當(dāng)前國地稅合作中存在的問題及政策建議

◆倫玉君　◆鄧巍巍　◆李　珺

當(dāng)前國地稅合作中存在的問題及政策建議

◆倫玉君◆鄧巍巍◆李珺

稅收征管；國地稅合作； 體制改革

《國家稅務(wù)局 地方稅務(wù)局合作工作規(guī)范（1.0版）》（以下簡(jiǎn)稱《合作規(guī)范》）自2015年7月1日開始試行，至今已近半年。在國家稅務(wù)總局統(tǒng)一部署和指導(dǎo)下，各地國稅局、地稅局迅速行動(dòng)，共同建立制度機(jī)制，整合資源，促進(jìn)服務(wù)一體化，積極推動(dòng)征管互助和信息共享，國地稅合作規(guī)范落實(shí)取得了初步成效，得到各方肯定與好評(píng)。中央通過的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》明確提出，要充分發(fā)揮國稅、地稅各自優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合?？梢?，推進(jìn)國地稅合作既是稅務(wù)部門轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理、優(yōu)化服務(wù)、依法治稅的現(xiàn)實(shí)需要，也是深化國稅、地稅征管體制改革，解決現(xiàn)行征管體制問題的重要抓手和主要內(nèi)容。深入總結(jié)分析當(dāng)前國地稅合作中存在的問題，對(duì)于推進(jìn)《合作規(guī)范》落實(shí)，打造合作規(guī)范升級(jí)版，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，深化國地稅征管體制改革，建立規(guī)范公平、征管高效的稅收制度具有重要意義。

一、當(dāng)前國地稅合作中存在的主要問題

（一）真誠合作意識(shí)不強(qiáng)

目前，國地稅合作已作為一項(xiàng)常態(tài)性工作落實(shí)到各省、市、區(qū)（縣）國地稅局，但不同部門、不同層級(jí)以及稅務(wù)人員對(duì)推行國地稅合作的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，表現(xiàn)為省級(jí)國地稅部門合作意識(shí)較強(qiáng)，區(qū)縣局合作氣氛不濃；牽頭部門合作意識(shí)較強(qiáng)，其他相關(guān)部門合作力度不大；地稅部門合作愿意較強(qiáng)，國稅部門缺乏積極性。究其原因：一是對(duì)國地稅合作的重要意義認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為合作沒有必要。二是工作量不平衡，導(dǎo)致心態(tài)不一。在國地稅合作中，國稅部門承擔(dān)了更多的工作量（如受托代征地稅稅款等），壓力和風(fēng)險(xiǎn)加大，主觀上排斥；地稅部門則認(rèn)為營(yíng)改增后，地稅業(yè)務(wù)已經(jīng)減少很多，再委托國稅部門代征稅款，地稅業(yè)務(wù)量將進(jìn)一步減少，思想上有所顧慮。三是缺乏大局意識(shí)。國地稅合作涉及多個(gè)部門，絕不是某個(gè)牽頭部門（如征管與科技發(fā)展部門）能單獨(dú)做好的，而其他相關(guān)部門則認(rèn)為此事與本部門關(guān)系不大，多一事不如少一事，不愿意主動(dòng)作為。

（二）相關(guān)制度有待完善

國地稅合作的很多事項(xiàng)涉及兩部門征管流程和工作方式的優(yōu)化與整合，不僅需要對(duì)《國地稅合作規(guī)范》進(jìn)行升級(jí)和優(yōu)化，還需要對(duì)相關(guān)的征管制度進(jìn)行修改完善。如委托代征稅款涉及打印對(duì)方征收票據(jù)，假如僅是簡(jiǎn)單地將兩家的管理流程相加，會(huì)無形中增加納稅人的等待時(shí)間，與我們?yōu)榧{稅人減負(fù)的初衷相悖，這就需要對(duì)現(xiàn)行規(guī)章制度進(jìn)行修訂完善；再如，協(xié)同辦理注銷稅務(wù)登記中涉及清稅核查、資料傳遞、發(fā)票以及防偽稅控設(shè)備的繳銷等，實(shí)際操作過程比較復(fù)雜，需要注銷登記管理制度予以保障。

（三）合作重形式輕內(nèi)容

對(duì)于糧食倉儲(chǔ)企業(yè)而言，存貨成本的有效管理能夠起到降低成本、提高盈利空間的作用。企業(yè)應(yīng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)存在于自身存貨成本管理方面的問題，借助現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)手段，對(duì)企業(yè)內(nèi)外部資源進(jìn)行整合利用，強(qiáng)化預(yù)算、倉儲(chǔ)、物流等方面的科學(xué)性、有效性、可控性和可靠性，提升企業(yè)的存貨成本管理水平。

一是內(nèi)容虛化。有的單位為了合作而合作，對(duì)合作項(xiàng)目缺少可行性研究，盲目合作，合作內(nèi)容虛化、弱化，沒有實(shí)招、硬招，合作流于形式。少數(shù)單位僅將國地稅合作定位于聯(lián)合稅法宣傳和聯(lián)合辦理稅務(wù)登記等，只在每年4月稅法宣傳月時(shí)，聯(lián)合組織上街進(jìn)行稅法一日宣傳。二是重點(diǎn)不突出。一些單位合作思路沒理清，結(jié)合本地實(shí)際不夠，沒有重點(diǎn)選取具體合作事項(xiàng)，而是“眉毛胡子一把抓”，事事都在做，事事都做不到位。三是合作深度不夠。受技術(shù)手段、機(jī)構(gòu)設(shè)置等因素影響，對(duì)《合作規(guī)范》中的一些合作項(xiàng)目，無法進(jìn)行深度合作，只能停于表面，實(shí)現(xiàn)淺層次合作。如在國地稅聯(lián)合執(zhí)法方面，由于國稅部門和地稅部門是兩個(gè)不同的獨(dú)立執(zhí)法主體，執(zhí)法的側(cè)重點(diǎn)不同，管轄的稅種不同，在文書和程序等方面，都存在一定的障礙和資源浪費(fèi)，形式上的聯(lián)合難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的便捷和高效。

（四）技術(shù)支撐亟須跟進(jìn)

國地稅合作中的大量事項(xiàng)需要借助信息技術(shù)手段的支撐，才能發(fā)揮出合作效能和優(yōu)勢(shì)，而目前信息技術(shù)支撐不到位，客觀上制約了合作工作的推進(jìn)。一是金稅三期中有關(guān)國地稅合作的功能尚需完善。經(jīng)初步梳理，《合作規(guī)范》需要金稅三期信息支撐的事項(xiàng)有10余個(gè)，目前僅有共享涉稅信息、聯(lián)合稅務(wù)登記、聯(lián)合辦稅服務(wù)3項(xiàng)在金稅三期中能夠?qū)崿F(xiàn)，其他很多合作事項(xiàng)還沒有得到金稅三期系統(tǒng)的有效支持。二是缺乏統(tǒng)一的辦稅服務(wù)平臺(tái)。由于之前國稅、地稅辦稅服務(wù)平臺(tái)都是單獨(dú)建設(shè)的，現(xiàn)在要整合成一個(gè)完整的、符合國地稅共同辦稅標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一入口、統(tǒng)一模塊和統(tǒng)一辦稅有難度。三是信息融合度不高。長(zhǎng)期以來，由于國稅、地稅征管軟件的獨(dú)立性和管理體制的差異性，雙方征管數(shù)據(jù)（如發(fā)票信息、稅源監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、稽查查補(bǔ)信息等）無法有效互通互聯(lián)，納稅人信息不能及時(shí)共享，這不利于后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)管理的數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險(xiǎn)比對(duì)，難以較好地實(shí)現(xiàn)“以稅控稅”，削弱了征管合力，合作效能優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮。四是聯(lián)合共建12366有困難。部分省國、地稅局早已分別委托不同的開發(fā)公司建立了各自的12366咨詢熱線，如果現(xiàn)在要聯(lián)合共建、統(tǒng)一開發(fā)和維護(hù)，勢(shì)必造成資源浪費(fèi)。

（五）長(zhǎng)效合作保障不足

一是制度保障不足。雖然《合作規(guī)范》規(guī)定了具體的事項(xiàng)，但是具體落實(shí)部門和崗責(zé)不明確，加之，除了總局的《合作規(guī)范》以外，沒有其他操作性較強(qiáng)的相關(guān)制度文件來保障合作的有序開展，多數(shù)事項(xiàng)以臨時(shí)動(dòng)議或者有限次數(shù)的聯(lián)席會(huì)議來解決。在現(xiàn)實(shí)中，合作事項(xiàng)是由不同內(nèi)設(shè)部門來完成的，如征管具體事項(xiàng)在管理分局，稽查事項(xiàng)在稽查部門，納稅服務(wù)事項(xiàng)在納稅服務(wù)部門等，這些事項(xiàng)如果由任何一個(gè)現(xiàn)有的部門牽頭，而沒有固定的制度指導(dǎo)和規(guī)范的程序執(zhí)行，只能導(dǎo)致執(zhí)行方式松散化、執(zhí)行內(nèi)容碎片化，而得不到有效落實(shí)。二是機(jī)制保障不足。雖然多數(shù)單位制定了合作意見，明確了合作項(xiàng)目，進(jìn)行了責(zé)任分工，但如果沒有建立有效的責(zé)任監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)機(jī)制，合作事項(xiàng)落實(shí)效果如何，難以衡量。兩部門均有各自的工作重點(diǎn)和任務(wù)，諸多實(shí)際業(yè)務(wù)要實(shí)現(xiàn)真正意義上的合作，仍需要做大量的協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。三是資源保障不足。國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)已有20多年，兩部門業(yè)務(wù)既有相同處，更有差異性，精通國地稅業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才極度缺乏。隨著營(yíng)改增的大力推行，國稅部門工作量逐漸增加，基層工作人員數(shù)量本已捉襟見肘，再承擔(dān)國地稅合作所要求的具體任務(wù)更顯得力不從心。此外，在設(shè)備投入、軟件開發(fā)、經(jīng)費(fèi)撥付等方面也需要相應(yīng)的保障。

（六）工作推進(jìn)不平衡

總體而言，從目前實(shí)踐看，國地稅合作還較為粗放，合作領(lǐng)域和合作事項(xiàng)用力不均，省級(jí)部門可以牽頭解決的事項(xiàng)合作得較好，具體到與納稅人息息相關(guān)的日常征管事項(xiàng)合作不夠順暢。《合作規(guī)范》提出的5大類32個(gè)事項(xiàng)，得到普遍落實(shí)的主要是聯(lián)合納稅信用評(píng)價(jià)和聯(lián)合開展稅收分析兩項(xiàng)，聯(lián)合設(shè)立登記和變更登記事項(xiàng)也在絕大多數(shù)省（市）得到了全面推進(jìn)。其他多數(shù)的合作事項(xiàng)在全國推行的進(jìn)度不一，尤其是聯(lián)合開展?jié)M意度調(diào)查、建立納稅人權(quán)益保護(hù)組織、協(xié)同制定稅收風(fēng)險(xiǎn)管理年度合作計(jì)劃等事項(xiàng)，在許多省（市）還沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。即使已經(jīng)開展的項(xiàng)目，各省之間、省內(nèi)各地區(qū)之間在落實(shí)范圍、進(jìn)度、力度、深度和效果上，也存在較大差異。有的單位認(rèn)識(shí)到“早合作，早受益”，行動(dòng)較迅速，落實(shí)較有力。有的單位亦步亦趨，措施跟進(jìn)不夠，主動(dòng)創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)、辦法不多；有的甚至流于形式，將合作停留在表面上。

二、推進(jìn)國地稅深度合作的幾點(diǎn)政策建議

要破解國地稅合作難題，推進(jìn)國地稅持久深入合作，必須提升站位，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，切實(shí)提高對(duì)國地稅合作工作重要性的認(rèn)識(shí)，才能真誠合作，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

（一）建立國地稅合作長(zhǎng)效機(jī)制，將合作事項(xiàng)制度化

在《合作規(guī)范》的基礎(chǔ)上，對(duì)于國地稅征管過程中較為明確存在合作必要和合作條件的職能事項(xiàng)，在省以下以制度方式明確下來。一是明確省市兩級(jí)合作辦稅領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制除管理省級(jí)層面的合作事項(xiàng)外，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省范圍內(nèi)各層級(jí)合作事項(xiàng)；市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制起著承上啟下的作用，并承擔(dān)市及以下基層局合作辦稅事項(xiàng)的管理和協(xié)調(diào)。二是梳理?xiàng)l件成熟的合作辦稅事項(xiàng)，特別是區(qū)（縣）直接面對(duì)納稅人的日常征管事項(xiàng)，從減輕納稅人辦稅負(fù)擔(dān)，降低征納成本角度出發(fā)，以制度的方式明確合作辦稅內(nèi)容、合作方式、合作程序、合作負(fù)責(zé)部門以及問題解決機(jī)制，提高基層工作效率。三是建立崗責(zé)體系和績(jī)效考評(píng)機(jī)制。對(duì)各層級(jí)合作事項(xiàng)進(jìn)行目標(biāo)考核，促進(jìn)和推動(dòng)合作事項(xiàng)真正落地并規(guī)范運(yùn)行。

（二）加快聚合國地稅征管信息系統(tǒng)，關(guān)注面向納稅人的基層改革創(chuàng)新

國地稅部門間信息溝通不暢是影響兩部門合作效果的重要原因，特別是市以下的基層局之間，大量的具體征管業(yè)務(wù)集中在基層局，而恰恰是基層局之間的信息溝通和數(shù)據(jù)交換沒有規(guī)范和暢通的渠道。因?yàn)檎鞴苄畔⑾到y(tǒng)不一樣，數(shù)據(jù)不同步，很多基層局之間的合作靠手工數(shù)據(jù)傳遞或者非正式渠道傳遞，聯(lián)合辦稅事項(xiàng)開展不順利。為此，一是加快金稅三期國地稅統(tǒng)一上線運(yùn)行工作，為國地稅兩個(gè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)之間的互聯(lián)互通提供技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)納稅人戶籍資料、財(cái)務(wù)報(bào)表、行政處罰，外部收集信息等資料的完全共享。二是完善金稅三期中有關(guān)國地稅合作的模塊與功能，搭建統(tǒng)一的網(wǎng)上辦稅服務(wù)平臺(tái)，探索建立國地稅共連共用的電子稅務(wù)局，實(shí)現(xiàn)納稅人在同一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、同一入口辦理國地稅業(yè)務(wù)；規(guī)范國地稅數(shù)據(jù)采集方式、口徑和標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立總局、省局的兩級(jí)征管數(shù)據(jù)應(yīng)用大集中模式，解決國地稅信息系統(tǒng)獨(dú)立，征管數(shù)據(jù)互不關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)分離等問題，為后期風(fēng)險(xiǎn)管理的有效實(shí)施提供數(shù)據(jù)支持。三是在征管數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，建立聯(lián)合數(shù)據(jù)分析處理機(jī)制。在市及縣區(qū)級(jí)建立通暢、固定、規(guī)范的信息交換渠道，提高國地稅合作的有效性，降低基層執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮征管合力。四是從省級(jí)層面共建“12366”服務(wù)熱線。國地稅共同培訓(xùn)12366服務(wù)人員，共建納稅服務(wù)網(wǎng)站和相關(guān)平臺(tái)，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和宣傳口徑，共建網(wǎng)上納稅人學(xué)校，打造統(tǒng)一標(biāo)識(shí)的納稅服務(wù)品牌。

（三）結(jié)合征管體制改革，規(guī)范國地稅征管職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置

國地稅基層合作不順暢的一個(gè)重要原因就是部門壁壘，而部門壁壘產(chǎn)生的主要原因在于部門利益。現(xiàn)行征管體制下，國地稅職能界定重疊，職責(zé)分工交叉，比如企業(yè)所得稅，兩部門都有征管職責(zé)，在收入任務(wù)的壓力下，爭(zhēng)搶稅源的情況時(shí)有發(fā)生；再如，“營(yíng)改增”后，納稅人增值稅在國稅局繳納，城建稅和教育費(fèi)附加征管權(quán)限則在地稅部門，雖部分地區(qū)由國稅部門代征，但正如前述分析的那樣，由于認(rèn)識(shí)和技術(shù)等原因，還是會(huì)產(chǎn)生管理真空；此外，稽查局受所屬省市局領(lǐng)導(dǎo)，如果所在省市局合作意愿不強(qiáng)，則稽查業(yè)務(wù)合作也會(huì)受到很大影響。因此，一是加快理順中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，厘清國地稅征管職能，逐步改變一個(gè)稅種兩家都管的現(xiàn)象，避免因爭(zhēng)搶稅源造成的資源浪費(fèi)，堵塞征管漏洞；二是與厘清征管職能配套，充分考慮國地稅資源配置，保證業(yè)務(wù)增減和機(jī)構(gòu)設(shè)置、人力資源配備相適應(yīng)，以增加兩個(gè)部門征管互助的動(dòng)力；三是加強(qiáng)省局稽查局的職能，給予稽查部門一定的獨(dú)立性，從省級(jí)層面建立全面稽查合作機(jī)制，加強(qiáng)稅務(wù)稽查合作工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，便于統(tǒng)籌安排和聯(lián)合辦案管理，統(tǒng)一執(zhí)法口徑，提高“最后一道防線”的檢查效率和質(zhì)量。

（四）切實(shí)強(qiáng)化合作保障，通過頂層設(shè)計(jì)為合作共建提供人財(cái)物支持

國地稅分為兩個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法主體，有著各自不同的人財(cái)物的管理。特別是地稅部門的人財(cái)物管理接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。隨著國地稅合作的廣度和深度的不斷延展，有些合作項(xiàng)目涉及同時(shí)調(diào)用兩個(gè)部門的資源。比如共建辦稅服務(wù)廳，共建“12366”納稅服務(wù)熱線，聯(lián)合稅收宣傳和培訓(xùn)、聯(lián)合執(zhí)法，以及委托代征事項(xiàng)等，靠基層之力是無法得到很好解決的。為此，一是通過頂層設(shè)計(jì)規(guī)范合作事項(xiàng)設(shè)備投入、軟件開發(fā)、經(jīng)費(fèi)撥付程序；二是加強(qiáng)人力資源管理和儲(chǔ)備，在編制和職數(shù)上向合作項(xiàng)目?jī)A斜，培訓(xùn)和培養(yǎng)精通國地稅業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才。

（責(zé)任編輯：東方源）

征 稿 啟 事

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《稅收經(jīng)濟(jì)研究》編輯部

F812.423

A

2095-1280（2015）06-0001-04

倫玉君，女，第三批全國稅務(wù)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)研修班學(xué)員，國家稅務(wù)總局科研所科研組織處副處長(zhǎng)；鄧巍巍，女，第三批全國稅務(wù)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)研修班學(xué)員，安徽省國家稅務(wù)局征管科技處副處長(zhǎng)；李珺，女，第三批全國稅務(wù)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)研修班學(xué)員，安徽省地方稅務(wù)局直屬局副局長(zhǎng)。