“留守村”的困境與治理路徑——以S村為例

文 羅家為 何 鵬（..華中師范大學(xué)，湖北武漢 430079）

一、“留守村”面臨的治理挑戰(zhàn)——以S村為例

S村原本是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后被劃到M鎮(zhèn)；整個村子依山而建，前后距離十幾里地，居住相對比較松散。村內(nèi)有S村小學(xué)、東村中學(xué)、村衛(wèi)生室、大小超市、釀酒室、新田水庫、村集體魚塘（400多畝）、東村集市街，其中村兩委辦公地點在S村小學(xué)校園內(nèi)。該村共有2600多人，被分為12個組，每組大約50到80戶。S村屬于典型的“三六九”村——留守村，年青男子大部分外出務(wù)工，留守兒童、留守婦女和留守老人較多。石溪村存在兩個大姓，即胡氏和陳氏，其中胡氏人口1000多人，占村總?cè)丝诘奈宸种?，陳氏人口占總?shù)村總?cè)丝诘奈宸种唬谧鍎萘^強；從調(diào)查情況來看，S村從政治參與、經(jīng)濟發(fā)展、文化傳承、公共服務(wù)和社會管理方面面臨著多重挑戰(zhàn)。

（一）村莊政治參與主體缺位，參與能力不足

上個世紀(jì)90年代以來，S村大量的青壯年勞動力涌入大城市，村莊內(nèi)越來越多青壯年進入大城市務(wù)工，成為農(nóng)民工。我國農(nóng)民工遵循著年初離家，年底歸家的流動規(guī)律，造成了村莊政治參與主體嚴(yán)重缺位，其參與能力也大打折扣。一方面，大量青壯年向城市流動，影響了村莊的政治參與，給村委會的選舉工作和日常的政治生活帶來了不利的影響；在選舉中，由于選民的缺位，導(dǎo)致參選率難以過半，村民選舉委員會為了提高參選率不得不大肆動員，甚至以金錢或者獎品吸引村民參與選舉，浪費了大量的人力、物力和財力；選舉中委托票的設(shè)置和管理不當(dāng)也影響了村莊選舉的公平性和公正性。另一方面，留守人員的政治參與能力和參與意愿不高，在留守人員中，留守兒童因未成年而沒有政治參與權(quán)利；留守婦女由于繁重的農(nóng)活、家務(wù)活以及思想觀念的限制，其政治參與意愿也比較低，甚至出現(xiàn)政治冷漠；留守老人由于年紀(jì)大，行動不便以及自身文化水不高，對于村莊的政治生活也參與較少。在廣大“留守村”，由于自治主體的缺位以及參與能力的不足，村民自治一定程度上淪為了村委會自治或者精英自治，村莊政治由少數(shù)精英把持，S村的村莊政治主要由胡姓和陳姓兩個大姓的村民控制。

（二）村民以務(wù)工收入為主，村莊內(nèi)生性經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱

經(jīng)濟治理是村莊治理的一個重要面向，村莊經(jīng)濟發(fā)展水平對其他方面具有直接的影響。S村作為一個典型的留守村，從村民的收入構(gòu)成來看，S村村民的收入以務(wù)工收入為主，村莊內(nèi)生性經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，主要依靠青壯年外出務(wù)工，支撐日常的生產(chǎn)、生活以及教育、醫(yī)療、住房等開支。從S村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，僅有的工業(yè)為村莊內(nèi)的三個采石場，但效益不高。此外，S村管理混亂，集體所有資源處置不合理；S村主要的公共資源有水庫、魚塘、荒山林地；根據(jù)調(diào)查，該村有150畝的水塘是上屆村委會書記在一些村民外出務(wù)工期間，聯(lián)合其他村民將其拋荒的水田強行變成魚塘，而養(yǎng)魚所得收入則不知去向；該村2000多畝荒山林地以戶為單位承包給了村民，由于大部分青壯年勞動力外出務(wù)工，林地資源被長期閑置，得不到開發(fā)，一些村干部將其據(jù)為己有，私自處置集體資產(chǎn)。

（三）村莊缺乏文體設(shè)施和活動場所，鄉(xiāng)村文化發(fā)展后繼乏人

文化活動是村民日常生活不可缺少的一部分，對豐富村民文化生活，提高村民生活質(zhì)量具有不可替代的作用。S村的文化發(fā)展主要存在兩個問題，一是文體活動設(shè)施以及場所的缺乏，據(jù)村民所說，S村里沒有適合村民文化娛樂的活動場所，村民的文化需求得不到滿足，對村莊的文化生活和社會風(fēng)氣產(chǎn)生了不良的影響，在正常文化需求得不到滿足的情況下，村里面的主要娛樂活動變成了打牌，甚至聚眾賭博，嚴(yán)重影響了社會風(fēng)氣以及鄰里之間的和諧。二是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化后繼無人，出現(xiàn)斷層，傳統(tǒng)文化的一個特征就是口耳相傳，耳濡目染，經(jīng)過長期的習(xí)慣而形成的，“留守村”大量的青壯年長期在外務(wù)工，其生產(chǎn)生活方式逐漸向城市生活轉(zhuǎn)變，隨著其思想觀念的轉(zhuǎn)變以及長期與傳統(tǒng)文化分離的現(xiàn)實，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的一些手工藝、傳統(tǒng)節(jié)日、風(fēng)俗習(xí)慣逐漸消逝。

（四）村莊公共服務(wù)滯后，社會管理混亂

為村民提供公共服務(wù)，滿足村民日益增長的多元服務(wù)需求是村委會的主要職責(zé)之一；“留守村”公共服務(wù)不僅具備所有村莊共有的特征，也存在其特有的需求。從村莊共有的公共服務(wù)來看，S村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較滯后，村莊自來水、灌溉和防洪渠道、路燈架設(shè)、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施虛置或滯后，給村民的生產(chǎn)、生活帶來了不良的影響。從“留守村”的特點來看，“留守村”大量青壯年男子外出務(wù)工，村莊大量的留守兒童、留守婦女、留守老人，其公共服務(wù)應(yīng)該進行精細化分類，以滿足不同群體對公共服務(wù)的差異性需求，而S村對留守兒童、留守婦女以及留守老人的關(guān)注不夠，相應(yīng)的對口服務(wù)、社會救助和幫扶機制沒有建立起來。此外，村莊社會管理比較混亂，由于流動人口的增加以及青壯年人口的缺位，社會管理還停留在傳統(tǒng)的熟人社會、宗族管理與自治組織管理相結(jié)合的層面，計劃生育工作難以開展，村民違規(guī)建房難以制止，社會治安存在隱患。

二、“留守村”何以難治理

（一）城鄉(xiāng)二元分割經(jīng)濟與體制結(jié)構(gòu)阻礙了城鄉(xiāng)人口流動和資源配置

一般而言，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)構(gòu)成，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是指以社會化生產(chǎn)為主要特點的城市經(jīng)濟和以小農(nóng)生產(chǎn)為主要特點的農(nóng)村經(jīng)濟并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在的一個嚴(yán)重障礙，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉(xiāng)戶籍壁壘基礎(chǔ)上的其他問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅是造成國家權(quán)力對農(nóng)民權(quán)利忽視和對農(nóng)民權(quán)利保障的法律救濟不力的社會制度根源，而且是造成農(nóng)民的權(quán)利意識薄弱和農(nóng)民維權(quán)組織失聲的重要因素［1］。是形成農(nóng)村“留守村”的直接原因，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村青壯年勞動力大量進入城市，而不能享受和城市戶口均等的公共服務(wù)，大量農(nóng)民工并不能在其工作地實行落戶，取得當(dāng)?shù)氐膽艏?，只能將妻子、孩子、老人留在了家鄉(xiāng)，從而形成了“留守村”，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛下，“留守村”無法根除。

（二）人口大規(guī)模流動造成了社會治理主體的缺位

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，出于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，大量青壯年進入大城市，鄉(xiāng)村社會人力資本大規(guī)模流失；其結(jié)果是人才大量流失、自治主體缺位、土地大量拋荒、集體公共資源無人經(jīng)營和監(jiān)管、傳統(tǒng)文化無人繼承。經(jīng)濟上，人力資本的流失導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營勞動力不足、勞動力素質(zhì)降低，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的進程，從當(dāng)前農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展情況來看，婦女種田，“老人農(nóng)業(yè)”逐漸成為了鄉(xiāng)村社會農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的一個典型特征，由此，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展長期處于一種破碎、分散經(jīng)營的狀態(tài)，阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；政治上，人口大規(guī)模的頻繁流動加速了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的消解，自治主體原子化加??；文化上，傳統(tǒng)口耳相傳的文化和手工藝因缺乏傳承載體而不斷衰落。在人口大規(guī)模流動背景下，與之相關(guān)的現(xiàn)代開放流動的人口管理體制沒有建立起來，從而造成了“留守村”的社會治理困境。

（三）熟人社會的逐步消解導(dǎo)致了社會互助關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的破碎

熟人社會的概念最早由費孝通先生提出，他認為，中國傳統(tǒng)農(nóng)村是一種熟人社會［2］，其治理依賴于傳統(tǒng)的血緣、人情、風(fēng)俗等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和現(xiàn)代化的推進，人們在越來越大的社會空間里成為陌生人，其發(fā)展依賴于契約和制度，人與人之間的交往通過制度和規(guī)則，建立起彼此的關(guān)系與信任。傳統(tǒng)上熟人社會里，村民之間在生產(chǎn)、生活上具有天然的聯(lián)系，鄰里之間多為互幫互助關(guān)系。然而，社會變遷的過程中，農(nóng)村社會逐漸由熟人社會向陌生人社會過渡，賀雪峰教授稱這樣一種狀態(tài)為半熟人社會［3］，傳統(tǒng)社會中農(nóng)民天然的生產(chǎn)和生活聯(lián)系逐漸被打破；在現(xiàn)代契約和制度尚未被鄉(xiāng)村社會所完全接受的情況下，農(nóng)村留守人員既失去了傳統(tǒng)社會的生產(chǎn)、生活上天然的聯(lián)系，又得不到現(xiàn)代契約和制度的保障，尤其是農(nóng)村的留守人口，其權(quán)益不可避免地遭到了侵蝕，由此造成了“留守”村的治理困境。

三、“留守村”難題的治理路徑

（一）打破城鄉(xiāng)二元制度壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置的優(yōu)化

城鄉(xiāng)二元壁壘是在國家主導(dǎo)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中形成的，其產(chǎn)生既有社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的影響，也和國家的規(guī)劃和主導(dǎo)分不開。從長遠來看，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的逐步推進，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最終將消失；然而工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一個漫長的過程，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必將長期存在，當(dāng)前應(yīng)該從打破城鄉(xiāng)二元制度壁壘著手，以促進我國城鄉(xiāng)之間收益分配、資源配置的公正、公平。一是要逐步推進戶籍制度改革，逐步放開中小城市的落戶限制，加快農(nóng)民工市民化的進程，從而減少農(nóng)村留守人口。二是要深入貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于“健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果的決定，構(gòu)建城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)體系，將部分村民留在農(nóng)村。三是要建立城鄉(xiāng)之間自由流動、異地選舉、異地教育、共享公共服務(wù)的機制，將戶籍與公共服務(wù)的提供以及人口的流動的束縛剝離開來，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置。

（二）培養(yǎng)新型農(nóng)民，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，只有培養(yǎng)新型農(nóng)民，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和組織方式的變革，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。當(dāng)前“留守村”農(nóng)業(yè)存在的重要問題是農(nóng)地拋荒嚴(yán)重、農(nóng)地利用效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和組織方式落后，內(nèi)生性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，主要靠外出務(wù)工所得支持家庭的各項開支。有鑒于此，要加快新型農(nóng)民的培育，培養(yǎng)一批生產(chǎn)經(jīng)營能力強，思想觀念新、農(nóng)業(yè)技術(shù)水平高的職業(yè)農(nóng)民，政府和農(nóng)技部門應(yīng)進行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對口幫扶，加大財政支持力度；第二，要構(gòu)建科學(xué)合理、激勵創(chuàng)新的農(nóng)技服務(wù)體系，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，提高科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的效率。此外，要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和組織方式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，大力扶持家庭農(nóng)產(chǎn)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)技服務(wù)合作社、農(nóng)業(yè)協(xié)會的發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的比較收益，壯大和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，激活農(nóng)業(yè)造血功能，優(yōu)化“留守村”的經(jīng)濟治理，推動其他各項社會治理的現(xiàn)代化。

（三）完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，建立多元需求的公共服務(wù)體系

公共服務(wù)滯后是“留守村”治理的一大挑戰(zhàn)，提供優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)是村委會的一個重要職能，也是村莊治理的重要方面。一方面，要加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，對于道路硬化、自來水、文體娛樂設(shè)施、路燈、垃圾處理站等關(guān)系到村民日常生活切身利益的公共基礎(chǔ)設(shè)施要重點把握，在政府財政投入的基礎(chǔ)上，通過引入市場機制，發(fā)展多渠道籌資，投入基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；同時，探索多種方式提供公共服務(wù)，通過政府購買、委托授權(quán)、承包和轉(zhuǎn)包等方式激發(fā)公共服務(wù)提供主體的積極性，激活農(nóng)村社會的資本存量；政府應(yīng)該制定好公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進政府購買服務(wù)的范圍，加強監(jiān)管，提升購買服務(wù)的質(zhì)量［4］。此外，要加快村莊公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并建立相應(yīng)的評估和監(jiān)管機制，將留守老人吸納到公共服務(wù)監(jiān)管機制中來，充分利用現(xiàn)有的人力資源。另一方面，要建立需求多元的、分類指導(dǎo)的公共服務(wù)體系，從“留守村”內(nèi)的留守兒童、留守婦女、留守老人各主體出發(fā)，深入分析與其自身特點相關(guān)的公共服務(wù)需求，并進行分類指導(dǎo)，對口幫扶；比如制定《兒童福利法》，完善《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》等相關(guān)法律，引導(dǎo)社會組織參與留守兒童救助，留守婦女幫扶，留守老人志愿服務(wù)等活動，關(guān)愛農(nóng)村留守人員的生存狀態(tài)。

（四）加快農(nóng)村土地制度改革進程，破除農(nóng)村生產(chǎn)要素流動性障礙

當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)為集體，按土地的用途分類，農(nóng)村集體所有土地可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、宅基地和未利用地。隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，農(nóng)村土地制度改革逐步加快，2008年，黨的十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，首次提出了農(nóng)村土地可以流轉(zhuǎn)；2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價［5］。農(nóng)村土地制度的改革激活了農(nóng)村土地生產(chǎn)要素、促進了農(nóng)村生產(chǎn)要素的市場流動，提高了農(nóng)民的土地收益；由于青壯年勞動力的大量外流，“留守村”出現(xiàn)了大量的閑置土地，在權(quán)利主體缺位的情況下，容易被少數(shù)村干部所操縱利用，不利于農(nóng)村社會的發(fā)展，當(dāng)前一些地區(qū)正在探索宅基地入市，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障等制度創(chuàng)新，對于破除生產(chǎn)要素流動性障礙，保障農(nóng)民土地權(quán)益，提高農(nóng)民土地收益，建立城鄉(xiāng)市場一體，產(chǎn)權(quán)明晰，資源共享的城鄉(xiāng)土地市場格局具有重要意義，也將有助于“留守村”的社會治理的優(yōu)化。

［1］張等文，陳佳.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的權(quán)利貧困及其救濟策略［J］.東北師范大學(xué)學(xué)報，2014（03）.

［2］費孝通.鄉(xiāng)土中國［M］.北京：人民出版社，2008.

［3］賀雪峰.論半熟人社會——理解村委會選舉的一個視角［J］.政治學(xué)研究，2000（03）.

［4］孫曉莉.政府購買公共服務(wù)的實踐探索及優(yōu)化路徑［J］.黨政研究，2015（02）.

［5］習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明［N］.文匯報，2013-11-16（04）.