構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的實現(xiàn)路徑

◆陳金星

構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的實現(xiàn)路徑

◆陳金星

內(nèi)容提要：當(dāng)前，我國財政收支的矛盾越來越突出，財政領(lǐng)域立法緩慢、預(yù)算透明度與科學(xué)水平偏低、財稅制度滯后時代發(fā)展等問題迫切要求財政管理體制進(jìn)行深層次的改革。中共十八屆三中全會提出建設(shè)現(xiàn)代財政制度的要求為財政改革指明了方向。文章通過梳理新中國成立以來我國財政制度的演變，分析現(xiàn)代財政制度應(yīng)具備的特征以及我國財政制度存在的問題，認(rèn)為應(yīng)該從財政制度頂層設(shè)計、厘清政府與市場邊界、加快財政法治建設(shè)、逐步完善稅收制度、提高財政資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準(zhǔn)度、鼓勵區(qū)域間財政合作等六個方面構(gòu)建我國現(xiàn)代財政制度。

財政制度；改革；法治；合作

財政乃庶政之母，邦國之本。財稅體制在國家治理中具有無可替代的作用。財政制度不健全、不合理，國家財力就缺乏可持續(xù)增長的保障，國家治理就缺乏社會各階層的支持，輕則影響政府公信力，重則關(guān)乎國家興亡?？v觀我國歷代改革以及發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程，國家治理體系的演進(jìn)和完善，國家政治、經(jīng)濟(jì)的改革探索，無不以財政制度不斷發(fā)展為突破口。正是由于財政在國家治理中的重要作用，推動財政制度現(xiàn)代化就顯得尤為必要。中共十八屆三中全會提出建設(shè)現(xiàn)代財政制度的要求。這不僅是財政理論界與實務(wù)界解決自身發(fā)展不可回避的問題，也是國家穩(wěn)定發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、均衡社會貧富差距等對財政制度的倒逼。構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，就是要發(fā)揮財政在完善國家治理體系和保障國家長治久安中的基礎(chǔ)性、制度性、支撐性作用。

一、新中國成立以來我國財政制度的演變

新中國成立以來，隨著政治制度與經(jīng)濟(jì)體制改革，我國財政管理體制經(jīng)歷了三次變遷。

（一）“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段

1950-1979年，我國效仿蘇聯(lián)模式實行計劃經(jīng)濟(jì)體制。此時，實行各級政府的財政收入統(tǒng)一上繳中央，地方支出統(tǒng)一由中央撥付的高度集中的預(yù)算管理體制，即“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制。盡管期間進(jìn)行過“劃分收支、分級管理”（1951-1957年）、“以收定支、幾年不變”（1958年）、“總額分成、一年一定”（1959-1970年）、“財政收支包干管理”（1971-1973年）、“收入固定比例留成、支出包干”（1974-1975年）、“總額分成、一年一變”（1976-1979年）的財政收入劃分調(diào)整，但高度集權(quán)始終是這一時期財政體制的主要特征。①王惠平：《我國財政管理體制改革回顧及展望》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2008年第7期?！敖y(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制在計劃經(jīng)濟(jì)時代為我國工業(yè)化建設(shè)籌集了大量資金，為鞏固政權(quán)與工業(yè)發(fā)展發(fā)揮了歷史性作用。然而，這種財政體制也暴露了資源配置低效、財政收入持續(xù)高壓、地方財政收入與地方財政支出割裂等多項問題。

（二）“財政包干（分灶吃飯）”階段

1979年我國實行改革開放政策，確定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為總方針，1992年確定建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的總方略。為激活地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)積極性，擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，啟動了“財政包干”的財政分權(quán)改革。“財政包干”管理體制經(jīng)歷了“劃分收支、分級包干”（1980-1984年）、“劃分稅種、核定收支、分級包干”（1985-1987年）、“多種形式的財政包干”（1988-1993年）等方式的調(diào)整。分權(quán)是“財政包干”改革的重要特征。經(jīng)過改革，地方政府財政收入逐年上升，社會發(fā)展速度加快。但是，這也導(dǎo)致中央政府財政收入的比重不斷下滑，從1986年的36.7%下降到1993年的22%。中央財力不足約束了中央政府的宏觀調(diào)控能力，地域間的貧富差距也因這一制度不斷強化。

（三）“分稅制”階段

1994年至今我國實行的是“分稅制”財政管理體制。為提高中央政府宏觀調(diào)控能力，適應(yīng)建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，以及進(jìn)一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，1994年我國實行“分稅制”財政體制改革。將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以稅種屬性與共享稅分配規(guī)則確定稅收歸屬層級；建立國稅、地稅兩套稅收征管機構(gòu)；劃分了中央財政與地方財政的支出邊界；確定了中央財政對地方財政稅收返還規(guī)則。其中2002年進(jìn)行了企業(yè)所得稅收入劃分調(diào)整；2012年開始，為優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、降低中小企業(yè)稅負(fù)，進(jìn)行“增值稅擴圍”（“營改增”）改革，將原適用營業(yè)稅的稅目改為適用增值稅征收?！胺侄愔啤备母?，調(diào)動了各級政府理財?shù)姆e極性，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力的財政保障。但是，分稅制發(fā)展至今，仍然呈現(xiàn)出眾多問題，如城鄉(xiāng)收入分配差距依然呈擴大趨勢、地方政府財政收支壓力較大、政府債務(wù)加速增長等。

三個階段的財政改革在緩解當(dāng)時政府財政壓力、回應(yīng)社會呼吁、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要作用。但仍可以看出，不論“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制，抑或“分稅制”的財政管理體制，都具有明顯的時代經(jīng)濟(jì)屬性烙印，如“統(tǒng)收統(tǒng)支”具有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，“財政包干”與“分稅制”具有探索、模仿的痕跡；三次改革的措施或多或少存在問題，如早期增值稅與營業(yè)稅之間征稅對象界定不清；改革對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的響應(yīng)較慢，只有到問題倒逼至不得不改的地步才進(jìn)行改革。

現(xiàn)代財政制度兼具科學(xué)性和合理性，不僅能破解當(dāng)下財政面臨的困境，也能為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供動力。早在20世紀(jì)90年代，美國、英國、加拿大等多個國家已經(jīng)開始探索建立現(xiàn)代財政制度。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展穩(wěn)定，市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐漸成熟，信息快速流動帶來豐富的國際財政改革經(jīng)驗。時代背景提供了建立現(xiàn)代財政制度的環(huán)境氛圍，國家治理改革也明確提出深化財稅體制改革的要求。經(jīng)濟(jì)、政治、時代環(huán)境等種種指針均指向現(xiàn)代財政制度。

二、現(xiàn)代財政制度的特征

所謂“現(xiàn)代財政制度”，目前理論界并沒有嚴(yán)格的定義。中共十八屆三中全會提出，現(xiàn)代財政制度是“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。建立現(xiàn)代財政制度的路徑為“改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。本文認(rèn)為，現(xiàn)代財政制度是國家治理的重要手段，戰(zhàn)略高度、作用有效性、制度科學(xué)性、大眾認(rèn)可度等均優(yōu)于以往的財政制度。具體來說，現(xiàn)代財政制度應(yīng)該具有法治性，公平性，民主、透明，收入可持續(xù)四個主要特征。

（一）法治性

法治是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的核心。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)與國家治理有序運行均以法治作為重要保障。財政作為國家公共管理與宏觀調(diào)控的重要組成部分，納入法治化軌道是其應(yīng)有之義。從私人與政府的關(guān)系來看，政府從納稅人或繳費人處籌集財政收入，代理微觀個體維持國家機器運轉(zhuǎn)，并向社會提供公共產(chǎn)品，私人與政府達(dá)成一種委托—代理關(guān)系。規(guī)范、監(jiān)督委托方與代理方的行為，防范雙方的道德風(fēng)險與逆向選擇，必須依靠嚴(yán)格、科學(xué)的法律制度。同時，從財政收入到財政支出的過程涉及納稅人與政府、不同層級政府之間、政府與市場之間等多重關(guān)系，只有各個主體依法履行收入與支出責(zé)任與義務(wù)，才能保證各個關(guān)系的和諧穩(wěn)定。現(xiàn)實中，政府在征收環(huán)節(jié)處于強勢地位，在支出環(huán)節(jié)又具有絕對信息優(yōu)勢，如果缺乏財政法治約束，亂攤派、利益尋租等就會導(dǎo)致財政制度的混亂甚至國家動亂。因此，財政法治化建設(shè)應(yīng)該重點約束政府行為。我國是社會主義法治國家，經(jīng)過多年的宣教，法治精神與法治意識已經(jīng)深入民心，社會各界對建設(shè)法治財政呼聲空前高漲。

（二）公平性

公平是現(xiàn)代財政的重要量尺?，F(xiàn)代市場資源配置以效率優(yōu)先，財政分配是位于市場初次分配之后的二次分配，應(yīng)更關(guān)注公平。在市場分配過程中，依靠價格指導(dǎo)機制，資源快速進(jìn)行配置并進(jìn)行財富分割。但是，由于資源稟賦差異、政策特殊導(dǎo)向不同，資源貧乏的個體或區(qū)域天然缺乏競爭優(yōu)勢，如果僅靠市場分配機制，貧窮的個體或區(qū)域?qū)⒉粩鄰娀湄毨Ь车?，最終導(dǎo)致窮人暴力搶奪富人財富的結(jié)局。財政作為二次分配機制，通過轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、稅式支出等方式能發(fā)揮縮小貧富差距的功能，實現(xiàn)社會公平發(fā)展。目前，國際上的發(fā)達(dá)國家無一不是福利型國家，而這些國家的財政分配制度無一不將公平性原則奉為圭臬。公平收入分配、共享國家福利不僅使這些國家的公民享有較高的幸福感和國家榮譽感，也使這些國家成為全球頂級人才洼地，最終反復(fù)強化這些國家的科技創(chuàng)新、國民文明領(lǐng)先地位。

改革開放以來，我國以“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)增速始終位于世界前列，2010年起我國經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二，近幾年我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量不斷提升，發(fā)展成果舉世矚目。但是，從發(fā)展公平上看，我國區(qū)域、城鄉(xiāng)貧富差距逐步拉大，仇富心理在社會中彌散，由此引致的群體性事件頻頻爆發(fā)。我國是人民當(dāng)家做主的國家，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果是人民的權(quán)利。建立科學(xué)的現(xiàn)代財政轉(zhuǎn)移支付機制是維護(hù)社會公平、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的有效制度途徑。

（三）民主、透明

民主、透明標(biāo)志著現(xiàn)代財政的文明進(jìn)步。民主是人類社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，在民主機制下公民有權(quán)參與政府公共事務(wù)管理，政府決策必須尊重公民意愿。民主決策具有保護(hù)公民訴求、避免公共政策失偏、發(fā)動普通民眾參與社會公共事務(wù)積極性等優(yōu)勢。民主是公共財政的本質(zhì)屬性，我國憲法規(guī)定“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”，這一國體決定了我國特殊的政治體制和選舉制度，也決定了我國的財政決策必須遵照民主程序。

透明是建立現(xiàn)代財政監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。在一些研究中，財政透明度常常作為衡量國家管理能力與社會文明的重要指標(biāo)。國際貨幣基金組織（IMF）的《財政透明制度手冊》規(guī)定，財政透明意味著“明確的職能和責(zé)任范圍、全面公開的信息、合理公開的決策程序、真實的財政數(shù)據(jù)”四個方面。只有公開財政信息，普通公民參與財政監(jiān)督才有依可循，民主財政建設(shè)才不會成為一句口號。同時，透明性原則也倒逼財政部門規(guī)范管理，科學(xué)設(shè)置收支科目，促進(jìn)政府會計制度改革，遏制官員腐敗，并促進(jìn)政治民主化進(jìn)程。目前，提高財政透明度、打造透明政府已成為社會主流，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和不少發(fā)展中國家都已公開了財政信息。

（四）收入可持續(xù)

收入可持續(xù)是現(xiàn)代財政制度科學(xué)性的重要表現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，政府職能也隨之調(diào)整。封建社會經(jīng)濟(jì)自給自足，政府職能為“御外”和“安內(nèi)”，財政收入更多的是“靠天吃飯”。自由市場經(jīng)濟(jì)時期，在“小政府大市場”思想指導(dǎo)下，政府在市場中只充當(dāng)“守夜人”角色，財政收入受微觀經(jīng)濟(jì)影響較大。當(dāng)前，政府職能已擴展為調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行、維護(hù)市場秩序、提供社會保障等方面，政府職能的擴張需要持續(xù)增長的財力作為支撐，按照瓦格納法則的規(guī)律，財政收入占GDP的比重會逐步提高。如果因收入約束導(dǎo)致相關(guān)政策兌現(xiàn)困難，受棘輪效應(yīng)影響，社會不安因素就會滋生。今后很長一段時間，我國將處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會變革時期，財政增支要求不斷增加，而經(jīng)濟(jì)增速放緩、土地財政式微、減輕企業(yè)稅負(fù)等減收因素造成政府背負(fù)沉重的收入壓力，收支矛盾逐漸凸顯。建立現(xiàn)代財政制度，就是要構(gòu)建科學(xué)的稅收體制，減少一次性稅收所占比重，將稅收機制合理嵌入穩(wěn)定增長的經(jīng)濟(jì)循環(huán)過程；在支出方面，提高財政資金使用質(zhì)量，節(jié)約財政支出。通過合理安排收支因素，保持財政與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、我國建立現(xiàn)代財政制度的緊迫性

財政制度安排與國家政治改革、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明、文化生活等息息相關(guān)，不合理、不科學(xué)的財政制度將會影響百姓生活和國家發(fā)展。當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建成小康社會的決定性階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入新常態(tài)，國家發(fā)展既迎來了歷史性的機遇，又面臨著前所未有的風(fēng)險挑戰(zhàn)。其中發(fā)展不平衡、體制改革滯后社會進(jìn)步、收入增量萎縮而剛性支出增加等問題，已經(jīng)開始制約經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。這些問題的產(chǎn)生，都與現(xiàn)行財政體制有一定關(guān)系。就財政自身而言，隨著國內(nèi)外形勢和我國發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行財政體制的制度優(yōu)勢正在削弱，財政調(diào)控的功能與準(zhǔn)度都在下降。

（一）區(qū)域收入差距逐漸擴大

近年來，我國東部與中部、西部的收入差距越來越大。從經(jīng)濟(jì)總量看，東部地區(qū)GDP占全國的比重不斷提高，從1994年的51.12%提高到了2014年的55.78%，中、西部地區(qū)GDP占全國比重分別由1994年的30.67%和18.21%下降為2014年的28.62%和15.6%；從人均GDP看，1994年東部地區(qū)人均GDP比中部高34%，比西部高53%；2014年東部地區(qū)人均GDP比中部高37.81%，比西部高57.56%。

我國城鄉(xiāng)居民收入差距自二十世紀(jì)九十年代以來呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。1994年，我國農(nóng)村居民家庭人均可支配收入為1577.4元，①單位為人民幣，下文涉及金額的單位均為此。城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為4282.95元，城鄉(xiāng)居民家庭人均可支配收入差距2705.55元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.72；2014年，農(nóng)村居民家庭人均可支配收入為9892元，比1994年增長527.11%，鎮(zhèn)鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為29000元，比1994年提高577.1%，城鄉(xiāng)居民家庭人均可支配收入差距19108元，比1994年擴大606.52%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比擴大為2.93。此外，由于東部地區(qū)城市化水平普遍高于中部與西部，因此我國區(qū)域差距擴大和城鄉(xiāng)差距擴大還具有相互交錯的特點。②1994年數(shù)據(jù)來源于《2012年中國統(tǒng)計年鑒》，2014年數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

除區(qū)域發(fā)展不平衡與城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大外，我國還存在行業(yè)間、企業(yè)內(nèi)部工資收入差距過大的情況。2013年農(nóng)林牧漁業(yè)平均工資在全行業(yè)最低，為17616元，金融業(yè)人均工資為70146元，兩個行業(yè)收入差距為52530元；2010年上市公司高管年薪平均值為66.8萬元，是當(dāng)年全國平均工資的18倍。③《中國收入分配差距現(xiàn)狀及其影響》，人民網(wǎng)-理論頻道，2012年12月13日。

收入差距的拉大使廣大民眾產(chǎn)生被剝奪感，容易引發(fā)各個階層的信任危機，導(dǎo)致社會行為失范，對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、拉動內(nèi)需等具有不利影響?？梢哉f，目前我國的仇富、仇官、蟻族問題等都與收入差距擴大有關(guān)。

（二）財政立法建設(shè)推進(jìn)緩慢

1.稅收法治方面。當(dāng)前我國稅收立法存在諸多問題。一是稅收法律體系不完整，單行的稅收法律文件多，沒有稅收基本法，一些基本的稅收問題缺乏統(tǒng)一規(guī)范；二是現(xiàn)行稅法立法級次較低，只有稅收征管法、個人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法四部稅法由全國人大及其常委會制定，其余大多是由國務(wù)院制定的暫行條例等行政法規(guī)；三是立法層次相對較低、權(quán)威性較差，容易導(dǎo)致稅收政策變化較多、執(zhí)法隨意等問題。立法的缺失必然降低執(zhí)法的嚴(yán)肅性，如2014年12月份到2015年1月份之間，短短一個多月我國成品油消費稅三次上調(diào)，在社會上引起了廣泛議論。同時，由于稅收政策變動頻繁，也加大稅收征管部門在過渡期的工作難度，自由裁量權(quán)伴此產(chǎn)生。

2.預(yù)算立法方面。1994年我國頒布了《中華人民共和國預(yù)算法》，但是直到20年后，預(yù)算法才首次修改。其間社會經(jīng)濟(jì)形勢、科學(xué)技術(shù)發(fā)生重大改變，舊預(yù)算法早已與時代需求不匹配，雖然社會各界也多次呼吁，但預(yù)算法的修訂日程一拖再拖。2014年經(jīng)過四次審議，預(yù)算法修訂案（以下稱新預(yù)算法）終于通過。盡管如此，新預(yù)算法依然存在一些問題，并且從其艱難的頒布過程和反復(fù)修訂的條款內(nèi)容，也可透視出民主法治與相關(guān)利益群體的艱難博弈。如對稅收要素的規(guī)定，討論稿的表述為“明確稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度，只能由法律規(guī)定”，新預(yù)算法的最終表述為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度，只能由法律規(guī)定”，最終表述縮小了稅收的法定范圍。預(yù)算法是約束財政行為的重要制度，只有科學(xué)合理的預(yù)算安排，才能保證稅收、財政支出行為不會偏離公共訴求的軌道。

（三）稅收制度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求不匹配

隨著科技、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化持續(xù)深入，新生事物的出現(xiàn)速度快于以往任何時期；同時，隨著市場的多元與細(xì)分，企業(yè)競爭與轉(zhuǎn)型升級的壓力越來越大。在此背景下，原有的稅收制度越來越不能滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的需要。

1.與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的需求不匹配。一方面，我國稅收立法權(quán)高度集中，大部分稅種實行全國統(tǒng)一的征收率、優(yōu)惠率，而我國各地區(qū)發(fā)展特點各異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一，高度集中的稅收立法權(quán)使得地方政府無法因地制宜地調(diào)整相關(guān)稅率，制定符合本地的稅種，無法充分發(fā)揮稅收在促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)升級中的作用；另一方面，我國稅收優(yōu)惠政策散見于各類單行法規(guī)中，碎片化嚴(yán)重，政策間銜接性差，使得稅收優(yōu)惠政策作用低于預(yù)期。

2.與擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略要求不匹配。一是我國部分稅收制度設(shè)置不合理，存在重復(fù)征稅，對民間投資和再投資鼓勵不足。如稅法規(guī)定：企業(yè)股東為個人的，企業(yè)以未分配利潤轉(zhuǎn)增資本，不僅要繳納企業(yè)所得稅，還要在此基礎(chǔ)上對個人股東征收20%的個人所得稅；①《國家稅務(wù)總局關(guān)于股份制企業(yè)轉(zhuǎn)增股本和派發(fā)紅股征免個人所得稅的通知》（國稅發(fā)〔1997〕198號）。個人多處投資取得收益的，收益要合并征稅，但盈虧不能相抵。二是現(xiàn)行稅收政策存在對投資行為輕稅負(fù)、對消費行為重稅負(fù)的傾向，影響我國內(nèi)需的拉動。

3.與促進(jìn)科技創(chuàng)新的要求不匹配。目前稅收優(yōu)惠主要針對已有的高新技術(shù)企業(yè)，或者高新技術(shù)已經(jīng)研發(fā)成功的企業(yè)，而對孵化期或正處于研發(fā)期的高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠力度不足，導(dǎo)致企業(yè)偏好直接引進(jìn)技術(shù)，鈍化了其自主研發(fā)的能力。

（四）預(yù)算的科學(xué)性、透明性不夠

近年來，我國財政預(yù)算編制的科學(xué)性不斷提高，政府預(yù)算公開的內(nèi)容逐漸增多。自2009年起，細(xì)化了政府采購預(yù)算清單；自2010年起，開始公開中央政府本級財政收入和預(yù)算支出的12張表；自2011年起，中央開始公開“三公”消費；2015年實行的新預(yù)算法也對政府預(yù)算公開的內(nèi)容、責(zé)任單位、公布時間做了具體規(guī)定。盡管如此，我國預(yù)算制度仍然存在一些問題。

1.口徑不一。如某市2011年編制年初預(yù)算時，將140億元的土地出讓成本支出列入年初財政的政府性基金預(yù)算，由發(fā)改委統(tǒng)一編報。但年底決算時，將該支出項目列為市房管局支出項目，導(dǎo)致當(dāng)年預(yù)算、決算存在140億元差額。還有些支出項目由于界定不清，同一事項在相鄰兩年間歸屬不同科目。

2.晦澀難懂。我國財政預(yù)算晦澀難懂的問題多年前就已被提出，但依然沒有走出“年年提，年年懵”的怪圈。一方面，政府預(yù)算報告量大，地級市的預(yù)算表一般有一兩百頁，人大代表很難在短時間內(nèi)認(rèn)真審查；另一方面，預(yù)算表中涉及許多專業(yè)名詞，一般民眾不易理解。2012年廣州曾經(jīng)出現(xiàn)財政專家看不懂當(dāng)?shù)仡A(yù)算表的情況。

3.用詞不準(zhǔn)。如目前預(yù)算項目中列出的“司法部門”，法學(xué)界狹義的概念包括審判和檢察，廣義的概念包括公安、檢察院、法院、司法局四個部門。由于預(yù)算表中沒有列出具體的責(zé)任部門，依然無法獲知費用的具體流向。

4.具體列支不詳。很多地方的預(yù)算表中含有多個“其他”科目，如“其他安全經(jīng)費”、“其他公共經(jīng)費”等，這些科目涉及金額較大，且沒有說明具體的列支情況，不免使公眾對財政支出的內(nèi)容有所非議。

5.經(jīng)費支出的合理性無法判斷。預(yù)算表中支出金額缺乏說明信息，難以判斷支出的合理性。如2012年，某市公共安全經(jīng)費中武警支出660多億，公安支出占近40億，緝私支出近10億，法院支出約3億，武警支出占90%以上，法院支出不足0.5%。由于缺乏具體人員編制信息和其他相關(guān)信息，公眾無法判斷該結(jié)構(gòu)的公共安全支出是否合理。

（五）財政績效評估能力普遍較弱

財政績效監(jiān)督是國際財政發(fā)展的主流。新預(yù)算法第57條補充規(guī)定：各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。政府職能的廣泛性要求財政在多個領(lǐng)域進(jìn)行支出，如生態(tài)補償、文化建設(shè)、教育、國防等。財政資金支出廣泛，實踐中不僅要注重資金的合規(guī)使用，還要重視經(jīng)濟(jì)、社會、民生收益，直接、間接收益，長期、短期收益。在國際社會中，績效評估是衡量財政資金使用效率和財政政策科學(xué)性、有效性的通行做法。在績效評估中，通過構(gòu)建一些指標(biāo)體系，可以對財政資金的支出效果進(jìn)行橫向和縱向比較，有利于政府及時修正政策在執(zhí)行中的偏差，有利于與其他國家對比，促進(jìn)我國財政制度的國際化接軌。目前，財政績效評估與公開是我國各級財政工作的短板。我國財政監(jiān)督偏重對財政工作的合規(guī)性監(jiān)督，各級政府預(yù)算績效評估能力較弱，構(gòu)建的指標(biāo)不規(guī)范、體系不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)缺乏連續(xù)性和可對比性。財政績效評估能力不足不利于實踐界和理論界對財政政策進(jìn)行有效性研究，不利于我國財政民主化和公共財政建設(shè)。

（六）僵化的收入結(jié)構(gòu)與剛性支出矛盾顯著

2012年以來，隨著“土地財政”的逐漸式微，經(jīng)濟(jì)增速換擋下降，財政收入增速呈下滑趨勢。與此同時，我國公共建設(shè)任務(wù)依然嚴(yán)峻，老齡化公共服務(wù)支出、扶持企業(yè)轉(zhuǎn)型升級支出、城鎮(zhèn)化建設(shè)支出、政府債務(wù)還息償本等剛性支出要求政府財政資金持續(xù)高位投入。在我國財政收入與支出結(jié)構(gòu)沒有出現(xiàn)實質(zhì)性變化前，財政收支矛盾帶來的財政風(fēng)險將給各級政府帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

2014年我國一般公共財政收入為140350億元，比2013年增長8.6%，增速比2012年、2013年分別回落4.3和1.6個百分點，近23年來首次跌破兩位數(shù)，該增速表明我國財政收入的高增長時代結(jié)束，增速正式步入“一位數(shù)”時代。2014年中央一般公共財政收入為64490億元，比上年增長7.1%，一般公共財政支出為151662億元，比2013年增長10.2%，中央財政收支缺口是87172億元；地方一般公共財政收入（本級）為75860億元，地方財政支出為129092億元，地方財政收支缺口是53232億元。①數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站。

土地出讓金收入下降是財政收入增速下降的主要原因。土地出讓金收入是廣義口徑政府財政收入的重要組成部分，占全國財政收入的23%、地方財政收入的35%，是各級政府尤其是三四線城市政府實施基礎(chǔ)建設(shè)投資的重要資金來源。2009年至2013年間，全國財政收入增速為19%，其中土地出讓金收入貢獻(xiàn)了7個百分點。2012年以來房地產(chǎn)行業(yè)的低迷導(dǎo)致財政收入持續(xù)增長乏力。與此相對應(yīng)，民生、教育、國防等關(guān)乎國家戰(zhàn)略和政治穩(wěn)定的支出不僅不能減少，更有可能提高。加之財政赤字和債務(wù)風(fēng)險加速積聚，財政收入中長期可持續(xù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的實現(xiàn)路徑

（一）實施財政制度頂層設(shè)計，將財政機制科學(xué)嵌入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各環(huán)節(jié)

經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提升而越加緊密，財政機制只有科學(xué)嵌入經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)機制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)才能撬動經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，發(fā)揮財政職能。頂層設(shè)計是運用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對某項任務(wù)或者某個項目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標(biāo)。建立現(xiàn)代財政制度，必須進(jìn)行頂層設(shè)計，以問題為導(dǎo)向，將亟須解決的財政問題和經(jīng)濟(jì)問題納入重點解決范疇，通過整體布局，提高財政解決問題的有效性?，F(xiàn)代財政制度的頂層設(shè)計必須關(guān)注以下重大問題：

一是收集現(xiàn)有財政政策在執(zhí)行中偏離初衷的軌跡和原因，通過案例的分類剖析，總結(jié)相關(guān)領(lǐng)域財政制度的風(fēng)險關(guān)注點；梳理國外財政管理的總體框架與制度效果，分析其制度的適用環(huán)境與經(jīng)驗教訓(xùn)，為制定現(xiàn)代財政頂層設(shè)計提供參考。

二是注重財政制度與其他政策工具的配合使用。多個案例表明，市場經(jīng)濟(jì)越深入，對不同部門之間政策的銜接性要求越高。針對某項事件的具體治理效果很難衡量出一個部門的貢獻(xiàn)，更多的是多個部門政策的聯(lián)合績效。如財政政策與金融政策，兩個政策工具在實踐中互動性極強，如果政策配合不當(dāng)，對各自的政策效果都有削弱作用；反之，如果政策配合恰當(dāng)，則有事半功倍的效果。

三是頂層設(shè)計要為制度的靈活性余留空間。我國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、依托資源各異；每個地方的人文環(huán)境、資源稟賦不同。因此，對一些具體制度的規(guī)定，應(yīng)該考慮地域差異，實行幅度管理，由各地具體分解，避免采用全國一刀切的做法，為制度的靈活性留出空間。

（二）厘清政府與市場邊界，理順中央與地方政府職責(zé)

解決財政的支出困境，就要盡可能縮減政府的支出范圍，將能由市場提供的，通過機制撬動，交給市場提供。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是現(xiàn)階段厘清政府與市場邊界的內(nèi)在驅(qū)動力，其中劃分政府間支出范圍是有效的做法。政府財政支出應(yīng)著力在市場失靈領(lǐng)域，克服貧富兩極分化，解決環(huán)境污染之類的外部性問題，維護(hù)國家安全和生態(tài)安全，調(diào)控全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目安排。這些領(lǐng)域?qū)ω斦Y金要求較高，對個人難以定價，成本回收期長，私人部門存在進(jìn)入壁壘。在這些領(lǐng)域內(nèi)政府不僅要持續(xù)進(jìn)行財政投資，還應(yīng)該發(fā)揮強有力的作用。

理順中央與地方政府職責(zé)是提高財政資金使用效率，破解地方政府財權(quán)、事權(quán)不對稱矛盾的必要途徑?，F(xiàn)階段，我國中央和地方職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，多級政府共同管理的事項過多，權(quán)力不清，責(zé)任不明，效率低下等問題已經(jīng)制約著政府職能的發(fā)揮。①樓繼偉：《明確界定中央地方支出責(zé)任》，《人民日報》，2014年12月2日。理順中央與地方政府職責(zé)，建議采取以下辦法：第一，列出中央政府和地方政府支出范圍清單，對于沒有出現(xiàn)在清單的事項，中央與地方協(xié)商明確職責(zé)，并補充在清單中；第二，需要跨區(qū)域提供公共服務(wù)的，由中央政府協(xié)調(diào)組織，提供財政補貼，并制定政府間成本、收益分配規(guī)則；第三，建立中央政府轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)體系，配比各區(qū)域、各層級政府在標(biāo)準(zhǔn)體系中的權(quán)重，并根據(jù)具體事項、所在區(qū)域、政府層級靈活調(diào)整權(quán)重系數(shù)。

（三）加快財政法治建設(shè)，推動財政領(lǐng)域立法

一是嚴(yán)格財政預(yù)算約束，加強預(yù)算編制管理。逐步推行預(yù)算公開評審，實行民主預(yù)算決策程序。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，健全定期評估和退出機制；加強預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格控制和規(guī)范預(yù)算追加。

二是推進(jìn)財政預(yù)算公開。細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容、責(zé)任部門和公布時間要求，除涉密部門外，擴大部門預(yù)決算公開范圍；加大“三公”經(jīng)費公開力度，建議所有財政撥款的“三公”經(jīng)費都要公開。

三是加快踐行稅收法定原則，推動財稅領(lǐng)域立法。推動環(huán)境稅、房地產(chǎn)稅等單行稅法的立法進(jìn)程；結(jié)合稅制改革，公開稅收行政法的立法日程表與路線圖，有計劃地推動稅收行政法規(guī)上升為法律；逐步制定中央政府與地方政府關(guān)系法；加快政府采購法實施條例等其他財政法律法規(guī)的立法工作，構(gòu)建覆蓋財稅體制、財政收入與支出制度的全方位、多層次的財稅法律制度體系。

四是提高財政執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量。依法界定財稅部門執(zhí)法職責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法程序和執(zhí)法裁量權(quán)，加大行政執(zhí)法責(zé)任追究力度，執(zhí)法過程中必須向社會公開執(zhí)法依據(jù)。

（四）逐步完善稅收制度，建立央地財力分配規(guī)則

每一次財政危機的緊迫形勢，總能倒逼出財政管理的重大創(chuàng)新和重大變革。當(dāng)前財政收入急轉(zhuǎn)直下，為財稅改革營造了先聲。在收入方面，政府需要盡快擺脫土地財政的發(fā)展模式，擴大地方財政和基建項目的資金來源、促進(jìn)資產(chǎn)證券化、推動環(huán)境保護(hù)費改稅，確保財政收入可持續(xù)性增長。

在大一統(tǒng)的財政體制下，全國稅收由各地稅務(wù)局征收并上繳中央國庫，由中央財政部門協(xié)同各級地方財政部門設(shè)計中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和縣三級政府的財政資金分配方案。制定各級政府間的財政資金分配方案，建議采用以下辦法：第一，確定各級政府的支出職責(zé)，并參考目前各項支出額度，初步確定三級政府各自的支出數(shù)額和財政資金各占的比例，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)實際情況做出調(diào)整；第二，保證實行大一統(tǒng)財政體制改革前各省的既得財力，并以此作為以后財政資金分配的基礎(chǔ)，財政資金的調(diào)整主要集中在以后年度新增的財力上；第三，為了保證公平，同時提高地方政府的積極性，財政資金的分配指標(biāo)要與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和稅收收入聯(lián)動相關(guān)；第四，每年中央財政部門和省級財政機關(guān)都要根據(jù)各項支出數(shù)額的變化和支出職責(zé)的調(diào)整，對財政資金分配指標(biāo)做出合理的調(diào)整，并報全國人大和省級人大批準(zhǔn)后實行。

（五）提高財政資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準(zhǔn)度

長期以來，我國財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展采取的都是直接補貼方式，補貼的金額、環(huán)節(jié)、程序均由政府規(guī)定，對財政資金使用的安全性和績效缺乏評估監(jiān)督。2015年重慶市政府設(shè)立的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金在提高財政資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展精準(zhǔn)度上效果明顯，值得推廣。該基金將“政府補貼支持”改為“市場化股權(quán)投入”，提高了財政資金按照市場化配置的比例，同時也引導(dǎo)社會資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。①周渝：《重慶首創(chuàng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式》，《中國證券報》，2014年8月19日。

第一，將財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金與其他政府性資金相結(jié)合，設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金。公開征集專業(yè)化基金管理人，吸引社會資金共同發(fā)起設(shè)立促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的專項子基金，以市場化運作方式開展股權(quán)投資。

第二，限定引導(dǎo)基金用途范圍，不得從事貸款、股票、期貨、房地產(chǎn)、企業(yè)債券、金融衍生品等投資；選擇合作的基金管理人必須在業(yè)界具備較好聲譽和業(yè)績；只接納機構(gòu)投資者和個體大戶；基金管理人要有成熟投資技能，能堅持長期投資；要具備良好的退出交易能力，并有良好的投后管理架構(gòu)。

第三，運行子基金，要求社會資金和政府引導(dǎo)基金同步到位，子基金要定期向引導(dǎo)基金報告投資運營情況，引導(dǎo)基金對子基金績效評估；子基金投資退出后，要全程監(jiān)管引導(dǎo)基金，確保各方投資者利益不受損失。

通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金，使政府的扶持方式由“行政化補貼”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌龌顿Y”，為完善企業(yè)股本市場化補充機制開辟重要渠道。

（六）鼓勵區(qū)域間財政合作，提高公共服務(wù)質(zhì)效

區(qū)域間財政合作的目的是通過掃除行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素流動，實現(xiàn)財政資金的有效配置，提高公共服務(wù)質(zhì)效，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高轄區(qū)人民的公共福利。區(qū)域財政合作機制與傳統(tǒng)體制下的地區(qū)合作不同，必須建立在成本共擔(dān)、利益共享的基礎(chǔ)之上。在市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和各地方政府利益獨立化的背景下，區(qū)域內(nèi)各地方政府財政合作是一種能提高整體收益的戰(zhàn)略選擇。區(qū)域政府財政合作機制的建構(gòu)可以考慮以下做法：

第一，建立跨行政區(qū)的制度性組織機構(gòu)。該組織由各區(qū)域指定的具體責(zé)任人組成，負(fù)責(zé)跨區(qū)域財政合作事項的協(xié)調(diào)溝通工作。該機構(gòu)由各參與地區(qū)聯(lián)合發(fā)起，向國家發(fā)改委報備，由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)對財政合作事項的績效進(jìn)行評估。

第二，合作事項由需求區(qū)域發(fā)起，其他區(qū)域響應(yīng)后，聯(lián)合向國家發(fā)改委提供論證性報告；如果其他區(qū)域未響應(yīng)，由發(fā)起區(qū)域制定論證性報告，提交給所屬省發(fā)改委，省發(fā)改委論證通過后再向國家發(fā)改委報告。

第三，跨區(qū)域財政合作事項一般都存在不同程度的正外部性，對其他周邊地區(qū)發(fā)展也會產(chǎn)生積極促進(jìn)作用，因此建議中央對跨區(qū)域財政合作事項給予一定資金支持和政策支持。

［1］周渝.重慶首創(chuàng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式［N］.中國證券報，2014-08-19.

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（責(zé)任編輯：盛楨）

F812.2

A

2095-1280（2015）06-0083-09

陳金星，男，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院博士研究生。