基于PV-GPG理論的地方政府績效評估指標構(gòu)建探討——以陜西省年度目標責任考核為例

侯莎莎

（西北政法大學政治與公共管理學院 陜西 西安 710122；蘭州大學管理學院 甘肅 蘭州 730000）

近年來，伴隨著市場經(jīng)濟體制的確立和行政體制改革的深化，各地紛紛開展了富有特色的績效評估實踐，對這些探索進行剖析，已成為理論界的緊迫任務。本文擬對陜西省年度目標責任考核的評估指標進行探析，并結(jié)合以公共價值為基礎的政府績效治理（簡稱PV—GPG）理論，就其完善提出若干建議。

一、陜西省目標責任考核的概況

陜西省現(xiàn)行的年度目標責任考核包含對各市、各部門年度目標任務、領導班子和領導干部、黨風廉政建設等三個方面的評估，也被稱為“三位一體”模式。這一模式發(fā)軔于2007年，由時任中共陜西省委書記趙樂際倡導建立。為推動考核工作開展，陜西省成立了由省委書記任第一組長、省長任組長，省委副書記、省委組織部長任副組長，省直有關部門主要負責人為成員的年度目標責任考核領導小組，并在省委組織部設立省考核辦，由考核領導小組副組長、省委組織部長擔任省考核辦主任。

在加強考核工作領導的同時，陜西還注重考核工作的制度化建設。2008年12月，陜西省委、省政府印發(fā)《關于促進科學發(fā)展的年度目標責任考核暨領導班子和領導干部考核評價試行辦法》。2012年8月，陜西省委、省政府又專門下發(fā)《陜西省年度目標責任考核工作規(guī)定》及《陜西省年度目標責任考核指標設置實施辦法》和《陜西省年度目標責任考核結(jié)果運用實施辦法》，以地方黨內(nèi)法規(guī)的形式，對考核工作目的、任務、程序等內(nèi)容進行了規(guī)范。

這種“三位一體”的考核考評體系在當時屬于全國首創(chuàng)。它最顯著的特點，一是具有權威性，由省委、省政府強力推動，由組織部門牽頭，與官員升遷具有一定聯(lián)系；二是將原來進行的多個考核、檢查融為一體，從形式上減少了對各市各部門的“干擾”。自2007年開始以來，陜西省年度目標責任考核已經(jīng)實行了7年。每年初，經(jīng)省委、省政府同意，以省委辦公廳、省政府辦公廳名義下發(fā)對各市、各部門的評估指標，并由省考核辦牽頭，采取社會評價、組織考核相結(jié)合的方式，年底按照優(yōu)秀、良好、一般、較差四個等次對各市及各部門進行評估，并與全員獎懲、領導干部提拔使用相結(jié)合。實施考核以來，陜西省各個方面均有了長足的發(fā)展，社會各個方面發(fā)生了顯著的變化。從經(jīng)濟發(fā)展來看，2007年經(jīng)濟總量為5757億元，2013年已經(jīng)到了16045多億，連續(xù)多年保持了2位數(shù)的增長率。地方財政收入從2007年的475.24億元增加到2013年的1747.24億元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從2007年的10763元增加到2013年的22858元。農(nóng)村居民人均可支配收入從2007年的2645元增加到2013年的6503元。

盡管我們目前尚無法分析，這一增長與績效考核的相關性的高低。但就實際觀察看，由于年度目標責任考核，的確使全省上下的著力點更加集中和統(tǒng)一，目標性和導向性更加清晰。當然，這種導向的后果還需全方位的考量。

二、陜西省績效評估指標的構(gòu)建過程

政府績效評估指標引導、規(guī)范著評估對象的行為方式，直接影響了評估活動的績效。因此，評估指標的選取在績效評估過程中居于重要地位。陜西省對績效評估指標確定工作比較重視，并形成了相對規(guī)范的流程。

1.編制方案階段，省考核辦抽調(diào)發(fā)展改革、統(tǒng)計、督查等部門工作人員成立指標設置組，依據(jù)領導指示和相關文件，在調(diào)研基礎上提出指標體系方案，并報省考核領導小組審定。這個環(huán)節(jié)至關重要，類似于“考試大綱”，主要明確評估哪些指標。

2.分解申報階段，省考核辦協(xié)調(diào)有關主管部門，如發(fā)展改革、工業(yè)、商務、教育、科技等部門依據(jù)全省發(fā)展總目標和審定后的考核指標體系，提出對各市考核的具體指標。這個環(huán)節(jié)類似于依據(jù)考試大綱形成試卷。如，省發(fā)展改革部門，一般負責初步確定各市GDP總量及增幅、固定資產(chǎn)投資、居民收入等指標，省商務部門負責初步確定各市社會消費品零售總額、外貿(mào)進出口、招商引資等指標。這些指標總體上依據(jù)全省年度發(fā)展預期結(jié)合各市實際情況下達。

3.綜合擬制階段，由省考核辦對業(yè)務主管部門分解的各市年度任務指標進行綜合平衡，擬制年度目標責任考核的征求意見稿。

4.征求意見階段，由省考核辦負責征求省委、省政府主管領導，以及部分人大代表、政協(xié)委員、專家學者、各市及社會公眾的意見，形成考核指標的送審稿。在這個階段，給各市提供了制度化博弈機會。因為，從各市的角度而言，總是希望省委、省政府下達的任務不要超出本市既定預期，但是從全省而言，總是希望能盡可能的“適度加壓”，這樣省和市之間便具有一定的“沖突”。在這個環(huán)節(jié)，各市可以通過制度化渠道提出改變相關指標的意見，也可以通過游說上級領導、尋求省考核辦照顧等方式博弈。

5.審定下達階段，考核指標由年度目標領導小組或省委常委會審定后，以省委、省政府文件下達，并向社會公布，除非重大變化，指標下達后不會再變更。

三、陜西省績效評估指標的內(nèi)容

一般來說，政府績效評估的指標體系可以分成三個層級架構(gòu)，或稱之為三級指標體系[1]。陜西省對各市的評估指標，也基本遵循三級指標體系。為便于研究，本文僅選取陜西省對各設區(qū)市的年度目標任務作為考察對象，剔除涉及領導和領導班子、黨風廉政建設的指標。之所以這樣做，主要是考慮領導和領導班子、黨風廉政建設兩個方面更側(cè)重于對黨委系統(tǒng)工作績效的評估。下面，以2007年、2012年和2013年陜西省對省會城市西安市的年度目標任務評估指標為例，簡單勾勒評估指標的基本內(nèi)容。

2007年，陜西省對各市的考核主要包括5個類別（一級指標）、15個主要指標（二級指標），在具體指標下又涵蓋不同考核內(nèi)容（三級指標）。一級指標主要包括經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活、資源環(huán)境、社會安全，二級指標包括生產(chǎn)總值、財政收入、就業(yè)、環(huán)境治理、土地管理、社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)等內(nèi)容，三級指標包括生產(chǎn)總值增幅、財政收入增幅、固定資產(chǎn)投資增幅、人口自然增長率、城鄉(xiāng)居民收入、社會治安滿意率等。

2008年至2012年這5年對各市的考核指標，基本保持了2007年確定的體例。區(qū)別之一，在于從2008年開始，對每項考核指標明確了分值①；區(qū)別之二，是對個別考核指標名稱做了調(diào)整。如，2011年將“社會發(fā)展”擴充為“社會發(fā)展和管理”，2012年又將“社會發(fā)展和管理”恢復成“社會發(fā)展”，但又將“社會安全”更改為“社會管理”，以適應黨中央對加強社會管理和社會建設的要求；區(qū)別之三，是在二級指標和三級指標的遴選上更細致，并體現(xiàn)了一定的區(qū)域差異。

在2012年以前，陜西省在評估11個市（區(qū)）時，基本保持了指標的相對穩(wěn)定，但也會根據(jù)每年的形勢發(fā)展進行局部調(diào)整。如與2007年相比，2008年新增了民生八大工程、縣域經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟等指標；2009年突出了應對國際金融危機，保增長、保民生、保穩(wěn)定等指標；2010年突出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、發(fā)展低碳經(jīng)濟等指標；2011年突出了改善民生、加強社會管理創(chuàng)新等指標[2]。2013年，由于2012年5月陜西省委第十二次黨代會確定“三強一富一美”（“三強”即經(jīng)濟強、科教強、文化強，“一富”即“百姓富，“一美”即生態(tài)美”）的發(fā)展目標和省委、省政府主要領導的更替，陜西省對各市的評估指標發(fā)生了較大改變，一是一級指標內(nèi)涵調(diào)整，由過去的經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活、資源環(huán)境、社會管理等改為“三強一富一美”；二是增加了“特色指標”類別，進一步凸顯了地區(qū)差異化評估；三是考核指標的涵蓋的內(nèi)容更加豐富；四是指標的排列組合更加科學。

總體而言，陜西對各市的績效評估指標設計盡可能體現(xiàn)了差異性、可測性和導向性。但是，作為以目標管理思想為基礎的陜西模式，也難以避免以關鍵議題解決為核心的目標責任制考核自身的局限，尤其是無法克服這一模式對GDP的過度追求。如，2009年至2012年，經(jīng)濟發(fā)展的考核分值依次為32分、35分、30分、29分，分值占到總考核分值90分的35%左右。2013年采用新的考核指標排列方式后，涉及經(jīng)濟發(fā)展的指標分值更是達到35分。這種評估取向，在一定歷史時期有其合理之。但是隨著國家社會的進步和發(fā)展，對于GDP的過分關注，導致了很多社會問題。正如羅伯特·肯尼迪在1968年競選美國總統(tǒng)演講時說道：“GDP并沒有考慮到我們孩子的健康，他們的教育質(zhì)量，或者他們游戲的快樂。它也沒有包括我們的詩歌之美，或者婚姻的穩(wěn)定；沒有包括我們關于公共問題爭論的智慧，或者我們公務員的清廉。它既沒有衡量我們的勇氣、智慧，也沒有衡量對祖國的熱愛。簡言之，它衡量一切，但并不包括使我們的生活有意義的東西。”

十八大之后，這種情況則迫切需要加以轉(zhuǎn)變。在2013年6月召開的全國組織工作會議上習近平總書記指出：“要改進考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了”。同年12月，經(jīng)中央同意，中央組織部在《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核考核工作的通知》中明確指出，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名。中央有關部門不能單純以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率來衡量各省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)展成效。地方各級黨委政府不能簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名評定下一級領導班子和領導干部的政績和考核等次。因此，對唯GDP傾向的糾正將是陜西需要認真面對和考量的問題，而以公共價值為基礎的政府績效治理（PV-GPG）理論將為解決這一問題提供有益借鑒。

四、基于PV-GPG理論的思考

PV-GPG理論是以公共價值為基礎的政府績效治理理論（Public Value-based Government Performance Governance）的簡稱，由蘭州大學包國憲教授領導的團隊提出，該理論認為政府績效治理是在政府績效的社會價值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領導三個系統(tǒng)的互動作用下，生產(chǎn)符合基本公共價值的績效過程。其核心內(nèi)容包括[3]：1.政府績效是一種社會價值建構(gòu)，是一個具體政府在歷史文化變遷過程中和對公民基本需求回應中而形成的有形與無形成果。因此，只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎，只有根植于社會的政府績效才能產(chǎn)生可持續(xù)提升的需要。2.在以公共價值為基礎的政府績效治理體系下，產(chǎn)出即績效。這一論斷，主要是對既往政府績效管理的揚棄，因為在以往的績效管理中，產(chǎn)出并不意味著績效，反而可能是績效損失和績效扭曲。3.政府績效的價值構(gòu)建以及科學管理中總隱藏著價值沖突，這種沖突需要由涵蓋政治家和社會精英的價值領導、政府高層官員的愿景領導、執(zhí)行層公務員人員效率領導的協(xié)調(diào)領導系統(tǒng)進行整合。

不言而喻，PV-GPG理論為改善政府績效管理與評估中的唯GDP傾向提供了全新視角，為科學發(fā)展觀等執(zhí)政理念的實施和公共價值的表達提供了框架和思路，有助于地方政府績效管理與評估走出為了管理而管理、就評估而評估的怪圈。對陜西而言，要改變目前在政府績效評估中的唯GDP傾向，在設計與修訂績效評估指標體系時應按照PV-GPG理論的指引，在以下方面加以改進：

1.深化對政府績效概念的認識。政府績效是一個具有結(jié)構(gòu)的復合概念，公共價值是其合法性的本質(zhì)規(guī)定性。政府績效是多元治理的產(chǎn)出，因此不僅要重視結(jié)果，而且要考察其權力和資源投入的恰當性、過程和程序的合法性、績效生產(chǎn)的經(jīng)濟性以及對公共價值的體現(xiàn)。對政府績效概念的正確認識是構(gòu)建績效評估指標體系和實踐政府績效治理的基礎。陜西在今后的政府績效評估中，在明確政府績效概念的基礎上，應注重對公共價值的思考，避免使評估指標淪為各級政府和領導追逐利益和追求眼前政績的“放大器”。

2.構(gòu)建合理的政府績效評估指標體系?？冃гu估的指標體系應根據(jù)不同地區(qū)的特點設置各有側(cè)重、各有特色的考核指標，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態(tài)文明建設等作為考核評價的重要內(nèi)容。強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標的權重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核。陜西的考核指標中，盡管對上述內(nèi)容有所提及，但是應進一步予以強化，并選擇具有關鍵作用的考核指標，以突出評估的實效。

3.強化廣大公民的參與。就陜西目前的評估指標設計流程來看，更多的是體制內(nèi)精英自我設定的過程，缺少公民的廣泛參與。因此，在今后應重塑公眾的政府績效“所有者”、“生產(chǎn)者”和“評價者”角色，通過開展廣泛的公民參與和公民對政府的滿意度評價，使得公民在政府績效生產(chǎn)中的主體地位得以實現(xiàn)，從而作為社會價值建構(gòu)的重要基礎。

4.探索構(gòu)建績效評估的協(xié)同領導系統(tǒng)。績效治理過程難免存在“棘手問題”及背后隱藏的價值沖突，這種沖突的整合需要運轉(zhuǎn)有效的協(xié)同領導系統(tǒng)。陜西推行的年度目標責任考核，由省委書記擔任第一組長的年度目標領導小組負責指導，這種架構(gòu)雖然具有權威性，保證了績效評估制度的推行，但是容易忽視地方領導和基層官僚的利益，具有明顯的“自上而下”的特點，隱藏或壓制著潛在的價值沖突，因此陜西在今后應考慮建立包容面更寬的協(xié)同領導系統(tǒng)，從而為不同層次、不同環(huán)節(jié)的價值整合提供制度化平臺。

注釋：

①陜西對各市的考核實行百分制，其中目標責任總分90分，領導和領導班子、黨風廉政建設兩項共占10分，本文所列的指標只是目標責任考核內(nèi)容。

［1］卓越.政府績效評估指標設計的類型和方法［J］.中國行政管理，2007（2）.

［2］中共陜西省委.以改革創(chuàng)新精神加強黨的執(zhí)政能力建設［N］.人民日報，2012-05-07.

［3］包國憲，王學軍.我國政府績效治理體系構(gòu)建極其對策建議［J］.行政論壇，2013（6）.