在轉(zhuǎn)型發(fā)展中建設(shè)甘南生態(tài)文明的幾點思考

柯熱·恒考

（甘南藏族自治州人大常委會 甘肅 合作 747000）

黨的十八大向全黨全國各族人民作出了到2020年全面建成小康社會的鄭重承諾，提出了建設(shè)美麗中國的目標(biāo)，從戰(zhàn)略高度把生態(tài)文明建設(shè)納入了中國特色社會主義事業(yè)總體布局。甘南作為少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要實現(xiàn)與全國同步建成小康社會，必須在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的前提下走轉(zhuǎn)型發(fā)展的道路。而中央第五次西藏工作座談會后出臺的一系列政策措施，使甘南迎來了歷史上最好的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期，有了轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策條件。但甘南作為全省乃至全國的重要生態(tài)戰(zhàn)略屏障，如何在轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)程中有效地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是必須首先考慮的重大課題。因此，在新的歷史時期，甘南要更加突出生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局中去謀劃、去推進(jìn)，更加強(qiáng)調(diào)尊重和保護(hù)環(huán)境，更加強(qiáng)調(diào)在改造自然的同時尊重和愛護(hù)自然，在把握自然規(guī)律的基礎(chǔ)上積極地利用自然資源，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，才能實現(xiàn)可持續(xù)和包容性的轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能夯實全面建成小康社會的基礎(chǔ)。

一、甘南州生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

建國后，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，甘南州生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作取得了顯著的成績。但是，由于各種原因，甘南州草地“三化”嚴(yán)重，雪線不斷上升，地下水位下降，濕地大面積萎縮，水土流失加劇，生物多樣性減少，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的因素增多，生態(tài)環(huán)境趨向惡化，生態(tài)問題日益突出。

（一）草地“三化”嚴(yán)重，濕地不斷縮小。目前，全州近60%的天然草地出現(xiàn)了不同程度的退化，中度以上退化草地面積1000多萬畝，約占全州天然草地面積的25%。草地植被結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，優(yōu)良牧草所占比例由1982年的70%下降到目前的50%左右，草產(chǎn)量由上世紀(jì)50年代的436公斤/畝下降到目前的不足350公斤/畝。鼠蟲害面積不斷擴(kuò)大，危害頻率加快，危害面積近1500萬畝?，斍S河沿岸沙化草地面積達(dá)8萬畝，已形成了100公里長的流動沙丘帶，且以每年3.9%的速度擴(kuò)展。同時，全州干旱草場面積不斷擴(kuò)大，目前已達(dá)877.8萬畝。20世紀(jì)80年代初，甘南濕地面積為640.5萬畝，現(xiàn)在僅剩約427萬畝，其它大都干涸，退化后的濕地植被稀疏，甚至寸草不生，地表裸露，形成了大片的“黑土灘”和新的沙化草地。而甘南濕地的核心區(qū)——瑪曲濕地已由原有的99萬畝銳減到70萬畝。

（二）水資源減少，水土流失加劇。甘南州是甘肅省水資源最豐富的地區(qū)，但是近年來全州有上百眼泉水干涸，地表徑流量銳減。據(jù)本世紀(jì)初的水資源調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，白龍江流量減少了15.6%，洮河流量下降了12.7%，大夏河流量減少了20.4%。原來黃河在瑪曲境內(nèi)水量增加56%左右，而目前補(bǔ)給黃河干流的水量也減少了10%左右，2003年以來，瑪曲境內(nèi)28條黃河支流已有4條成為季節(jié)性河流，數(shù)十個湖泊水位明顯下降。因水資源減少、植被覆蓋率下降，甘南州水土流失面積已由上世紀(jì)80年代的1200萬畝，擴(kuò)大到目前的10602.5萬畝，水土流失面積占全州總面積的18%。全州河流年平均輸沙量由記載的2.47萬噸/年上升到目前的3.49萬噸/年，如：白龍江水流量下降了15.6%，而含沙量卻增加了27.3%；大夏河水流量減少了20.6%，而含沙量增加了15.4%。土壤侵蝕也越來越嚴(yán)重，土壤侵蝕模數(shù)由44噸/平方公里上升到60噸/平方公里，年土壤侵蝕量近500萬噸，年土壤養(yǎng)分流失有機(jī)質(zhì)124.61萬噸，土壤侵蝕趨勢目前仍在加劇。

（三）環(huán)境不斷惡化，地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生。所謂地質(zhì)災(zāi)害，主要是指自然地質(zhì)作用和人類活動造成的惡化地質(zhì)環(huán)境，降低了環(huán)境質(zhì)量，直接或間接危害人類安全，并給社會和經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成損失的地質(zhì)事件。比如泥石流、山體滑坡、土地凍融、水土流失、土地沙漠化、土壤鹽堿化，以及地震等。就甘南州情況來看，因各自因素，全州許多地方水土流失十分嚴(yán)重，造成局部地區(qū)山體滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生，地質(zhì)災(zāi)害危險系數(shù)提高。以全州地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生最為頻發(fā)的舟曲為例，除8·8特大泥石流區(qū)域外，該縣還有地質(zhì)災(zāi)害隱患點170處，其中：災(zāi)害性滑坡主要有93處（包括崩塌、地面塌陷、不穩(wěn)定斜坡、地裂縫、危巖體等）；災(zāi)害性泥石流溝道77條。這些災(zāi)害隱患點危害程度極其嚴(yán)重，對它們實行監(jiān)測預(yù)警、綜合防治已迫在眉睫。

二、甘南生態(tài)環(huán)境問題的原因分析

造成甘南州生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的原因是多方面的，除了全球氣候變暖、生態(tài)環(huán)境趨向惡化的大環(huán)境影響外，主要有以下幾個方面：

（一）草地“三化”和濕地萎縮的原因。因甘南作為全國最為貧窮落后的區(qū)域之一，貧困人口比較集中，貧困迫使人們不計生態(tài)惡化的后果發(fā)展生產(chǎn)。以瑪曲縣的畜牧業(yè)為例，全縣各類牲畜在20世紀(jì)50年代為34萬頭（匹、只），60年代為43萬頭（匹、只），70年代為60萬頭（匹、只），80年代為90萬頭（匹、只），到目前已達(dá)約150萬頭（匹、只）左右，目前草場實際超載量為理論載畜量的幾乎一倍，導(dǎo)致草場退化、草場質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境失衡。據(jù)畜牧部門2008年統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算，全州共有各類牲畜397.43萬頭（匹、只），折合931.46萬羊單位，超過理論載畜量的47%，當(dāng)前，超載過牧是草場退化和鼠蟲害化的最主要因素。因為草場退化，農(nóng)牧民群眾為維持生計和增加收入，占用濕地分布的草場放牧，且大量超載，進(jìn)一步加劇濕地植被的退化，造成了濕地萎縮，陷入了生態(tài)環(huán)境不斷惡化的惡性循環(huán)。

（二）水資源減少和水土流失的原因。長期以來，由于森林資源過量采伐，過度放牧、毀林開荒等因素，導(dǎo)致森林蓄水能力下降、草場退化、植被覆蓋率總體降低，改變了小氣候，降水量年內(nèi)分配不均，干旱程度增加，雨季降雨集中，使全州生態(tài)環(huán)境變得十分脆弱，極易形成洪水、滑坡及泥石流等災(zāi)害，水土流失日趨嚴(yán)重，自然災(zāi)害時有發(fā)生。

（三）氣候變化與地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的原因。從客觀上看，隨著全球氣候變暖，林線后移植被稀疏，極端氣候天氣加劇，旱澇次數(shù)增多，水土流失面積逐年增加，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化。同時，因無限度的人為生產(chǎn)經(jīng)營活動，又大大加速了區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境惡化的進(jìn)程，超載過牧加劇了草場“三化”，植被覆蓋度下降致生態(tài)平衡，涵養(yǎng)功能減弱?？梢哉f，生態(tài)環(huán)境惡化是導(dǎo)致水土流失、山洪、崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)象的最主要原因。

（四）生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾比較突出。由于甘南生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)難度較大的實際情況，使其面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)的雙重壓力，在資源開發(fā)中存在生態(tài)破壞的隱患，如水電資源的過度開發(fā)，已經(jīng)對流域生態(tài)安全形成威脅，而礦產(chǎn)資源的無序開發(fā)和畜牧業(yè)超載過牧則帶來了水土流失、草場退化和土地沙化等嚴(yán)重問題。

（五）其它因素。一是人民群眾的環(huán)保意識薄弱，生活水平相對較低，對環(huán)境保護(hù)不夠重視，重發(fā)展，輕保護(hù)的思想不同程度的存在。二是環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制不健全、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查各項要素保障有限，多數(shù)農(nóng)牧民群眾對嚴(yán)峻的生態(tài)形勢和難得的發(fā)展機(jī)遇認(rèn)識還不到位。三是環(huán)境法制宣傳缺乏力度、深度和廣度，還沒有形成很好的輿論氛圍，對生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的雙重考研缺乏生態(tài)文明的理念。

三、甘南環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的對策與建議

黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)列入黨和國家“五位一體”的戰(zhàn)略布局。結(jié)合中央第五次西藏工作座談會提出的作為長江、黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)的甘南藏區(qū)要加快生態(tài)屏障建設(shè)步伐的部署，以及州委確定的“生態(tài)立州”戰(zhàn)略，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)放在了全州發(fā)展戰(zhàn)略首要位置的政策背景。目前，甘南州上下應(yīng)抓住政策機(jī)遇，按照州委的總體部署，從自然和人文生態(tài)環(huán)境和諧互動的角度出發(fā)，同步實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

對策：

（一）進(jìn)一步理清生態(tài)環(huán)境保護(hù)與轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路。在今后的工作中，要從甘南生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實際出發(fā)，正確處理好轉(zhuǎn)型發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，理清思路，謀劃措施。筆者認(rèn)為，要著重把握好以下三個方面：一是轉(zhuǎn)型發(fā)展階段的把握。發(fā)達(dá)國家在人均GDP達(dá)到3000美元后，才開始大規(guī)模治理污染。甘南要在工業(yè)化、城市化初始時期和較低的收入水平下，就注意協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)等各方面，開展大范圍、大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)工作。二是管理思想的把握。在全社會樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，從宏觀管理出發(fā)，建立低污染、低生態(tài)消耗的經(jīng)濟(jì)體系，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的沖擊。三是對一般的常規(guī)漸進(jìn)模式的把握。東部地區(qū)環(huán)境保護(hù)走過了一條農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、生活污染防治滯后于工業(yè)污染防治，生態(tài)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)滯后于生態(tài)建設(shè)的發(fā)展路子。甘南的轉(zhuǎn)型發(fā)展要早做謀劃，將工業(yè)污染防治與城市環(huán)境保護(hù)、農(nóng)牧村環(huán)境保護(hù)與城鎮(zhèn)綜合整治、生態(tài)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌考慮，充分體現(xiàn)預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則，最終達(dá)到生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。

（二）全面落實生態(tài)環(huán)保政策，全力實施好生態(tài)環(huán)保項目。堅持實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本國策，從發(fā)展的源頭加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的思想融入各項政策措施，貫徹于開發(fā)建設(shè)的各個環(huán)節(jié)；經(jīng)濟(jì)建設(shè)充分考慮環(huán)境容量，采用符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的發(fā)展方式；生態(tài)環(huán)境保護(hù)做到項目有保障，資金有落實。把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的首要任務(wù)。尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以推動國家級生態(tài)屏障保護(hù)示范區(qū)和生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)這一平臺，制定全州生態(tài)功能區(qū)劃實施方案，謀劃、爭取和實施一批重大戰(zhàn)略性生態(tài)工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目。全力實施好甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程和“兩江一水”區(qū)域生態(tài)綜合治理規(guī)劃的全面落實。啟動黃河首曲國家級自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，實施甘南生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例，理順環(huán)境污染綜合防治機(jī)制，努力開創(chuàng)一條具有甘南特色的生態(tài)文明發(fā)展之路。

（三）加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與群眾增收相結(jié)合。要進(jìn)一步加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，圍繞實施生態(tài)主體功能區(qū)劃，全力打造甘南高原特色循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，探索生態(tài)扶貧的新模式。按照中西部草甸生態(tài)修復(fù)牧業(yè)區(qū)；東南部江河水源涵養(yǎng)林業(yè)區(qū)；東北部白龍江洮河水土保持農(nóng)業(yè)區(qū)，突出各自優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展高原特色畜牧業(yè)、種植業(yè)和旅游業(yè)。走經(jīng)濟(jì)特色化、生態(tài)功能化的路子。最終要達(dá)到即保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又增加農(nóng)牧民群眾收入的目的，從而提高全州農(nóng)牧民群眾保護(hù)生態(tài)，參與生態(tài)建設(shè)的積極性。

（四）合理以草定畜，遏制草原超載過牧現(xiàn)象。畜牧業(yè)是全州的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，甘南的轉(zhuǎn)型發(fā)展必然離不開畜牧業(yè)的超常規(guī)發(fā)展，但針對全州草原退化和濕地萎縮的現(xiàn)狀，生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施仍需嚴(yán)格落實。一是嚴(yán)格落實以草定畜、草畜平衡制度，對全州生態(tài)脆弱區(qū)和草原嚴(yán)重退化區(qū)進(jìn)行禁牧，對較嚴(yán)重的退化草場進(jìn)行季節(jié)性休牧，嚴(yán)格落實禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧和草原植被恢復(fù)制度，促進(jìn)草原濕地生態(tài)的良性循環(huán)。二是以實施退牧還草工程為契機(jī)，建設(shè)高產(chǎn)人工草地和飼草飼料基地，緩解天然草原壓力，逐步轉(zhuǎn)變完全依賴天然草原放牧的傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式。三是積極開展好草畜平衡知識的宣傳教育，讓群眾認(rèn)清超載過牧對生態(tài)環(huán)境帶來的危害。落實并爭取新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)牧區(qū)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

建議：

（一）加強(qiáng)調(diào)查研究，完善生態(tài)建設(shè)保護(hù)規(guī)劃。要在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，做好生態(tài)文明建設(shè)保護(hù)規(guī)劃非常重要。要繼續(xù)深入開展生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查，摸清生態(tài)狀況，全面分析和掌握改善甘南生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵性制約因素，進(jìn)一步完善好生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃等。保證經(jīng)濟(jì)社會活動在科學(xué)規(guī)劃的指導(dǎo)下，按照生態(tài)規(guī)律組織經(jīng)濟(jì)活動，充分體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與轉(zhuǎn)型發(fā)展的任務(wù)和要求，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局和生態(tài)文明建設(shè)。

（二）努力推進(jìn)生態(tài)文明意識，加快環(huán)境保護(hù)的立法力度。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)立法工作，提高生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)法制化、規(guī)范化水平，緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)中心工作，盡快出臺有關(guān)資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治和污染物減排等相配套的單行條例，利用民族區(qū)域自治的有利條件，加快民族地方生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)立法，盡快制定出既有利于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，又能促進(jìn)資源合理開發(fā)利用的地方性生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)法規(guī)，針對本地具體的保護(hù)對象、范圍、目標(biāo)和主體責(zé)任等做出規(guī)定，使之具有較強(qiáng)的針對性和可操作性，把甘南的生態(tài)文明建設(shè)上升到法律保護(hù)的新階段。

（三）積極實施流域治理，加大對水土流失的綜合防治。依法將水土保持重點工程建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體規(guī)劃。繼續(xù)拓寬水土保持投資渠道，在努力向上爭取更多項目資金的同時，本著“誰投資、誰受益”的原則，積極吸引民間資本，加快治理步伐。根據(jù)水土保持“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰治理”的原則，嚴(yán)格落實《水土保持法》關(guān)于水土保持補(bǔ)償費的規(guī)定對草原管理保護(hù)、森林資源保護(hù)、水資源開發(fā)利用及管理、礦產(chǎn)資源保護(hù)管理的規(guī)定，依法收取有關(guān)費用，及時做好周邊生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，防止人為水土流失。

（四）加大預(yù)測群防機(jī)制，強(qiáng)化地質(zhì)災(zāi)害防治工作。地質(zhì)災(zāi)害防治雖然具有高度的突發(fā)性和難以預(yù)測性，但通過科學(xué)合理的防治措施，就能避免其發(fā)生或降低其危害性。通過廣泛宣傳地質(zhì)災(zāi)害防治知識，提高廣大人民群眾對地質(zhì)災(zāi)害危害性的認(rèn)識，建立地質(zhì)災(zāi)害群測群防工作機(jī)制。進(jìn)一步完善地質(zhì)災(zāi)害防治方案和突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，提高地質(zhì)災(zāi)害防治工作水平。加大地質(zhì)災(zāi)害除險和治理工作投入，最大程度降低地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生機(jī)率和危險系數(shù)。加大對礦山等開發(fā)建設(shè)活動的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度，切實做好地質(zhì)環(huán)境整治工作。

（五）加大政策支持力度，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立和實行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是解決甘南生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金嚴(yán)重短缺問題的重要出路。需要從各個層面積極建議國家給甘南作出的生態(tài)貢獻(xiàn)給予補(bǔ)償，盡快制定出臺水資源利用和森林、濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時，要進(jìn)一步加強(qiáng)國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金使用管理，確保國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金60%以上用于生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項目，推動主體功能區(qū)規(guī)劃實施，促進(jìn)生態(tài)文明示范州建設(shè)，維護(hù)國家生態(tài)安全。

四、結(jié)語

總之，由于甘南生態(tài)環(huán)境和戰(zhàn)略地位的特殊性,一定要按照黨的十八大作出的重大政策部署，正確處理全面建成小康社會、實現(xiàn)區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)之間的關(guān)系，堅持走資源的合理開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)相結(jié)合的發(fā)展道路,走甘南的轉(zhuǎn)型發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)的發(fā)展方向，在全面進(jìn)行甘南轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時注意生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，絕不能以犧牲生態(tài)環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。