實行對領(lǐng)導干部有效管理監(jiān)督的理論探討

朱進喜

（廣西大學行健文理學院 廣西 南寧 530005）

十八大以來，中央不斷加大反腐力度，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，贏得了黨心民心。在治標的同時，如何從根本上預防腐敗，很多學者也都在做深入探討。一般認為，要從根本上預防腐敗，必須加強對領(lǐng)導干部的思想教育、完善對領(lǐng)導干部的管理和監(jiān)督機制（鄭繼紅，2009；冷潛，2010；李培森，2011）。事實上，我們對領(lǐng)導干部的教育從未間斷，對領(lǐng)導干部的管理和監(jiān)督機制始終都有，關(guān)鍵是教育的效果不夠理想，管理和監(jiān)督機制沒能有效發(fā)揮作用。然而，已有的研究并沒有深入剖析教育效果不夠理想，管理監(jiān)督機制沒能有效發(fā)揮作用的原因。本文擬借助文化自覺、實用主義及權(quán)力制衡理論，從教育、管理及監(jiān)督三個維度，來揭示腐敗問題的深刻根源，并在此基礎(chǔ)上探討實行對領(lǐng)導干部有效管理監(jiān)督的路徑與對策。

一、領(lǐng)導干部管理監(jiān)督失靈的根源

（一）廉政文化自覺的缺失

文化自覺，最早是費孝通先生提出的，指生活在一定文化歷史圈子的人對其文化有自知之明，并對其特色、發(fā)展歷程及未來有充分的認識。[1]一般認為，文化自覺就是對文化地位作用的深刻認識、對文化發(fā)展規(guī)律的正確把握、對發(fā)展文化歷史責任的主動擔當。筆者認為，廉政文化自覺就是要對廉政文化的作用有深刻認識、對廉政文化的發(fā)展規(guī)律有正確把握、對廉政文化的發(fā)展有歷史擔當。深刻認識廉政文化的作用，就是要認識到人們不僅生活在自然社會中，而且生活在文化社會中，人們社會化的過程也是一個文化的過程；領(lǐng)導干部無時無刻不在受著廉政文化的影響與制約。對領(lǐng)導干部進行思想教育，正規(guī)教育方式的效果是有限的，必須加強廉政文化建設(shè)。它可以在潛移默化中影響人們的思想意識，使領(lǐng)導干部內(nèi)心樹立起堅定的政治信仰和牢固的法律意識，進而影響他們的理性抉擇與行動。正確把握廉政文化發(fā)展的規(guī)律，就是要以實證意識和實事求是的精神對待廉政文化。就是要以批評與繼承精神對待傳統(tǒng)廉政文化，以“拿來主義”精神對待西方廉政文化。主動擔當廉政文化發(fā)展的歷史重任，就是要在正確把握廉政文化發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，進一步加強和改進廉政文化建設(shè)，充分發(fā)揮廉政文化在進行領(lǐng)導干部思想教育及推進政治清明中的積極作用。廉政文化自覺，會使我們重視廉政文化、研究與發(fā)展廉政文化，筑牢反腐倡廉的思想意識防線。

但是，當前我國廉政文化自覺的缺失，使廉政文化建設(shè)滯后，廉政教育效果不理想，使領(lǐng)導干部政治信仰缺失、法律意識淡薄。我國廉政文化自覺的缺失體現(xiàn)在：一是對廉政文化的作用認識還不夠深刻，將廉政文化建設(shè)和廉政教育混為一談。把廉政文化作為廉政教育的內(nèi)容，廉政文化宣傳成為教育宣傳，宣傳方式比較單一，宣傳時間也比較集中。這種將廉政文化的傳播以急功近利的教育形式表現(xiàn)出來，沒有發(fā)揮廉政文化“潤物細無聲”的作用，難以深入領(lǐng)導干部的內(nèi)心世界，教育效果十分有限。二是對廉政文化的發(fā)展規(guī)律沒有準確把握，廉政文化建設(shè)不夠貼近現(xiàn)實，實事求是。作為廉政文化建設(shè)的重要內(nèi)容，在塑造人物典型時，人性假設(shè)有點超凡脫俗，其思想與現(xiàn)實生活脫節(jié)；價值判斷有的還停留在封建禮教或階級信仰的層面。這種脫離了人們生活實際的典型，具有神話的特征，很難讓人們相信并從心底里接受。同時，我們對西方廉政文化還保持著懷疑的態(tài)度，宣揚的少、批評的多。三是對廉政文化的歷史責任缺乏擔當意識，廉政文化的創(chuàng)新與發(fā)展做得還不夠。當前我國廉政文化建設(shè)的滯后，說明我們還需要實事求是的政治魄力和學術(shù)精神，擔負起廉政文化發(fā)展的歷史責任。廉政文化自覺的缺失，廉政文化建設(shè)的滯后，使領(lǐng)導干部在社會化過程中，受腐朽文化熏陶的多，受廉政文化影響的少，使他們的思想意識逐步蛻變，為腐敗提供了主觀意識條件。

（二）制度安排的“理性主義”思想傾向

一般認為，“理性主義”是在承認人的推理可以作為知識來源的理論基礎(chǔ)上的一種哲學思想。“實用主義”是一切以效果為標準，把“經(jīng)驗”歸結(jié)為“行動的效果”，把“知識”歸結(jié)為“行動的工具”，把“真理”歸結(jié)為“行動的成功”。在人性假設(shè)上，“理性主義”認為人可以產(chǎn)生信仰，并具有信仰；[2]“實用主義”認為人不僅具有信仰，而且追求“功效”。[3]在制度安排上，“理性主義”依據(jù)知識或理論推斷進行制度安排；“實用主義”根據(jù)“實用”進行制度安排。在價值判斷上，“理性主義”認為制度安排只要符合標準就是好的；“實用主義”認為制度安排只有收到“實效”才是好的。這樣兩種不同的哲學思想所進行的制度安排便具有不同的特征：具有“理性主義”思想傾向的制度安排，往往脫離人的生活實際和事物的客觀實際，原則性的要求多，具體的獎懲措施少，制度不具有現(xiàn)實性和可操作性；具有“實用主義”思想的制度安排，則能夠貼近人們現(xiàn)實工作生活實際，不僅有原則性的要求，還有具體的獎懲措施，制度具有很強的問題導向和可操作性。在當前社會主義市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)當承認領(lǐng)導干部不僅具有政治信仰，也存在著私人利益。因此，采取具有“實用主義”思想傾向的制度安排，具有一定的現(xiàn)實合理性，也符合馬克思主義實事求是的基本原則。

但是，當前我國領(lǐng)導干部管理制度具有或多或少的“理性主義”思想傾向。體現(xiàn)在：一是對領(lǐng)導干部人性假設(shè)的“超凡脫俗”意識。在一些制度中，潛意識里把領(lǐng)導干部看著是具有堅定政治信仰和黨性修養(yǎng)的人，把他們看著是“毫不利己專門利人”的人，原則性的要求多，具體獎懲措施少。事實上，大多數(shù)領(lǐng)導干部是既有信仰、又有私欲的；他們的行為取決于信仰與私欲的較量。如果領(lǐng)導干部政治信仰不夠堅定，而私欲膨脹，必然走向腐敗。二是制度安排不夠結(jié)合實際。表現(xiàn)在：有些制度具有霸王條款特性，以上級或組織利益為出發(fā)點，考慮領(lǐng)導干部個人需求不夠，形成領(lǐng)導干部與制度安排“激勵不相容”問題；有些制度沒能與時俱進，多年前制定的制度，制度環(huán)境、約束對象等都發(fā)生了較大變化，但制度沒有進行及時修訂，使得制度無法執(zhí)行，形同虛設(shè)。制度安排與領(lǐng)導干部的“激勵不相容”，促使了“尋租、創(chuàng)租”行為的產(chǎn)生；制度執(zhí)行的困難，又促使了“上有政策、下有對策”等潛規(guī)則的形成。三是制度評價機制缺失。當前，對領(lǐng)導干部管理制度的評價、修訂體系還沒有建立起來。很多制度就是一經(jīng)出臺，就放在文件夾里或掛在墻上，不出大的問題，很少人去關(guān)注制度實施的效果。這種誘致性制度變遷的特性，常常使制度具有滯后性。領(lǐng)導干部管理制度安排不貼近實際、不與時俱進的“理性主義”思想傾向，為領(lǐng)導干部腐敗提供了思想動機。

（三）監(jiān)督機制沒能體現(xiàn)權(quán)力制衡的思想

權(quán)力制衡在近代已成為一種民主政治的法治原則。孟德斯鳩等思想家將權(quán)力制衡的基本理論歸結(jié)為兩個基本思想：“不受約束的權(quán)力必然腐敗”；“權(quán)力只有用權(quán)力來約束”。[4]根據(jù)權(quán)力制衡理論的基本思想，實行對領(lǐng)導干部有效監(jiān)督的機制必須具備兩個條件：一是所有的權(quán)力都必須置于監(jiān)督之下。每個領(lǐng)導干部都是被監(jiān)督者，同時每個監(jiān)督者也都是被監(jiān)督者。除了上級對下級、紀檢監(jiān)察部門對其他部門的“順向監(jiān)督”監(jiān)督之外，上級和紀檢監(jiān)察部門也要受到“逆向監(jiān)督”和“平行監(jiān)督”監(jiān)督。使權(quán)力監(jiān)督機制內(nèi)部諸要素環(huán)環(huán)相扣，形成相互監(jiān)督的權(quán)力運行機制。二是各監(jiān)督主體必須具有絕對的監(jiān)督權(quán)力。要實現(xiàn)對領(lǐng)導干部的有效監(jiān)督，必須賦予各監(jiān)督主體相應(yīng)的權(quán)力，尤其是“逆向監(jiān)督”和“平行監(jiān)督”的權(quán)力。監(jiān)督權(quán)除了監(jiān)督職能部門所具有的法定審查權(quán)、調(diào)查權(quán)及強制權(quán)外，還包括知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)及必要的調(diào)查權(quán)。尤其是要以法律形式賦予“逆向監(jiān)督”和“平行監(jiān)督”的監(jiān)督權(quán)力，并能夠確保監(jiān)督權(quán)力的獨立運行，避免受到其他權(quán)力的干擾與阻撓。根據(jù)權(quán)力制衡思想構(gòu)建起來的監(jiān)督機制，可以實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進籠子里”，使領(lǐng)導干部不能腐敗。

但是，我國領(lǐng)導干部監(jiān)督機制還沒能很好的體現(xiàn)權(quán)力制衡思想。表現(xiàn)在以下兩方面：一是對領(lǐng)導干部的權(quán)力監(jiān)督還存在盲區(qū)。監(jiān)督盲區(qū)主要集中在對“一把手”的監(jiān)督和紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。對單位“一把手”的監(jiān)督，上級部門由于信息不對稱而有心無力，同級紀檢部門因處于權(quán)力弱勢而軟弱無力，下屬單位由于既沒信息又沒權(quán)力而無能為力。同時，對紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督由于它的特殊性而成為一個盲區(qū)。二是有些監(jiān)督主體沒有實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)力。比如：下級對上級、群眾對領(lǐng)導的“逆向監(jiān)督”，紀檢監(jiān)察部門對同級“一把手”、同級其他部門對紀檢監(jiān)察部門的“平行監(jiān)督”等，幾乎是沒有實質(zhì)性監(jiān)督權(quán)力的。由于監(jiān)督者和監(jiān)督對象之間存在著信息不對稱問題，因此實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)來自于獲取信息的權(quán)力，如知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)及調(diào)查權(quán)等。下級和公眾知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)及調(diào)查權(quán)的缺失，也就意味著沒有實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)。同時，由于紀檢監(jiān)察部門接受同級黨委的領(lǐng)導，使專職行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督部門難以獨立行使監(jiān)督權(quán)?！澳嫦虮O(jiān)督”由于常常受到行政權(quán)力的影響，而使監(jiān)督權(quán)有時難以有效實施。對領(lǐng)導干部監(jiān)督存在的盲區(qū)和監(jiān)督權(quán)力的失衡，使腐敗成為可能。

二、實行對高校領(lǐng)導干部有效管理監(jiān)督的路徑

（一）推進廉政文化自覺，使領(lǐng)導干部“不敢腐敗”

要實現(xiàn)對領(lǐng)導干部的有效管理監(jiān)督，從思想上要使領(lǐng)導干部對信仰和法律產(chǎn)生一種敬畏之心，使之不敢腐敗。廉政教育是使領(lǐng)導干部樹立政治信仰和法律意識的一種重要途徑，但推進廉政文化自覺、加強廉政文化建設(shè)是根本之策。推進廉政文化自覺，要做到以下三點：一是要深刻認識廉政文化的作用。要正確認識廉政文化和廉政教育的關(guān)系，要充分認識廉政文化在領(lǐng)導干部思想意識形成中不可替代的作用。二是要準確把握廉政文化發(fā)展規(guī)律。把握廉政文化發(fā)展規(guī)律，就是要吸收借鑒古今中外優(yōu)秀廉政文化成果，結(jié)合當代我國社會實際，開創(chuàng)性的推進廉政文化建設(shè)。要以當代社會生活實際中的優(yōu)秀典型為代表，實事求是的深刻剖析他們的思想實際，塑造出我們當代的、貼近我們生活的、真實可信的政治信仰的模范。同時，要通過反面案例警示領(lǐng)導干部，對法律產(chǎn)生敬畏之心。反面案例同樣要貼近生活，能觸動靈魂。尤其是要結(jié)合當前我國反腐高壓態(tài)勢，使領(lǐng)導干部真正對法律產(chǎn)生敬畏之心，丟到僥幸心理。廉政文化建設(shè)內(nèi)容豐富、形式多樣，需要長抓不懈，使廉政文化深入人心，形成社會風氣，成為人們的生活習慣。三是要擔負起廉政文化發(fā)展的歷史重任。當前，我們反腐倡廉的形勢依然嚴峻，廉政文化建設(shè)任重道遠。我們要擔負起廉政文化發(fā)展的歷史重任，不斷加強廉政文化的研究工作，推出更多具有時代氣息、貼近人們生活、豐富多彩的廉政文化產(chǎn)品。

（二）科學進行制度安排，使領(lǐng)導干部“不愿腐敗”

要實現(xiàn)對領(lǐng)導干部的有效管理監(jiān)督，在管理上制度安排要科學合理，使領(lǐng)導干部不愿腐敗。可以吸收借鑒“實用主義”的一些觀點，在領(lǐng)導干部管理制度安排上，體現(xiàn)與時俱進、實事求是及講求實效的思想。一是制度安排要體現(xiàn)“實用主義”人性假設(shè)的思想。在制定制度時，首先要考慮到領(lǐng)導干部雖然有政治信仰，同時他們又會有私欲；制度安排一方面要保護他們合理的個人利益訴求，另一方面要規(guī)避他們可能存在的貪腐風險，做到事前防范。在制度設(shè)置上，不僅要有原則性的要求，還要有獎懲措施，保障制度能夠得到落實。二是制度安排要與時俱進、實事求是。與時俱進，就是制度要隨著時代的變化不斷更新，使制度符合時代需要，具有時代特點；實事求是，就是制度安排要以問題為導向，貼近現(xiàn)實工作生活實際，使制度具有實效性和可操作性。尤其是制度安排要能夠體現(xiàn)執(zhí)行者的合理利益訴求，實現(xiàn)制度與制度執(zhí)行者“激勵相容”，使領(lǐng)導干部不愿腐敗。三是要建立完善的制度評價與修訂機制。制度的制定者與發(fā)布者要承擔起制度評價與修訂的責任，要及時對制度執(zhí)行情況進行反饋、評估及修訂。要建立制度評價長效機制，不斷對制度進行評價和完善。只有做到了制度安排的科學合理，才能使領(lǐng)導干部不愿腐敗。

（三）完善監(jiān)督機制，使領(lǐng)導干部“不能腐敗”

要實現(xiàn)對領(lǐng)導干部的有效管理監(jiān)督，在監(jiān)督方面要完善監(jiān)督機制，使領(lǐng)導干部不能腐敗。完善監(jiān)督機制就是根據(jù)權(quán)力制衡的原則，將所有的權(quán)力置于監(jiān)督之下，用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，確保監(jiān)督機制的有效運行。一是將所有的權(quán)力置于監(jiān)督之下。要把權(quán)力裝進籠子里，做到?jīng)]有不被監(jiān)督的權(quán)力，采取必要措施切實保障“逆向監(jiān)督”和“平行監(jiān)督”的有效實施，尤其是要加強對單位“一把手”和紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。要認真落實集體領(lǐng)導制度和領(lǐng)導干部問責制度，切實推進信息公開和基層民主制度。二是要切實賦予監(jiān)督主體監(jiān)督權(quán)力。要讓權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，獲取信息的權(quán)力是最重要的監(jiān)督權(quán)力。除了賦予上級部門質(zhì)詢權(quán)和同級紀檢監(jiān)察部門調(diào)查權(quán)、審查權(quán)及強制權(quán)外，尤其要賦予下級、公眾及媒體知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)及必要的調(diào)查權(quán)。信息公開制度其實是賦予公眾等監(jiān)督主體知情權(quán)的一種形式，但這一制度還需要進一步完善。同時，要使監(jiān)督權(quán)力有效實施，還要確保監(jiān)督權(quán)力的獨立運行，實行監(jiān)督部門垂直管理，實現(xiàn)監(jiān)督面前人人平等。只有真正實現(xiàn)權(quán)力制衡，才能使監(jiān)督機制有效發(fā)揮作用，使領(lǐng)導干部不能腐敗。

三、結(jié)語

總之，當前領(lǐng)導干部貪腐問題依然存在，除了采取嚴刑峻法，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打外，要從根本上遏制腐敗，通過廉政文化與監(jiān)管機制建設(shè)，實行對領(lǐng)導干部有效管理監(jiān)督是必由之路。只有通過廉政文化自覺，繼承和發(fā)揚我國優(yōu)良傳統(tǒng)，形成優(yōu)良的黨風、政風、世風，使領(lǐng)導干部對信仰和法律產(chǎn)生敬畏之心，才能實現(xiàn)領(lǐng)導干部“不敢腐敗”；只有通過具有“實用主義”思想的制度安排，突出制度的可行性與實效性，實現(xiàn)制度與制度執(zhí)行者的“激勵相容”，才能實現(xiàn)領(lǐng)導干部“不愿腐敗”；只有通過權(quán)力制衡，建立完善的監(jiān)督機制，并確保監(jiān)督機制的有效運行，才能實現(xiàn)領(lǐng)導干部“不能腐敗”。

［1］費孝通.對文化的歷史性和社會性的思考［J］.思想戰(zhàn)線，2004（2）.

［2］孫平.理性主義的信仰基礎(chǔ)——笛卡兒形而上學新詮［J］.和田師范?？茖W校學報，2007（1）.

［3］R.羅蒂，張金言譯.實用主義:過去與現(xiàn)在［J］.國外社會科學，200（4）.

［4］黃子鴻.孟德斯鳩的法律思想簡述［J］.法學，1982（8）.

［5］鄭繼紅.淺析對領(lǐng)導干部權(quán)力的監(jiān)督［J］.求實，2009（1）.

［6］冷潛.加強干部監(jiān)督工作的“三劑良藥”［J］.領(lǐng)導科學，2010（3）.

［7］李培森.領(lǐng)導干部作風建設(shè)長效機制探析［J］.人民論壇，2011（26）.