中國農(nóng)村金融監(jiān)管特性分析與改善建議

姬 玲

（甘肅省銀監(jiān)局 甘肅 蘭州 730000）

金融監(jiān)管是金融監(jiān)督和金融管理的總稱。從監(jiān)管目的和作用的角度理解，監(jiān)管就是市場運作的條件下，以矯正、改善市場機制為目的，政府對市場經(jīng)濟行為的干預(yù)與干涉，或者說，監(jiān)管就是政府根據(jù)法律制定與執(zhí)行規(guī)章的行為。金融監(jiān)管是政府監(jiān)管的一個組成部分，是糾正金融市場壟斷性、外部性、傳染性、脆弱性等所引起的市場失靈、構(gòu)建市場秩序、保護投資者權(quán)益、促進市場競爭及實現(xiàn)金融資源優(yōu)化配置的一系列制度安排。

2014年中央一號文件明確提出加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新、建立差別監(jiān)管體制。要解決“三農(nóng)”問題，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民收入，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，高效合理的農(nóng)村金融制度安排十分重要。農(nóng)村金融監(jiān)管是為了降低農(nóng)村金融系統(tǒng)性風(fēng)險，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進農(nóng)村金融市場競爭及實現(xiàn)金融資源優(yōu)化配置的一系列制度安排。農(nóng)村金融監(jiān)管、農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展三者之間是動態(tài)、辯證的互動關(guān)系。合理的農(nóng)村金融監(jiān)管制度安排可以促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。相反的，與農(nóng)村經(jīng)濟運行規(guī)律相違背、不適應(yīng)農(nóng)村金融特點的監(jiān)管制度安排會阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展進程。

一、農(nóng)村金融監(jiān)管的理論必然和特性分析

1.農(nóng)村金融機構(gòu)存在較大的脆弱性。金融機構(gòu)作為資金融通中介的基本功能是將不具流動性的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動性的資產(chǎn)，這一功能決定了其脆弱性。金融機構(gòu)的流動性特征表現(xiàn)為：一是短借長貸和部分準備金制度導(dǎo)致的金融機構(gòu)內(nèi)在非流動性；二是資產(chǎn)負債表結(jié)構(gòu)，主要是金融資產(chǎn)而不是實物資產(chǎn)、主要是金融負債而不是資產(chǎn)凈值，金融機構(gòu)之間是相互依賴的網(wǎng)絡(luò)；三是存款的流動性和風(fēng)險傳染特性。銀行業(yè)因其高杠桿率、低現(xiàn)金資產(chǎn)比率、期限錯配、信息嚴重不對稱等，比其他產(chǎn)業(yè)更加脆弱、更容易被傳染。農(nóng)村金融由于規(guī)模小、影響大、風(fēng)險分散手段單一等特質(zhì)，其脆弱性尤為突出。對農(nóng)村金融監(jiān)管的要求也不同于一般意義上的金融監(jiān)管。

2.農(nóng)村金融市場存在失靈問題。世界銀行的研究認為，發(fā)展中國家的農(nóng)村金融市場不能有效運行，存在普遍的市場失?。ㄊ澜玢y行，1989）。農(nóng)村金融市場具有相對隔離性、同質(zhì)性、親緣性的特征，使農(nóng)村金融市場市場失靈問題始終存在，金融資源配置不能實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，實施持續(xù)有效的金融監(jiān)管是農(nóng)村金融良性發(fā)展的必然要求。一是農(nóng)村金融市場競爭不充分而呈現(xiàn)出高度壟斷的特征。二是由于資金在農(nóng)村地區(qū)相對要承擔更多風(fēng)險而收益卻小，農(nóng)村金融有準公共產(chǎn)品性質(zhì)。三是我國農(nóng)村金融存在的負外部性十分明顯。從宏觀上看，農(nóng)村金融發(fā)展緩慢和滯后的負外部性效應(yīng)帶來的是資金大量外流、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的落后和城鄉(xiāng)差距的不斷擴大。從微觀上看，我國農(nóng)村金融相對于城市金融更為脆弱，農(nóng)村地區(qū)的非法金融活動產(chǎn)生的風(fēng)險以及單個金融機構(gòu)的破產(chǎn)倒閉都會迅速擴散，嚴重威脅農(nóng)村地區(qū)的安全穩(wěn)定。

3.我國農(nóng)村金融市場先天發(fā)育不良。我國農(nóng)村市場具有人口密度低、市場隔離、風(fēng)險高和季節(jié)性因素，以及高交易成本、缺少傳統(tǒng)的抵押品、收入波動較大、分散風(fēng)險機會有限等特點，使農(nóng)村金融市場不同于城市金融市場，通常以利潤為導(dǎo)向的商業(yè)金融機構(gòu)望而卻步，農(nóng)村金融市場發(fā)展停滯不前。我國農(nóng)村金融市場先天發(fā)育不良，在放寬農(nóng)村金融限制的條件下，金融機構(gòu)的信貸分配容易傾斜，不規(guī)范經(jīng)營行為時有發(fā)生，小型金融機構(gòu)有喪失清償能力并面臨破產(chǎn)的威脅。因此，實施金融管制、放松政策必須是鼓勵競爭與加強監(jiān)管相結(jié)合。

4.我國農(nóng)村金融存在“金融抑制”現(xiàn)象。從理論上看，農(nóng)村“金融抑制”現(xiàn)象表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)與農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不匹配，農(nóng)村金融服務(wù)缺位；第二，農(nóng)村金融服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，難以支持非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；第三，農(nóng)村資金供求矛盾突出，農(nóng)村資金存量難以滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的需要。從實踐上看，農(nóng)村融資貴、貸款難比較突出；農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)融資渠道不暢，農(nóng)戶很難為大型農(nóng)業(yè)機械融資；農(nóng)村資金外流嚴重，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)吸收農(nóng)村資金量遠大于發(fā)放貸款量；農(nóng)村貨款結(jié)算、保險、咨詢、代理等全方位的金融服務(wù)缺失。完善農(nóng)村金融監(jiān)管體制和監(jiān)管方式，推動農(nóng)村金融改革，構(gòu)建資金返還農(nóng)村的渠道機制，可以緩解農(nóng)村的金融抑制，破解農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金短缺的瓶頸。

5.我國農(nóng)村金融監(jiān)管不具有適應(yīng)性。在我國，農(nóng)村金融監(jiān)管是比照一般金融監(jiān)管的方式、內(nèi)容開展的，不具有對農(nóng)村金融點點的適應(yīng)性。農(nóng)村金融監(jiān)管安排遵從國家宏觀調(diào)控意志，比照巴塞爾新資本協(xié)議要求，以資本充足率達標為主要內(nèi)容，強調(diào)對不良貸款和不良資產(chǎn)的準確分類，通過機構(gòu)評級實施分類監(jiān)管措施，對農(nóng)村金融機構(gòu)、業(yè)務(wù)和高級管理人員實行準入管理。監(jiān)管方式分非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查。在監(jiān)管實踐中，各類監(jiān)管機構(gòu)共同擔負著農(nóng)村金融政策制定、農(nóng)村金融市場運行規(guī)則制定、農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展方向引導(dǎo)、農(nóng)村金融系統(tǒng)性風(fēng)險控制等職責。

6.農(nóng)村金融競爭不足與金融產(chǎn)品單一并存，資金流出問題突出。農(nóng)村金融以銀行和銀行存、匯、貸業(yè)務(wù)為主，證券市場發(fā)展緩慢，貨幣市場有行無市，外匯市場無從談起，保險和貸款風(fēng)險管理工具嚴重短缺。農(nóng)業(yè)政策性金融對支持農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等沒有有力支持。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)唯一的金融機構(gòu)——農(nóng)村信用社享有絕對壟斷地位，容易扭曲農(nóng)村金融利率定價機制，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資成本，同時帶來尋租現(xiàn)象，還加劇了農(nóng)村資金的虹吸現(xiàn)象。以村鎮(zhèn)銀行為主的新型農(nóng)村金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍有限，社會影響力不足。農(nóng)村金融市場存在的金融服務(wù)供給短缺與金融服務(wù)需求增加的矛盾，造成了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展后勁不足的現(xiàn)實狀況。前一階段的金融監(jiān)管在農(nóng)村金融供需問題上，存在短視行為。

二、改善農(nóng)村金融監(jiān)管的建議

農(nóng)村經(jīng)濟的脆弱性，農(nóng)村金融市場的不完善，監(jiān)管的不適應(yīng)性，以及非正規(guī)金融的不規(guī)范性等，決定了我國農(nóng)村金融監(jiān)督和管理的復(fù)雜性，多策并舉是完善我國現(xiàn)行農(nóng)村金融監(jiān)管的現(xiàn)實選擇。

1.建立符合農(nóng)村經(jīng)濟規(guī)律的差別化農(nóng)村金融監(jiān)管體制。在農(nóng)村金融監(jiān)管制度的設(shè)計上要按照因地制宜、區(qū)別對待的原則，建立一套符合農(nóng)村經(jīng)濟運行規(guī)律，增加有效金融供給，促進農(nóng)村經(jīng)濟市場發(fā)展的監(jiān)管制度。改變現(xiàn)行“大一統(tǒng)”金融監(jiān)管模式，變自上而下、標準統(tǒng)一的監(jiān)管模式為分類指導(dǎo)、差別監(jiān)管的模式。

一是在監(jiān)管主體上，更多發(fā)揮政府部門的作用。目前，農(nóng)村金融監(jiān)管主要是以銀監(jiān)會為主體、其他機構(gòu)共同發(fā)揮作用的制度安排。但農(nóng)村金融特有的地域廣、業(yè)務(wù)少、民間借貸頻繁的特點，使銀監(jiān)會在機構(gòu)、人員的限制下，在不斷發(fā)展的與國際接軌的新監(jiān)管要求中，農(nóng)村金融監(jiān)管很難實現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險導(dǎo)向的全流程監(jiān)管。相對銀監(jiān)會而言，以政府為主體的監(jiān)管體系，在農(nóng)村金融監(jiān)管尺度把握、監(jiān)管協(xié)調(diào)和機構(gòu)設(shè)置上更有優(yōu)勢，應(yīng)進一步明確政府在農(nóng)村金融監(jiān)管的地位和作用。加強政府在農(nóng)村金觸體系監(jiān)管中的地位和作用，采取以地方政府為主，金融監(jiān)管部門為輔的方式，并保持監(jiān)管政策的持續(xù)性。當轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機時，地方政府應(yīng)承擔一定的救助比例。

二是在監(jiān)管方式上，實施差別化監(jiān)管標準。在被監(jiān)管機構(gòu)滿足資本充足率、存貸比、集中度等基本監(jiān)管要求的前提下，區(qū)別城市和農(nóng)村、發(fā)達和貧困、東部和西部，建立差別化的監(jiān)管制度。對農(nóng)村貧困地區(qū)應(yīng)按照公共產(chǎn)品屬性，放寬市場、人員準入政策，降低貸款、保險等業(yè)務(wù)的設(shè)限要求。對阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，對農(nóng)村意義不大的政策，應(yīng)在農(nóng)村暫緩執(zhí)行。發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)收集和分析功能。運用數(shù)據(jù)審計系統(tǒng)，周期性審計農(nóng)村金融業(yè)務(wù)情況，增強檢查的針對性和威懾力。同時，實施非常規(guī)監(jiān)管，由監(jiān)管部門組織一批業(yè)務(wù)能力強、監(jiān)管經(jīng)驗豐富的業(yè)務(wù)骨干，分地區(qū)（如西北五省為一組）實施突擊式檢查，在一定時期內(nèi)（如5年），完成對該地區(qū)全部農(nóng)村金融機構(gòu)的現(xiàn)場，達到巴塞爾協(xié)議現(xiàn)場檢查頻次要求。

2.在監(jiān)管框架中培育多元化的競爭性農(nóng)村金融市場。多元化的競爭性農(nóng)村金融市場包括各類金融機構(gòu)的差異化定位和差異化服務(wù)。對政策性金融，要多渠道拓寬資金來源，加快發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)等政策性金融業(yè)務(wù)。政策性資金應(yīng)向農(nóng)村地區(qū)，尤其是西部落后地區(qū)傾斜。逐步將農(nóng)發(fā)行支農(nóng)重點由農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。對大中型商業(yè)銀行，要穩(wěn)定其縣域網(wǎng)點，擴展鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立適應(yīng)“三農(nóng)”的專門機構(gòu)和獨立運營機制。對農(nóng)村信用社，要增強支農(nóng)服務(wù)功能，明晰農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)關(guān)系，按照“成熟一個、改制一個”的原則，繼續(xù)按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，進行股份制改造，建立農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行。根據(jù)市場確立科學(xué)的風(fēng)險定價機制，合理確定涉農(nóng)貸款利率。對新型農(nóng)村金融機構(gòu)，要指導(dǎo)其規(guī)范經(jīng)營行為，加快產(chǎn)品創(chuàng)新。

3.培育非銀行金融機構(gòu)。我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展對農(nóng)村金融服務(wù)提出了多樣化的要求，不但有銀行業(yè)務(wù)的需求，也有保險、信用擔保、租賃及有價證券服務(wù)的需求。因此，農(nóng)村金融機構(gòu)在提供存貸銀行機構(gòu)的基礎(chǔ)上，還要發(fā)展立足農(nóng)村、為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的農(nóng)村非銀行金融機構(gòu)。如：建立農(nóng)村證券公司，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個人提供融資服務(wù)；建立農(nóng)村租賃公司，為農(nóng)民提供大型農(nóng)業(yè)機械設(shè)備的租賃服務(wù)；建立農(nóng)村借款擔保公司，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個人貸款提供借貸擔保服務(wù)，以及發(fā)展基金公司，投資公司，理財公司等，提供更為全面的服務(wù)，滿足農(nóng)村金融的多樣化需求。同時，隨著非銀行金融體系的建立，農(nóng)村金融工具也將走出單一的模式，提供除存款、貸款以外租賃、擔保、保險、證券等多種金融服務(wù)形式。

4.建立農(nóng)村金融風(fēng)險分散和轉(zhuǎn)移機制。一是建立農(nóng)業(yè)貸款擔保體系。擔保是“三農(nóng)”及農(nóng)村中小企業(yè)融資難的關(guān)鍵點。要針對農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的實際情況，實施多種抵押擔保辦法，探索實行農(nóng)具、牲畜、農(nóng)作物收獲權(quán)等動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押、農(nóng)戶聯(lián)保等擔保形式。地方政府應(yīng)通過制度安排和財力扶持等，設(shè)立農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)，建立小額農(nóng)貸擔?；鸬绒r(nóng)村信用擔保組織，以有效解決農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款擔保難的問題。二是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨。為更好地發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品期貨市場價格發(fā)現(xiàn)、套期保值、資源配置等經(jīng)濟功能，建議在規(guī)范發(fā)展原有農(nóng)產(chǎn)品交易品種的基礎(chǔ)上，進一步擴大農(nóng)產(chǎn)品期貨品種。取消部分行業(yè)資金的準入限制和投資者準入限制，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)利用期貨市場規(guī)避市場風(fēng)險。國家在加強農(nóng)村經(jīng)濟信息應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)中，擴大期貨市場的信息傳播，積極引導(dǎo)農(nóng)民獲取農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨與期貨兩個市場的信息。

5.在監(jiān)管自律與他律制度設(shè)計上強化行業(yè)自律和社會監(jiān)督。一是健全金融同業(yè)公會。當前應(yīng)明確中國銀行業(yè)協(xié)會農(nóng)村金融工作委員會在農(nóng)村金融中的地位和作用，建立規(guī)范農(nóng)村金融機構(gòu)行為的自律公約和規(guī)章，規(guī)范和協(xié)調(diào)同業(yè)經(jīng)營行為，吸收新型金融組織，補充農(nóng)村機構(gòu)、人員信用紀錄，形成規(guī)章制度執(zhí)行情況的檢查披露制度及獎懲制度。二是加強農(nóng)村信用的法制保護。通過健全經(jīng)濟立法和金融立法，對于惡意違約的失信者和破壞金融信用關(guān)系的經(jīng)濟部門或個人，要依法追究法律責任。加大對已判決信用案件的執(zhí)行力度，確保法院的判決能夠及時執(zhí)行，樹立法律威嚴。使法律制度能夠真正維護社會信用關(guān)系，保護金融機構(gòu)的合法權(quán)益。三是強化社會監(jiān)督。提升外部審計質(zhì)量，改進信息披露制度，推動建立全國農(nóng)村統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶信用代碼、信用征集、信用評價、信用擔保、失信懲戒制度。

注釋：

①金融抑制，是指一國的金融體系不完善，金融市場機制不健全，金融運行中存在過多的金融管制措施，金融與經(jīng)濟發(fā)展之間處于互相制肘、雙落后的惡性循環(huán)狀態(tài)。

［1］劉玲玲，楊思群等.中國農(nóng)村金融發(fā)展研究［M］.清華大學(xué)出版社，2008.

［2］周英.金融監(jiān)管論［M］.中國金融出版社，2002：10.

［3］約瑟夫·斯蒂格利茨.政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用［J］.經(jīng)濟導(dǎo)刊，1997（6）.

［4］趙天榮.農(nóng)村金觸監(jiān)管的理論必然與現(xiàn)實制約［J］.經(jīng)濟問題，2007（11）.