新《行政訴訟法》與行政案件的受案范圍

王麗英

新《行政訴訟法》與行政案件的受案范圍

王麗英

新《行政訴訟法》實(shí)施中的法律問題研究

編者按：2014年11月1日，第十二屆全國人大常務(wù)委員會第十一次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，力圖使2015年5月1日開始施行的新法在全面貫徹黨的“依法治國”精神的基礎(chǔ)上，破除行政訴訟中“立案難、審理難、執(zhí)行難”的困境。該部新法律在司法實(shí)踐中仍將面臨諸多挑戰(zhàn)。為此，本刊特邀法院、檢察院、政府法制部門及有關(guān)高校和律師界專家針對相關(guān)問題進(jìn)行探討，以期對新法的施行、完善有所裨益。在對修改前后的行政訴訟法受案范圍進(jìn)行比較分析后，指出新法的創(chuàng)新和不足之處：從實(shí)務(wù)視角，以具體個(gè)案為依托，在分析行政訴訟立案狀況、原告資格設(shè)定目的等問題的基礎(chǔ)上，探討新《行政訴訟法》施行后原告資格認(rèn)定可能存在的問題并提出改進(jìn)建議；以上海為實(shí)例，分析新法對區(qū)縣政府為被告、跨區(qū)域、經(jīng)復(fù)議案件等特殊案件管轄的變動規(guī)定，并提出合理化建議；依據(jù)實(shí)務(wù)需要，以訴權(quán)保障、起訴條件審查、行政爭議解決為核心解讀從立案審查到立案登記的轉(zhuǎn)變；分析訴訟類型化將對行政審判產(chǎn)生的影響并提出完善建議；分析新法施行后審判各方在受案范圍、復(fù)議案件被告、裁判方式三方面所面臨的諸多挑戰(zhàn)；參照《民事訴訟法》，研究新《行政訴訟法》對于檢察監(jiān)督的規(guī)定，明晰尚需研討問題所在。

新行政訴訟法；原告資格；受案范圍；立案登記；法院管轄；行政公益訴訟；檢察監(jiān)督

2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改《行政訴訟法》的決定，這是《行政訴訟法》實(shí)施24年來的第一次修改。此次修改貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會提出的全面深化改革、建設(shè)社會主義法治體系、健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制等精神，本著解決行政訴訟中“立案難、審理難、執(zhí)行難”三難問題，制定了立案登記、復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、擴(kuò)大受案范圍等制度，其中受案范圍的修改是本次修訂的重頭戲。

一、受案范圍與《行政訴訟法》

人民法院受理行政訴訟案件的范圍，即受案范圍，是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟的重要標(biāo)志，是行政訴訟中（管轄、訴訟參加人、證據(jù)規(guī)則、審判程序、裁判方式、類型及裁判的執(zhí)行等）的核心內(nèi)容，是整個(gè)行訴法修改的重頭戲。受案范圍在整個(gè)行政訴訟制度中，是最重要、最關(guān)鍵的問題。老百姓可以狀告哪些行政行為，這涉及公民、行政機(jī)關(guān)和法院三者之間的平衡，是整個(gè)行政訴訟的門檻。規(guī)定受案范圍的原因：

（一）制定行政訴訟法時(shí)的歷史條件決定（80年代末）

在七屆全國人大二次會議審議行訴法草案時(shí)，時(shí)任全國人大常委會副委員長、法制工作委員會主任的王漢斌曾就此解釋說，“考慮我國目前的實(shí)際情況，行政法還不完備，人民法院行政審判庭還不健全，《行政訴訟法》規(guī)定的‘民可以告官’，有觀念更新問題，有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問題，也有承受力的問題，因此對受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬，而應(yīng)逐步擴(kuò)大，以利于行政訴訟制度的推行。”

（二）基于對國家行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系的考慮

行政行為的性質(zhì)決定了它不可能無限制地接受司法審查。有些行政行為(如國防、外交行為)特別需要保密，通過司法程序有可能泄密，給國家利益造成重大，甚至是無可挽回的損失；有些行政行為(如緊急狀態(tài)處置行為、突發(fā)事件應(yīng)對行為)特別緊急，需要迅速處理，進(jìn)入司法程序可能貽誤時(shí)機(jī)，導(dǎo)致嚴(yán)重后果；有些行政行為(如處理動亂、騷亂、暴亂的政治決策行為)特別需要進(jìn)行政治、政策裁量，司法無從找到明確和適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)評判、衡量；即使可以進(jìn)入訴訟的行政行為（如抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、不作為的行政行為、人事管理監(jiān)察行為）也不可能都進(jìn)行司法審查，也只能是將這些類別行為部分納入，而不可能全部納入。

（三）與其他行政法制度區(qū)分的考量

考慮到與其他行政法制監(jiān)督制度（人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等）和行政救濟(jì)制度（行政復(fù)議、行政申訴、控告、檢舉、行政裁決、仲裁以及信訪等）的區(qū)分，為此，法律上必須對之有適當(dāng)?shù)姆止?，故《行政訴訟法》對行政訴訟受案設(shè)定一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶潜匾摹Ｒ虼?，《行訴法》無論是當(dāng)初立法，還是現(xiàn)在修改，都有一個(gè)受案范圍的界定問題，都必須對受案范圍作出專門規(guī)定。

二、受案范圍修改的原因

（一）與其他訴訟比較，行政訴訟案件數(shù)太少

2012年3月11日最高人民法院院長王勝俊在十一屆全國人大五次會議上所作的政府工作報(bào)告指出，2012年全國各級法院共審結(jié)一審行政案件13.6萬件，2012年全國各級法院共審結(jié)的一審民商事案件(含知產(chǎn)案件)達(dá)662.5萬件，是行政案件受案數(shù)的48.7倍。2014年全國各級法院受理一審行政案件15.1萬件，是行訴法實(shí)施以來受案數(shù)最多的一年。但是，即便如此，與民事案件的受案數(shù)相比，也是極不成比例的。2014年各級法院審結(jié)一審民事案件522.8萬件，約為行政案件受案數(shù)的35倍。①《2015年最高人民法院工作報(bào)告》，http://lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681821-2.html，人民網(wǎng)，2015年4月11日訪問。與此同時(shí)，行政案件受案數(shù)如果與行政機(jī)關(guān)每年作出的數(shù)以億計(jì)的具體行政行為相比，則更不成比例:行政機(jī)關(guān)作出一千件以上乃至幾千件的具體行政行為，法院受案數(shù)才有一件，才有一項(xiàng)具體行政行為被行政相對人訴至法院。

（二）原告勝訴率逐年走低，上訴率、申訴率卻不斷攀升

“據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，近5年來，全國行政訴訟案件原告勝訴率逐年走低，從原來30%下降到目前不足10%，相反的是上訴率、申訴率不斷攀升。這些數(shù)據(jù)印證了目前的行政案件面臨的形勢，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)工作人員依法行政的水平高，相對人沒有異議嗎？每年有數(shù)百萬的信訪人、上千萬的信訪案又作何解釋？除行政相對人“信訪不信法”，受到行政侵權(quán)寧愿選擇找官，不愿選擇找法院；一些行政機(jī)關(guān)違法侵權(quán)后想方設(shè)法阻止相對人向法院起訴；一些法院受各種影響以各種理由不受理某些行政案件等原因外，一個(gè)重要的原因乃是現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍（制度本身）過窄，許多行政案件進(jìn)不了法院，行政相對人受到行政侵權(quán)后即使想提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)即使愿意當(dāng)被告，人民法院即使愿意受理，因行訴法設(shè)置的“門檻”太窄，行政案件進(jìn)不了法院，法院依法也受理不了。因此，修改行訴法，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，就成為解決當(dāng)前行政爭議多發(fā)，人民法院受理行政案件數(shù)量卻特別少，行政相對人得不到有效法律救濟(jì)困境的必須途徑。

（三）對行政訴訟受案范圍制度設(shè)計(jì)的反思

1.受案范圍的立法體例有問題。《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”《行政訴訟法》第11條正面列舉了應(yīng)當(dāng)受理的案件范圍。正面列舉的模式無法窮盡行政行為的種類，分類標(biāo)準(zhǔn)的不科學(xué)也在實(shí)踐中導(dǎo)致了一定程度的混亂。

2.關(guān)于受案范圍的負(fù)面排除?！缎姓V訟法》第12條對不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)進(jìn)行了排除，列舉了不可訴的行為，分別是國防外交等國家行為，行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為，行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的內(nèi)部行政行為，終局行政行為等4類不可訴行為。

《行政訴訟法司法解釋》第1條第2款也對行政訴訟受案范圍作了具體排除，該條文規(guī)定除了《行政訴訟法》第12條以外，刑事司法行為、調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為、不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為、駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為以及對行政相對人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為也是不可訴的行政行為。

我國《行政訴訟法》第11條和第12條確立了行政訴訟的受案范圍，但肯定列舉和負(fù)面排除相結(jié)合的方式將行政訴訟的受案范圍限定在了一個(gè)較小的空間內(nèi)。《行政訴訟法》第2條對行政訴訟受案范圍作了概括性的規(guī)定，第11條第1款又逐一作了列舉，違背了列舉式只用于否定性排除的原則，是對列舉式的濫用；從實(shí)際作用看，使用列舉式不可能把所有的可訴具體行政行為列舉出來。行政訴訟的受案范圍必須是行使行政管理職權(quán)組織的行為，必須是行政主體的外部具體行政行為，必須對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。但在實(shí)踐中，許多社會公共組織的行為并不是“外部具體行政行為”，但同樣對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。囿于受案范圍的狹窄，許多因社會公權(quán)力組織侵權(quán)行為引發(fā)的大量行政爭議無法進(jìn)入行政訴訟的審判流程，不能依靠法治方式得以解決。

3.列舉式中的分類標(biāo)準(zhǔn)（權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)和行為標(biāo)準(zhǔn)）不科學(xué)?！缎姓V訟法》第11條所列舉的8類具體行政行為的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也無法涵蓋數(shù)量類型眾多的行政行為類型。雖然設(shè)置了概括性的兜底條款，即行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為亦可提起行政訴訟，但問題是行政訴訟相對人的權(quán)利不止是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。通過法律條文的分析，可以看出我國行政訴訟制度主要定位在公民私權(quán)利保障。

由此看出，目前我國《行政訴訟法》受案范圍以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作主線，既無法涵蓋所有的行政訴訟種類，也導(dǎo)致行政訴訟的受案范圍受到嚴(yán)格限制，同時(shí)也限制了行政訴訟的被告資格范圍。例如，行政訴訟原告起訴的對象除了請求審查行政行為的合法性和有效性外，還包括請求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)是否已盡行政給付義務(wù)、公共行政關(guān)系是否存在(例如房屋在不在征收決定范圍)等等。受案范圍的嚴(yán)格限制導(dǎo)致大量公共行政領(lǐng)域內(nèi)的行政爭議無法進(jìn)入行政訴訟程序并得到合法救濟(jì)，妨礙了行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。

三、新《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍

有權(quán)利，必須要有救濟(jì)，這是一項(xiàng)法律原則。但是，這里的救濟(jì)是廣義的，包括司法救濟(jì)但不限于司法救濟(jì)。行訴法不同于民訴法，①《民事訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”它是有門檻的，集中體現(xiàn)在受案范圍。受案范圍的寬窄，要受到行政爭議的特點(diǎn)、法治發(fā)展的階段性、法律實(shí)施的情況等諸多因素的影響。

原《行政訴訟法》對行政訴訟的受案范圍設(shè)置了4道門檻：誰的行為——行政機(jī)關(guān)的行為；什么行為——具體行政行為；哪些行為類型——列舉的8類；侵害了哪些權(quán)利——人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。新《行政訴訟法》對修改前《行政訴訟法》中的4道門檻都做了擴(kuò)大：對“國家行政”向“社會行政”發(fā)展作了回應(yīng)；“具體行政行為”改為“行政行為”；列舉的情形從8項(xiàng)擴(kuò)大到12項(xiàng)；將權(quán)利保護(hù)范圍從“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大至“等合法權(quán)益”。

（一）對“國家行政”向“社會行政”發(fā)展作了回應(yīng)

將“法律、法規(guī)授權(quán)的社會組織”擴(kuò)大到“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的社會組織”。（《行政訴訟法》第2條第2款）國家行政授權(quán)社會組織行使（原來的規(guī)定），如行政處罰、行政許可權(quán)；國家行政轉(zhuǎn)為了社會行政，如行業(yè)協(xié)會行使原來的許可，以及公共服務(wù)職能，授權(quán)社會組織行使；基于社會自治、章程的管理行為，如高校、村委會等，是否屬于行政行為，目前還有爭議。

將“法律、法規(guī)授權(quán)的社會組織”擴(kuò)大到“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的社會組織”，其程序意義是確定了被告，實(shí)體意義就是擴(kuò)大到了社會行政。這里的規(guī)章授權(quán)不是國家行政權(quán)授權(quán)的實(shí)體規(guī)則。原則上，法律、法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，不得再授出去。例外情形是：法律、法規(guī)作出了規(guī)定；對授益性行政行為和公共服務(wù)行為，規(guī)章也可授權(quán)社會組織實(shí)施。

（二）將“具體行政行為”改為“行政行為”

舊《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！碑?dāng)時(shí)立法中用“具體行政行為”的概念，針對的是“抽象行政行為”，主要考慮是限定可訴范圍?？紤]到舊《行政訴訟法》第11條、第12條對可訴范圍已作了明確列舉，哪些案件應(yīng)當(dāng)受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展不再從概念上作出區(qū)分，因此新法將“具體行政行為”修改為“行政行為”。

“具體行政行為”改為“行政行為”，目的是為了盡量限縮概念模糊空間，防止對應(yīng)當(dāng)受理的案件不受理現(xiàn)象，使制度變得更科學(xué)、準(zhǔn)確。行政行為是一個(gè)寬泛概念，包括作為與不作為，法律行為和事實(shí)行為，單方行為和雙方行為等。行政行為不包括行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。

（三）受理案件種類的列舉由8項(xiàng)擴(kuò)大到12項(xiàng)

針對舊《行政訴訟法》肯定式列舉的受案范圍過于狹窄，本次修改除兜底條款外，明確列舉的受案范圍由8項(xiàng)增加到12項(xiàng)，包括了行政處罰、行政強(qiáng)制、侵犯經(jīng)營權(quán)、行政許可、不履行行政職責(zé)、未給付撫恤金等，增加了“行政強(qiáng)制”、“自然資源權(quán)屬的行政確認(rèn)”、“行政征收”（包括征收決定、征用決定及補(bǔ)償決定）、侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的、排除和限制競爭的行政權(quán)濫用、行政給付（支付最低生活保障待遇、社會保險(xiǎn)待遇）、政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政契約。另外，政府信息公開行為在簡易程序中出現(xiàn)。

（四）將權(quán)利保護(hù)范圍從“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大至“等合法權(quán)益”

兜底條款中保護(hù)的權(quán)利由“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，對“合法權(quán)益”作廣義的理解，應(yīng)包括憲法權(quán)利、普通法權(quán)利、習(xí)慣法權(quán)利等，尤其關(guān)注憲法權(quán)利的保護(hù)，除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還包括勞動權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、政治權(quán)利等憲法權(quán)利，使相對人受司法救濟(jì)的權(quán)利范圍大大擴(kuò)大。

將行政協(xié)議納入可訴范圍是重大發(fā)展——“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”?！靶姓f(xié)議”不同于“行政合同”，是行政行為和民事行為的混合體，行政協(xié)議引起爭議的最主要原因是公權(quán)力的濫用（行政有益權(quán)，具有單方性、強(qiáng)制性和不對等性），是公共管理的一種方式。從有利于爭議解決和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益出發(fā)，防止“行政遁入私法”，行政協(xié)議爭議應(yīng)當(dāng)由行政訴訟解決。與此同時(shí)，相應(yīng)增加了判決形式。即《行政訴訟法》第78條規(guī)定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第12條第1款第11項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任?！?/p>

對規(guī)范性文件的一并審查前進(jìn)了半步。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。法院認(rèn)為不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。規(guī)范性文件審查已經(jīng)有了機(jī)制，政府得向本級人大和上級政府備案，政府部門得向本級政府備案。

關(guān)于“規(guī)范性文件”如何起訴的問題，現(xiàn)行《行政訴訟法》采用《行政復(fù)議法》確立的“附帶訴”模式，即只有相對人在起訴具體行政行為時(shí)，才能一并對抽象行政行為提起訴訟，還是主要采取“附帶訴”形式。

總之，新《行政訴訟法》對受案范圍的擴(kuò)大，有利于保障人權(quán)，維護(hù)公民人格尊嚴(yán)，當(dāng)權(quán)利受到侵犯時(shí)提供及時(shí)和有效的救濟(jì)；有利于切實(shí)減少社會矛盾，促進(jìn)社會和諧；有利于加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的監(jiān)督，防止行政濫權(quán)和行政不作為；有利于增強(qiáng)國民的法治觀念，為建設(shè)法治政府、法治國家奠定公民法律意識和社會法治文化的基礎(chǔ)。但修改后的新法對受案范圍的規(guī)定仍有許多瑕疵：如立法技術(shù)上列舉式一般適用于負(fù)面清單，而不用于正面清單，而新法不僅在否定式，而且在肯定式中也采用列舉式；其他規(guī)范性文件的附帶訴訟模式在實(shí)踐中進(jìn)入司法審查困難，只能說是半前進(jìn)式；肯定式列舉規(guī)定中的術(shù)語不精練，其內(nèi)涵外延與學(xué)理法理不符；有些行政行為應(yīng)列入而沒有列入（如反傾銷行政案件、反補(bǔ)貼行政案件、設(shè)施使用費(fèi)征收行政案件、內(nèi)部行政行為等等）……這些不足需要通過司法解釋或司法實(shí)踐不斷的完善和推進(jìn)，使行政訴訟法受案范圍更加科學(xué)，更能保護(hù)相對人權(quán)益。

DF74

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1674-9502(2015)03-094-28

上海海關(guān)學(xué)院

2015-4-15