我國檢察官管理制度的完善

闕旭陽

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津300100)

檢察官管理制度是檢察制度的重要組成部分，改革檢察官管理制度，建立適合檢察職業(yè)特點的管理機制是時代的要求，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中對新一輪司法改革提出了具體要求:“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度?！币獙ΜF(xiàn)有檢察官的管理制度進行改革與完善，就要尊重司法規(guī)律，在現(xiàn)行法律框架內，以實現(xiàn)全社會的公平正義為方向，以全面實現(xiàn)檢察職能為核心，以完善有中國特色的檢察制度為目標，積極穩(wěn)妥地逐步推進。

一、規(guī)范檢察官選任制度

目前，我國對檢察官任職資格有了法律規(guī)定，但如何任命取得法律職業(yè)資格的人員為檢察官的規(guī)定還不完善。檢察機關任命檢察官實行的是一次選任的方法，因此，在檢察官的選任制度中缺少一個培養(yǎng)并測試未來成為檢察官者的潛力的環(huán)節(jié)。筆者建議，對初任檢察官，應該進行第2次國家考試，公開選拔。第1次司法考試是法律職業(yè)資格考試，而第2次考試是有針對性的選拔考試，其實質為國家司法官任職選拔考試，由國家統(tǒng)一組織在全國范圍內進行，參加選拔的應是具備法官檢察官任職資格條件并通過司法考試的人員。選拔考試每年舉行，這次考試應更注重考察考生是否具備擔任法官和檢察官的知識和能力，考試應增加司法實務方面的內容，此外，還應該根據(jù)需要進行面試，以考察考生的分析思維、口頭表達和現(xiàn)場應變等能力。對有志于檢察事業(yè)的法律專業(yè)本科畢業(yè)生，可先通過現(xiàn)行的公務員錄用考試(隨著檢察機關分類管理制度的完善，檢察系統(tǒng)將對檢察官助理人員制定獨立的錄用標準)，作為檢察官助理類人員進入檢察機關，在通過司法考試并具備了擔任檢察官的條件后，再參加檢察官選拔考試，通過后進入檢察官序列。

二、實行檢察一體化的垂直管理模式

“如果司法權不從立法和行政權中分離出來，自由就不復存在”。檢察權脫離行政權是司法規(guī)律發(fā)展的必然要求，改革的目標要建立自己獨立的管理模式而非行政的管理模式，即檢察一體化目標。所謂檢察一體化是指檢察機關下級服從上級，全國檢察機關作為一個共同體進行執(zhí)法活動。隨著司法改革的進程，在檢察機關的領導體制方面，實行“垂直領導”的呼聲越來越強烈。檢察機關從上到下自成一體，人員管理、職務任免及考核管理均由省級以上檢察院掌握，經(jīng)費亦由中央財政統(tǒng)一預算和撥付，行實人、財、物的垂直管理，管人與管事相統(tǒng)一。而地方黨政機關不再管理檢察人員，地方人大也只對檢察工作進行監(jiān)督，不再有任免檢察干部之權限。對省級以下檢察院而言，其檢察長可由上一級檢察院提出人選，省級院考察后由省級院檢察長批準任免;其副檢察長、檢察委員會委員和檢察員均由本院提出人選并經(jīng)上一級檢察院考察后，由省級院檢察長批準任免;部門負責人由本院黨委研究決定任免后報上一級和省級院備案。這種實行垂直領導制度的設計，不僅能保證國家法律的統(tǒng)一正確實施，而且也是當今世界檢察制度改革發(fā)展的主要潮流。

檢察機關現(xiàn)有的人事管理體制中，省級及省級以下檢察機關領導干部是以“地方黨委管理為主、上級檢察機關管理為輔”的雙重管理制度，一般檢察人員按行政級別歸屬地方黨委、組織人事部門和本單位政治部門，這樣的管理體制的后果是將檢察機關地方化，地方檢察院演化為“地方的檢察院”，獨立性難以保障。在領導任免、人員進出上，檢察院黨組要聽命于當?shù)攸h委，即使上級檢察院有不同意見，也只能是“建議和意見”，也導致一些不具有法律知識或司法實務經(jīng)驗的黨政機關干部調整到檢察機關擔任要職，忽視了檢察工作的特殊性和檢察官任職的特殊要求，也阻塞了檢察機關干部正常的晉升渠道。解決這一問題最好的辦法就是檢察機關實行垂直管理，即檢察機關實行自最高人民檢察院到基層檢察院黨組織的垂直領導。

三、實行分類管理的人員管理模式

可以說，建立檢察官的分類管理制度是司法改革的一項共識，也是檢察權的司法屬性和行政屬性分別化的必然要求。我們根據(jù)行使檢察權的主體不同，可將檢察機關的人員分為檢察官、檢察事務宮、檢察行政人員。除對從事職務犯罪的偵查、審查逮捕、出庭公訴以及民事行政檢察、監(jiān)所檢察等部門的主要檢察人員授予檢察官外，一般的輔助官員和檢察技術人員可劃為檢察事務官系列，要改變把書記員當作助理檢察官后備軍的管理制度，設立獨立的檢察書記官系列，書記員在檢察工作中服從檢察官的指揮。將檢察機關的行政管理人員、政工人員完全納入公務員系統(tǒng)。這樣分類管理之后，檢察官的數(shù)量就能有效控制，實現(xiàn)少而優(yōu)的“精英化”，為提高檢察官的物質待遇和保障提供條件。

“實行檢察分類管理，關鍵是要準確界定檢察官職位，解決好哪些檢察人員屬于檢察官的問題，并根據(jù)行使檢察權的實際需要，科學地確定各個檢察院的檢察官員名額”。檢察人員分類管理是將檢察人員按照不同職位、層次進行管理，以此凸顯司法屬性，跳出行政管理模式。通過分類管理明確規(guī)定職位的工作職責及擔任該職位所需要的資格條件，有利于實現(xiàn)司法資源的有效配置和利用，合理確定和控制檢察宮的數(shù)量，因事?lián)袢?，量才授職，發(fā)揮專長，克服檢察機關長期以來實行的人事管理套用行政機關管理模式出現(xiàn)的混崗混編，職責不明晰，責權利不統(tǒng)一的弊端。實行檢察人員分類管理還可以通過對檢察機關內部人才的整合，提高檢察官隊伍的整體職業(yè)素質，與高檢院推行的主訴檢察官辦案責任制等改革舉措相適應，進一步促進辦案工作機制改革的深化。

對不同類型的人員依據(jù)不同的模式進行管理。對檢察官的管理，應當完善檢察官等級制度及相關配套制度，使檢察官等級制在更具操作性的基礎上，建立依靠檢察官等級制管理檢察官的機制，并進一步明確檢察官的責、權、利，使檢察官從過多的行政事務中解脫出來，專心致志于檢察辦案中。對檢察事務官的管理，依照公務員法和《警察法》進行管理，其工作績效的考核和晉升由政工部門依照公務員法進行;對法警的績效考核由法警管理部門負責，其晉升由法警管理部門向政工部門提出具體意見;對檢察技術人員可依照公務員法專業(yè)技術類職務序列進行管理，可按政策規(guī)定評定技術職稱，實行評聘分開，其工資待遇與實際聘任職稱職務掛鉤，其工作績效的考核和職級的晉升由政工部門進行組織。檢察行政人員的管理，應依照公務員法進行，其績效的考核和晉升由政工部門組織進行?，F(xiàn)任檢察官但不在檢察官崗位工作的可保留檢察官資格，退出檢察官序列，實行公務員管理。如果今后工作變動重新走上檢察官崗位的，其檢察官資格應予以恢復，并且在晉升時，其檢察官任職時間應連續(xù)計算，這可作為分類管理轉軌時期的一種過渡辦法。對工勤服務保障人員的管理按照勞動法進行管理，其工作績效的考核和晉升由政工部門組織進行。

四、檢察人員職務保障制度的完善

檢察官具有與法官的同質性而有別于公務員。為保證司法的公正廉潔，各國對檢察官的物質待遇保障給予充分重視。如英國檢察總長和檢察長的薪金相當高，總檢察長的薪金僅次于首相，比部長的薪金高出很多;法國檢察官與法官的薪金相同。根據(jù)我國檢察官法規(guī)定，檢察官的工資制度和工資標準，根據(jù)檢察工作特點，由國家另行規(guī)定:檢察官實行定期增資制度，檢察官享受國家規(guī)定的檢察津貼、地區(qū)津貼、其他津貼以及保險和福利待遇。但是，檢察官法實施這么多年了，而檢察官的工資仍和國家公務員相同，無法體現(xiàn)其職業(yè)特點和優(yōu)勢，使其難以形成職業(yè)的優(yōu)越感、榮譽感，使其必然尋求制度外的利益。因而導致某些檢察人員耐不住貧窮而受賄、詢私枉法，從而難以吸引優(yōu)秀法律人才走向司法職業(yè)。

檢察官任職后履行職務的穩(wěn)定性如何，是其能否有效地實現(xiàn)檢察機關職能作用的首要因素，為此，當前各國對這一環(huán)節(jié)都作了具體規(guī)定。眾所周知，保證檢察官任職穩(wěn)定的作法主要是嚴格限制免除檢察官職務的適用情形和程序，非具特定情形，非依特定程序，不得免除檢察官職務。根據(jù)我國憲法、檢察院組織法和檢察官法規(guī)定，各級檢察院檢察長有明確的任期，即與本級人民代表大會每屆任期相同，連續(xù)任期不得超過兩屆。對檢察長的任免程序也作了規(guī)定，特別是加強了上級對下級檢察長免職的領導監(jiān)督。比如，《檢察院組織法》第二十二條，在程序上制約了外部對檢察長的免職，但是對檢察長以外的檢察官則沒有任期的規(guī)定。盡管檢察官法規(guī)定了對檢察官免職的法定情形，但在實際運作中，地方黨政機關利用其掌管人權和財權的優(yōu)勢，更換“不聽話”的檢察長和檢察官也是經(jīng)常發(fā)生的。因此，必須建立檢察官不可更換制，規(guī)定檢察官一經(jīng)任用，只要沒有法定的失職和違法犯罪行為，就應一直任職到退休，任何機關和任何人非依法定條件和非依法定程序，不得降低、撤換其職務或作出不利于他的變動。

此外，還應從制度上保障辦案檢察官的待遇，使檢察官的待遇、收入高于公務員，這既是世界各國的通例，也是我國目前強化法律監(jiān)督的現(xiàn)實需要。只有從制度上保障檢察官的待遇、收入在整體上高于同一機關中的行政管理人員，才能從制度上有效地吸引優(yōu)秀的辦案人員去競爭業(yè)務工作崗位而不是行政領導崗位，才有可能充實辦案第一線的力量，保證法律監(jiān)督權的有效行使。日本檢察官的平均工資約高于國家公務員平均工資的40%，按照檢察官的等級給予檢察官必要的高薪待遇，可以成為養(yǎng)廉的基本途徑，突出檢察官的社會地位，增強檢察官的榮譽感，還可以使檢察官的責權利相統(tǒng)一。就目前來講，檢察官的薪金高于公務員工資的50%應當是可行的，這就要求進行經(jīng)費體制改革，經(jīng)費保障體制改革是司法體制改革的一項重要內容。因此，要按照黨的十八大關于改革司法機關人財物管理體制的精神，以促進檢察機關獨立公正執(zhí)法為目標，立足國情，積極探索檢察經(jīng)費保障體制，即對省級以下檢察院所需業(yè)務經(jīng)費(包括辦案費和裝備費等)實行省級財政統(tǒng)籌管理。同時，相應采取兩項配套措施:中央財政繼續(xù)加大對地方檢察院專項補助的力度，建立“業(yè)務經(jīng)費省級統(tǒng)籌”的檢察經(jīng)費保障體制，能提高檢察經(jīng)費保障的整體水平，有利于減少行政干預、改善檢察機關的執(zhí)法環(huán)境，有利于更好地發(fā)揮上級檢察院在業(yè)務工作中的領導作用，有利于檢察機關獨立公正執(zhí)法目標的實現(xiàn)?！皹I(yè)務經(jīng)費省級統(tǒng)籌”不是檢察經(jīng)費保障體制改革的最終目標，今后，還要根據(jù)黨中央關于司法體制改革的總體部署，圍繞檢察體制改革的總體目標，進一步深化檢察經(jīng)費保障體制改革，最終建立起與檢察機關人事、行政和業(yè)務管理體制相適應的檢察經(jīng)費保障新體制。

當然，這只是改革的先遣措施，等檢察管理體制改革發(fā)展到了更成熟的階段，類似于銀行系統(tǒng)改革，全國的檢察系統(tǒng)設置不同于行政區(qū)劃的司法區(qū)劃，由中央統(tǒng)籌全國的各個大的司法區(qū)域的業(yè)務經(jīng)費和工資經(jīng)費，再由各個大的司法區(qū)域向下逐級統(tǒng)籌，最終既避免了由于行政撥付帶來的對檢察獨立性的影響，又可以保障檢察經(jīng)費的到位，從而促進檢察業(yè)務的公平、公正開展。

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