)制[5]。對(duì)于社會(huì)共治的目標(biāo)，政策網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)政府、社會(huì)和公民間某些程度的聯(lián)結(jié)，成為政府和社會(huì)形成網(wǎng)絡(luò)和達(dá)成合作的有效工具?；谥卫砝砟?、治理工具的政策網(wǎng)絡(luò)模式更具有現(xiàn)實(shí)操作性[6]，治理唯有在網(wǎng)絡(luò)中方具可行性，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)為相互依賴行動(dòng)者互動(dòng)與水平維度的利益協(xié)調(diào)提供了框架，成為了一種全新治理模式和提升集體行動(dòng)能力的新途徑[7]。正如科林奇等人經(jīng)過總結(jié)，認(rèn)為在一個(gè)日益復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的環(huán)境中，政府單獨(dú)治理的科層協(xié)調(diào)已經(jīng)非常困難，由于市場(chǎng)失靈，解決管制也變得非常有限，治理便只有在政策網(wǎng)絡(luò)中才顯得比較可行[8]。政策網(wǎng)絡(luò)作為治理模式與現(xiàn)代社會(huì)的日益分化和交互影響是相互契合的，也為充分地踐行治理理念和實(shí)現(xiàn)社區(qū)業(yè)主自治方式的轉(zhuǎn)變提供了現(xiàn)實(shí)可行的路徑選擇。

二、政策網(wǎng)絡(luò)的主體：業(yè)主自治的前提基礎(chǔ)

成功的治理需要依靠政府與非政府、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制與資源間的合作[9]，網(wǎng)絡(luò)主體是以資源為存在的基礎(chǔ)和載體，資源是主體的內(nèi)在屬性，因而基于相關(guān)資源交換是網(wǎng)絡(luò)主體間行動(dòng)的前提，也是主體能力的直接體現(xiàn)，成為政策網(wǎng)絡(luò)的參與者必須具有可利用的資源。資源的交換和合作是政府機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)及公民個(gè)體的本質(zhì)特征，是成為政策網(wǎng)絡(luò)主體身份的標(biāo)志。政策網(wǎng)絡(luò)是基于資源依賴而相互連結(jié)，又因資源依賴的結(jié)構(gòu)而彼此相互區(qū)別[10]，資源及資源關(guān)系決定了主體的性質(zhì)及差異，使不同的資源主體在政策形成與執(zhí)行時(shí)扮演不同的角色。

社區(qū)業(yè)主自治的現(xiàn)實(shí)要求具有不同資源的主體形成政策網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建多元的治理主體系統(tǒng)。第一，從最基礎(chǔ)的類型來看，社區(qū)業(yè)主自治存在政府與社區(qū)自治組織、私人部門、中介組織、業(yè)主委員會(huì)、群眾文化團(tuán)體、社區(qū)工作者、居民個(gè)人等非政府組織間關(guān)系上的議題網(wǎng)絡(luò)主體。第二，從緊密性的關(guān)系上看，也存在與政府具有權(quán)力隸屬關(guān)系的社區(qū)黨組織、街道辦事機(jī)構(gòu)等政策社群主體。第三，從提供服務(wù)的專業(yè)性上看，存在著具有不同專業(yè)特長(zhǎng)或優(yōu)勢(shì)的各種中介組織間有聯(lián)結(jié)關(guān)系的社區(qū)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主體。第四，從社區(qū)從事生產(chǎn)性的私營(yíng)部門看，社區(qū)存在著營(yíng)利性的企業(yè)等私營(yíng)部門，由此就存在著由私營(yíng)部門組成的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)主體。第五，從社區(qū)之間的關(guān)系上看，社區(qū)業(yè)主自治也存在社區(qū)之間的關(guān)系互動(dòng)，存在代表社區(qū)整體利益及追求社區(qū)廣泛利益的區(qū)際網(wǎng)絡(luò)主體。其中，政府的主要作用是為政策網(wǎng)絡(luò)提供有效運(yùn)行的平臺(tái)。政府的角色越來越凸顯掌舵而非劃槳，政策的具體執(zhí)行越來越多地需要和依賴非政府組織、私營(yíng)部門、公民個(gè)人等社會(huì)行為主體合作和承擔(dān)責(zé)任。

三、政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)：業(yè)主自治發(fā)展的新方向

許多學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是影響政策結(jié)果的主要因素，不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)政策結(jié)果有不同影響。結(jié)構(gòu)分析將結(jié)構(gòu)作為影響網(wǎng)絡(luò)績(jī)效的關(guān)鍵變量，將環(huán)境變化看作是這一變量影響的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)績(jī)效產(chǎn)生的影響，認(rèn)為一個(gè)行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中如果能夠通過關(guān)系利用網(wǎng)絡(luò)中的金錢、權(quán)力、信息和物質(zhì)資源的話，就可能會(huì)獲得成功。結(jié)構(gòu)分析的實(shí)質(zhì)可定義為社會(huì)關(guān)系的聯(lián)結(jié)，即行動(dòng)者的一系列社會(huì)聯(lián)系和社會(huì)關(guān)系[11]，強(qiáng)調(diào)的是廣泛分布于公共與私人部門的資源動(dòng)員機(jī)制，由此形成了網(wǎng)絡(luò)治理的分析路徑。

為了增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的解釋力，漢森把制度作為分析變量，從理性選擇制度主義的角度解釋了政策網(wǎng)絡(luò)為什么會(huì)出現(xiàn)、為什么持續(xù)、為什么會(huì)改變?nèi)齻€(gè)問題[12]，并認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種制度，為網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者提供了規(guī)則；政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)是行動(dòng)者“討價(jià)還價(jià)”的結(jié)果，政策網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)則源于制度具備能夠?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)中有能力的行動(dòng)者提供分配利益的能力,政策網(wǎng)絡(luò)的變化則源于行動(dòng)者之間“討價(jià)還價(jià)”力量的相對(duì)變化所導(dǎo)致的分配效應(yīng)變化。奧斯特羅姆則構(gòu)建了政策網(wǎng)絡(luò)與制度的整合分析框架，運(yùn)用IAD制度模型對(duì)行動(dòng)者之間的互動(dòng)規(guī)則與模式及其對(duì)政策產(chǎn)出的影響做了較深入分析[13]。政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)分析是揭示和認(rèn)識(shí)社區(qū)業(yè)主自治發(fā)展變革中的社會(huì)主體間利益、行動(dòng)及結(jié)構(gòu)的重要思路。

首先，社區(qū)業(yè)主自治的關(guān)系分析突出了社區(qū)利益主體及行動(dòng)對(duì)于社區(qū)政府治理下的參與者有了新的關(guān)注。社區(qū)的社會(huì)行動(dòng)者是社區(qū)業(yè)主自治的重要的必不可少的治理主體，只有發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)新的社會(huì)利益行動(dòng)者積極參與社區(qū)業(yè)主自治之中，才能彌補(bǔ)社區(qū)業(yè)主自治中政府單一主體的治理資源和能力的不足，而且社區(qū)的社會(huì)主體的積極參與也是政府走向多元主體治理的重要推動(dòng)力。

其次，社區(qū)業(yè)主自治的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析強(qiáng)調(diào)了社區(qū)關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)于治理產(chǎn)出的重要影響。社區(qū)業(yè)主自治結(jié)構(gòu)是理解、推測(cè)和預(yù)期治理結(jié)果的關(guān)鍵性因素,不同類型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)政策結(jié)果有不同影響，有不同的產(chǎn)出；關(guān)系緊密的強(qiáng)結(jié)構(gòu)如政策社群網(wǎng)絡(luò)能有效約束和制衡政策網(wǎng)絡(luò)中的多元行動(dòng)主體及利益相關(guān)者，能顯著影響政策結(jié)果，而關(guān)系疏離的弱結(jié)構(gòu)如議題網(wǎng)絡(luò)則缺乏對(duì)政策主體及利益相關(guān)者的約束力，對(duì)政策結(jié)果影響較?。簧鐓^(qū)業(yè)主自治的政策結(jié)果的結(jié)構(gòu)效應(yīng)是社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)或關(guān)系模式的主要特征，在一定程度上能解釋或預(yù)測(cè)政策網(wǎng)絡(luò)影響政策結(jié)果的程度。研究發(fā)現(xiàn)那些強(qiáng)鏈接、高度整合的政策網(wǎng)絡(luò)（如政策社群）往往產(chǎn)生可預(yù)見的政策結(jié)果，而弱鏈接、低度整合的議題網(wǎng)絡(luò)等政策網(wǎng)絡(luò)則產(chǎn)生不可預(yù)見的政策結(jié)果[14]。這源于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的不同特征，社區(qū)政策社群結(jié)構(gòu)具有封閉性，封閉結(jié)構(gòu)在政策過程中能夠產(chǎn)生一致的政策，傳遞和執(zhí)行統(tǒng)一的指令，并且可以塑造行動(dòng)者之間的權(quán)利關(guān)系及道德規(guī)范；社區(qū)議題網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)具有開放性、流動(dòng)性及不確定性，是政府和社區(qū)社會(huì)行動(dòng)者主體間，以及社會(huì)行動(dòng)者之間進(jìn)行信息與資源交換與整合的重要基礎(chǔ)。

再次，社區(qū)業(yè)主自治的辯證分析框架較好地揭示與解釋了社區(qū)業(yè)主自治網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的關(guān)系邏輯。社區(qū)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、資源、行動(dòng)者技巧與互動(dòng)過程等都有整體性的影響；社區(qū)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)系的制約性使社區(qū)行動(dòng)者通過技巧學(xué)習(xí)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，社區(qū)社會(huì)行動(dòng)者在資源、技能、結(jié)構(gòu)和產(chǎn)出的相互作用博弈中實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的互動(dòng)及相互作用；社區(qū)政策產(chǎn)出既是社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與互動(dòng)過程的結(jié)果，也是結(jié)構(gòu)及互動(dòng)的反映。

最后，社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的制度分析指出，制度作為獨(dú)立的分析變量，其分析的重點(diǎn)是制度、政策網(wǎng)絡(luò)的層次和政策網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)舞臺(tái)。制度可分為憲法、集體選擇、操作決策三個(gè)層次，相應(yīng)的政策網(wǎng)絡(luò)存在網(wǎng)絡(luò)外部環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)規(guī)則三個(gè)層次，都是對(duì)行動(dòng)者互動(dòng)模式及政策產(chǎn)出產(chǎn)生影響的關(guān)鍵因素，其中憲法規(guī)則構(gòu)成社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的外部環(huán)境因素；集體選擇規(guī)則約束行動(dòng)者的操作抉擇的舞臺(tái)結(jié)構(gòu)；操作抉擇是行動(dòng)者根據(jù)他們面對(duì)物質(zhì)環(huán)境中的激勵(lì)而進(jìn)行的互動(dòng)規(guī)則。社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)舞臺(tái)包括行動(dòng)情景與行動(dòng)者，在行動(dòng)舞臺(tái)中各種活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)，它輸入政策環(huán)境，輸出政策產(chǎn)出，因而行動(dòng)舞臺(tái)既受到自然或物質(zhì)環(huán)境、共同體屬性、應(yīng)用規(guī)則的影響，又決定了行動(dòng)者的互動(dòng)模式及產(chǎn)出；制度行動(dòng)舞臺(tái)的行動(dòng)者具有單一性，但政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)舞臺(tái)的行動(dòng)者則有多元性。

四、政策網(wǎng)絡(luò)的功能：社區(qū)業(yè)主自治的成效

對(duì)社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)果的預(yù)測(cè)和解釋不僅是政策網(wǎng)絡(luò)研究的目的，也體現(xiàn)出政策網(wǎng)絡(luò)的功能與價(jià)值。網(wǎng)絡(luò)結(jié)果的初始研究主要集中于政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策結(jié)果的關(guān)系上，兩者間的關(guān)系始終是整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)研究的核心部分，政策網(wǎng)絡(luò)理論的初衷在于詮釋“政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征與政策結(jié)果之間的因果關(guān)系”[14]。

政策網(wǎng)絡(luò)的“結(jié)構(gòu)—后果”邏輯認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響政策結(jié)果。馬什和羅茨認(rèn)為結(jié)構(gòu)途徑包含著外部因素作用、資源依賴、行動(dòng)者間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系等主要內(nèi)容和特征[15]。政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和政策變遷之間有著一定的因果關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)的外部因素會(huì)導(dǎo)致政策網(wǎng)絡(luò)和政策結(jié)果發(fā)生改變；他們認(rèn)為嵌入網(wǎng)絡(luò)中的擁有各自資源的利益相關(guān)者不能單方面決定政策過程，他們只有憑借相互依賴的資源相互合作，形成能夠影響政策結(jié)果的資源依賴的結(jié)構(gòu)才能謀求各自的利益，資源依賴的互動(dòng)聯(lián)系是結(jié)構(gòu)性的關(guān)系；網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者擁有的資源、權(quán)力、成員資格、相互依賴程度、互動(dòng)的頻率等因素方面存在差異，因而政策網(wǎng)絡(luò)形成既有結(jié)構(gòu)松散的議題網(wǎng)絡(luò)，又有關(guān)系牢固的社群網(wǎng)絡(luò)等網(wǎng)絡(luò)類型，不同類型的政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策結(jié)果會(huì)產(chǎn)生不同的影響?！敖Y(jié)構(gòu)—后果”邏輯強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)本身的結(jié)構(gòu)特征或?qū)傩砸约捌錄Q定性作用，該邏輯體現(xiàn)于由網(wǎng)絡(luò)外部因素、政策網(wǎng)絡(luò)變化到政策結(jié)果改變的思維路徑。

社區(qū)業(yè)主自治結(jié)果既是治理的出發(fā)點(diǎn)，也是治理的終極目標(biāo)，治理結(jié)果如何是評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)治理績(jī)效價(jià)值的關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)業(yè)主自治結(jié)果的實(shí)現(xiàn)路徑也是個(gè)復(fù)雜的問題，需要多角度的思維方法進(jìn)行研究分析，其中，“結(jié)構(gòu)—后果”邏輯是社區(qū)業(yè)主自治的整體性思維的體現(xiàn)，社區(qū)業(yè)主自治的結(jié)構(gòu)對(duì)治理結(jié)果的預(yù)測(cè)有了基本預(yù)期，但是對(duì)于形成治理結(jié)果的原因分析是概念性的陳述，具有宏觀性、外部性和靜態(tài)性，因而難以深入地解釋結(jié)果形成的具體因果機(jī)制。這就要求對(duì)社區(qū)業(yè)主自治結(jié)果的實(shí)現(xiàn)要注重對(duì)制度、結(jié)構(gòu)、行動(dòng)者與結(jié)果間的關(guān)系進(jìn)行辯證思考，因?yàn)槊總€(gè)獨(dú)立變量及其關(guān)系都對(duì)社區(qū)業(yè)主自治行動(dòng)者及社區(qū)業(yè)主自治結(jié)果產(chǎn)生直接或間接的影響，所以社區(qū)行動(dòng)者的行為不是獨(dú)立的過程，是在個(gè)體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中進(jìn)行的，是集體行動(dòng)的過程，尤其依賴于網(wǎng)絡(luò)和行為規(guī)則等制度的作用，對(duì)其行動(dòng)必須依賴制度和規(guī)則加以約束。

五、結(jié)語(yǔ)

政策網(wǎng)絡(luò)作為研究社區(qū)業(yè)主自治的分析框架,既是社區(qū)業(yè)主自治的分析方法，也是社區(qū)業(yè)主自治的手段。它通過分析社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、正式的與非正式關(guān)系與行動(dòng)者特性與偏好等相互間形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)及互動(dòng)過程，揭示社區(qū)政策網(wǎng)絡(luò)多元主體的資源能力、利益訴求、互動(dòng)規(guī)則對(duì)社區(qū)業(yè)主自治結(jié)果的影響，以及對(duì)其因果關(guān)系機(jī)理的解釋，突出了政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)于社區(qū)業(yè)主自治研究的重要功能與價(jià)值。同時(shí)也要看到，社區(qū)業(yè)主自治的政策網(wǎng)絡(luò)分析方法必須克服關(guān)系主義的個(gè)體研究和結(jié)構(gòu)主義的整體研究二者的缺陷與不足，需要跳出“網(wǎng)絡(luò)與結(jié)果”的邏輯之爭(zhēng)。政策網(wǎng)絡(luò)分析模型是一種有益的分析路徑，但還需要不斷彌補(bǔ)和發(fā)展新的分析變量以便發(fā)展出關(guān)于網(wǎng)絡(luò)與產(chǎn)出的更加完善和更有解釋力的分析模型，以符合社區(qū)業(yè)主自治的實(shí)際需要，同時(shí)滿足社區(qū)業(yè)主自治發(fā)展的要求。

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