試論加強對非金融支付機構(gòu)的有效監(jiān)管

關(guān)志欣

（中國人民銀行南京分行營業(yè)管理部 江蘇 南京 210002）

隨著電子技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)科技在中國的快速發(fā)展，越來越多的非金融機構(gòu)支付服務(wù)組織（俗稱“第三方支付機構(gòu)”，簡稱“支付機構(gòu)”）加入到零售支付領(lǐng)域開展競爭和創(chuàng)新，在豐富支付產(chǎn)品、提高公眾支付體驗、加快資金流轉(zhuǎn)效率方面發(fā)揮著作用，逐漸成為我國支付體系的有益補充。但同時，隨著市場競爭的加劇和監(jiān)管的相對滯后，非金融支付機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營、風(fēng)險事件等問題日益顯現(xiàn)，已影響到社會正常的支付秩序，需要進一步增強對這些機構(gòu)的有效監(jiān)管，以保證整個支付產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、支付機構(gòu)監(jiān)管現(xiàn)狀

1.法律法規(guī)和規(guī)范性文件相結(jié)合的監(jiān)管制度體系。2005年，中國實施《電子簽名法》，對第三方網(wǎng)上支付監(jiān)管進行了部分涉及，2010年6月中國人民銀行出臺《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，正式將支付機構(gòu)納入政府監(jiān)管范疇，2010年12月，為配合《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的實施，中國人民銀行頒布了《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實施細(xì)則》，進一步細(xì)化了支付機構(gòu)監(jiān)管的基本原則。之后為規(guī)范支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營行為，中國人民銀行相繼起草了關(guān)于備付金、銀行卡收單、預(yù)付費卡、互聯(lián)網(wǎng)支付等四個管理辦法的征求意見稿（以下簡稱四個辦法），并廣泛征求各方意見。其中備付金、銀行卡收單、預(yù)付費卡已分別于2012—2013年間頒布實施。為配合這些法規(guī)和規(guī)范性文件的實施，中國人民銀行還針對銀行和支付機構(gòu)發(fā)布了多項業(yè)務(wù)管理要求方面的文件，對具體事項進行專門要求，形成了較為全面的監(jiān)管制度體系。

2.依法行政和行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)管工作體系。為貫徹《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》賦予的監(jiān)管職責(zé)，中國人民銀行啟動了非金融機構(gòu)支付業(yè)務(wù)許可工作，建立了行政許可工作機制，規(guī)范了審批程序，完善了審批要求，截至2014年7月底，已對269家支付機構(gòu)發(fā)放了《支付業(yè)務(wù)許可證》。同時謹(jǐn)慎整頓市場，對未取得《支付業(yè)務(wù)許可證》，但已開展業(yè)務(wù)的支付機構(gòu)限期退出，穩(wěn)步推進支付業(yè)務(wù)監(jiān)管工作。2011年人民銀行牽頭主導(dǎo)成立了中國支付清算協(xié)會，將支付機構(gòu)盡量吸納入會，在鼓勵和認(rèn)可支付機構(gòu)創(chuàng)新能力、支付效率、行業(yè)地位的同時，增強支付機構(gòu)行業(yè)自律意識，成為政府監(jiān)管的有益補充。

3.非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查相結(jié)合的監(jiān)管評價體系。按照法人監(jiān)管和屬地監(jiān)管的原則，人民銀行建立了支付機構(gòu)年度監(jiān)管報告制度，從備付金管理與使用、支付業(yè)務(wù)開展、財務(wù)穩(wěn)?。ㄓ芰?、資本充足性、資產(chǎn)負(fù)債）等11個方面加強對支付機構(gòu)經(jīng)營管理的非現(xiàn)場監(jiān)管。同時在全國范圍內(nèi)開展預(yù)付卡業(yè)務(wù)、銀行卡收單業(yè)務(wù)的專項檢查，從不同角度對支付機構(gòu)依法經(jīng)營、風(fēng)險管理進行評價，提出整改要求和處罰意見，督促支付機構(gòu)規(guī)范經(jīng)營行為，推動支付行業(yè)健康有序發(fā)展。

雖然經(jīng)過努力，中國已經(jīng)初步構(gòu)建支付機構(gòu)監(jiān)管總體框架，也開展了很多監(jiān)管實踐，對于支付機構(gòu)的長期發(fā)展起到了一定的作用，但基于支付機構(gòu)的天然“草根”特性，以及資本逐利的天然屬性，使得支付機構(gòu)突破政府監(jiān)管的動因并未隨著監(jiān)管的加強而收斂，反而通過博弈不斷消弱監(jiān)管政策和措施的實施效力。主要表現(xiàn)在：一是違規(guī)行為屢禁不止，違規(guī)手法層出不窮，造成不公平競爭，嚴(yán)重擾亂市場秩序，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性循環(huán)。二是只看重業(yè)務(wù)增長，疏于風(fēng)險管理，給外部和內(nèi)部不法分子以可趁之機，發(fā)生支付風(fēng)險，給銀行資金和消費者造成資金損失，危及金融安全。因此加強對支付機構(gòu)的有效監(jiān)管迫在眉睫。

二、支付機構(gòu)風(fēng)險分析

實現(xiàn)有效監(jiān)管的前提是明確監(jiān)管的目標(biāo)，從對非金融支付機構(gòu)的監(jiān)管來看，無論哪一個國家，監(jiān)管的最終目標(biāo)基本是一致的，即促成建立和維護一個穩(wěn)定、健全和高效的支付環(huán)境，保證支付機構(gòu)和支付市場健康的發(fā)展，維護支付活動各方特別是公眾的利益，推動經(jīng)濟和金融發(fā)展。而為實現(xiàn)最終目標(biāo)所設(shè)立的一般目標(biāo)主要有：一是防范和化解支付風(fēng)險，維護支付的穩(wěn)定與安全。二是保護公平競爭和支付效率的提高。這些都離不開對支付機構(gòu)進行準(zhǔn)確的風(fēng)險分析和識別，做到對癥下藥，增強監(jiān)管的針對性和有效性。

分析非金融支付機構(gòu)的現(xiàn)狀，對支付機構(gòu)實施監(jiān)管應(yīng)重點關(guān)注的風(fēng)險形式主要有：

1.國家風(fēng)險。是指國家作為交易的一方，通過政策和法規(guī)的變動間接構(gòu)成風(fēng)險，國家不一定是交易的直接參與者，但國家的政策、法規(guī)卻影響著該國內(nèi)的企業(yè)或個人的交易行為。對于支付機構(gòu)來說，國家風(fēng)險主要是指由于政策制度的制定趕不上支付機構(gòu)創(chuàng)新步伐，而導(dǎo)致政策出臺時支付機構(gòu)已發(fā)展的業(yè)務(wù)被迫停止或轉(zhuǎn)型而造成的損失和增加的投入成本。在我國，由于支付機構(gòu)的監(jiān)管體系建立滯后于支付業(yè)務(wù)的發(fā)展，而支付業(yè)務(wù)創(chuàng)新層出不窮，支付機構(gòu)的發(fā)展沖動和人民銀行監(jiān)管難免發(fā)生碰撞。如人民銀行出臺《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》后，規(guī)定從事支付業(yè)務(wù)的第三方機構(gòu)應(yīng)在2011年9月1日前取得《支付業(yè)務(wù)許可證》，否則不得從事支付業(yè)務(wù)，于是各地競相成立支付公司，開展支付業(yè)務(wù)，又如關(guān)于網(wǎng)絡(luò)支付的監(jiān)管措施尚未出臺，支付機構(gòu)即以創(chuàng)新為名，突破經(jīng)營范圍，繼而做大規(guī)模，造成即成事實，意圖倒逼監(jiān)管部門認(rèn)可放行。這些做法一旦得不到國家監(jiān)管部門的認(rèn)可，予以明確的規(guī)范和懲處，就不可避免地造成支付機構(gòu)的經(jīng)營損失，形成支付風(fēng)險，乃至可能損害廣大公眾消費者的權(quán)益。

2.操作風(fēng)險。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會對操作風(fēng)險的正式定義是：操作風(fēng)險是指由于不完善或有問題的內(nèi)部操作過程、人員、系統(tǒng)或外部事件而導(dǎo)致的直接或間接損失的風(fēng)險，根據(jù)《巴塞爾新資本協(xié)議》，操作風(fēng)險可以分為由人員、系統(tǒng)、流程和外部事件所引發(fā)的四類風(fēng)險。

目前，支付機構(gòu)為搶占市場廣泛存在著重業(yè)務(wù)拓展，輕內(nèi)控建設(shè)的意識，或者縱容“以違規(guī)換市場”的錯誤認(rèn)識，在經(jīng)營管理上存在著極大的操作風(fēng)險。主要有：一是內(nèi)控制度不健全存在管理漏洞。如在銀行卡收單業(yè)務(wù)上，部分支付機構(gòu)對內(nèi)控制度設(shè)置不科學(xué)，對外包單位發(fā)展的特約商戶資料通過系統(tǒng)直接傳輸總部進行形式審核，而不由本地分支機構(gòu)進行走訪確認(rèn)，造成外包單位對展特約商戶資料作假行為泛濫，嚴(yán)重違反實名制的管理要求。二是管理松懈為非法行為提供便利。日常對商戶疏于監(jiān)控和巡檢，不能有效防范商戶套現(xiàn)、洗錢等違法違規(guī)行為，擾亂了銀行卡市場秩序。三是信息安全管理疏漏危及資金安全。一些網(wǎng)絡(luò)支付機構(gòu)一味追求快捷、方便的用戶體驗，在業(yè)務(wù)流程中疏于設(shè)置必要的風(fēng)險防控屏障，存在技術(shù)漏洞，從而為有心之人利用，用于欺詐和獲取不當(dāng)?shù)美?，給銀行和個人造成資金損失。

3.道德風(fēng)險。道德風(fēng)險也稱道德危機，是由于普遍存在的契約的不完備性和信息的非對稱性，而誘發(fā)的支付機構(gòu)機會主義行為。如支付機構(gòu)挪用客戶備付金行為；從事銀行卡收單業(yè)務(wù)的支付機構(gòu)為發(fā)展商戶，視規(guī)定于不顧，違規(guī)設(shè)置刷卡手續(xù)費率；從事預(yù)付卡業(yè)務(wù)的支付機構(gòu)，對購卡人員資料不予登記，為違規(guī)購卡提供方便；從事網(wǎng)絡(luò)支付的支付機構(gòu)，設(shè)置后臺程序，變造交易，篡改交易結(jié)算數(shù)據(jù)等行為，都是由于監(jiān)管機構(gòu)和被監(jiān)管機構(gòu)之間存在信息不對稱現(xiàn)象而使支付機構(gòu)違規(guī)行為不能得到及時發(fā)現(xiàn)和制止，形成違規(guī)紅利，乃至形成行業(yè)“潛規(guī)則”，最終形成支付風(fēng)險，擾亂市場秩序。

三、加強支付機構(gòu)有效監(jiān)管的建議

1.完善支付機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)體系，提高監(jiān)管政策的前瞻性、科學(xué)性。建議加快支付業(yè)務(wù)管理配套辦法及細(xì)則的制定出臺，使得產(chǎn)業(yè)各方盡快按照同一規(guī)則展開競爭。同時各類管理制度和辦法間要互相呼應(yīng)，環(huán)環(huán)相扣，具有管理的前瞻性和科學(xué)性。如整合線上線下收單業(yè)務(wù)采取統(tǒng)一收費政策，同時修改當(dāng)前按行業(yè)為商戶設(shè)置手續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)的做法，參照國際主流做法，按照借貸記業(yè)務(wù)性質(zhì)設(shè)置手續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)，不給支付機構(gòu)留下可乘之機。加強對支付機構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品的研究，著重對新產(chǎn)品、新服務(wù)性質(zhì)、創(chuàng)新點、風(fēng)險、市場影響的評估，以不損害消費者權(quán)益、提高效率、節(jié)約成本、鼓勵公平競爭為監(jiān)管的精神實質(zhì)，完善對創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管措施和處罰機制，真正做到有法可依，有法必依，違法必究。

2.建立對支付機構(gòu)的監(jiān)管評價體系，強化長效監(jiān)管。一是科學(xué)設(shè)計支付機構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)，支付機構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)體系應(yīng)包括內(nèi)控制度指標(biāo)、技術(shù)安全指標(biāo)、業(yè)務(wù)管理指標(biāo)、信息報送指標(biāo)、消費者權(quán)益保護指標(biāo)等內(nèi)容，涵蓋支付機構(gòu)風(fēng)險識別的各個層面，并根據(jù)重要性賦予相應(yīng)的權(quán)重。二是整合目前對支付機構(gòu)采取的一系列非現(xiàn)場和現(xiàn)場監(jiān)管收集到的支付機構(gòu)信息，對支付機構(gòu)進行監(jiān)管定量評價，并對不同評價結(jié)果，采取通報警告、約見談話提示風(fēng)險、執(zhí)法檢查督促整改等不同形式的監(jiān)管手段實行分類監(jiān)管，提高監(jiān)管的針對性和有效性。

3.加強監(jiān)管跨部門合作，實行信息共享。一是在人民銀行內(nèi)部，在法人監(jiān)管和屬地監(jiān)管并行的框架下，法人和非法人所在地人民銀行、人民銀行支付結(jié)算部門和反洗錢、科技等部門，要加強機構(gòu)間和部門間的橫向信息溝通和交流，開發(fā)支付機構(gòu)風(fēng)險管理系統(tǒng)，開展支付機構(gòu)監(jiān)管信息交流和風(fēng)險預(yù)警，由于支付機構(gòu)業(yè)務(wù)的高度集中性，其風(fēng)險體現(xiàn)存在高度的共通性，只有各地人民銀行相互配合，實行同一監(jiān)管裁量標(biāo)準(zhǔn)，共同維護監(jiān)管的權(quán)威，才能實施對支付機構(gòu)的有效監(jiān)管。二是加強人民銀行與工商、銀聯(lián)、商業(yè)銀行、公安等的協(xié)作監(jiān)管，在商戶實名制審核、交易清算、流動性管理、廣告發(fā)布等環(huán)節(jié)開展備忘錄式合作，盡量減少監(jiān)管中的信息不對稱，在提高監(jiān)管效率的同時遏制道德風(fēng)險的蔓延滋長。