過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題的適用原則探析

武 艷

(華東政法大學(xué)，上海 200063)

過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題的適用原則探析

武 艷

(華東政法大學(xué)，上海 200063)

行政機(jī)關(guān)過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題是近年來(lái)備受關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，對(duì)于該問(wèn)題目前我國(guó)立法非常不完善，以至于在理論界和實(shí)務(wù)界產(chǎn)生了很大的爭(zhēng)議。結(jié)合現(xiàn)有的法律文件對(duì)該問(wèn)題的規(guī)定考量，過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以不公開(kāi)為原則、公開(kāi)為例外，明確過(guò)程性信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的范圍，這才是解決針對(duì)該問(wèn)題產(chǎn)生的一系列矛盾的關(guān)鍵途徑。

過(guò)程性信息；公開(kāi)；適用原則；公共利益

行政機(jī)關(guān)過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題一直以來(lái)都是實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界存有爭(zhēng)議的問(wèn)題，近年來(lái)，針對(duì)該問(wèn)題發(fā)生的案例呈現(xiàn)越來(lái)越多的跡象，而我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此問(wèn)題的規(guī)定卻少之又少。過(guò)程性信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，其公開(kāi)所適用的原則是什么？這些問(wèn)題在理論界和實(shí)務(wù)界都沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。盡快確定過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題適用的原則既符合依法行政的要求，也符合我國(guó)目前建設(shè)法治國(guó)家的大趨勢(shì)。

一、過(guò)程性信息在公開(kāi)問(wèn)題上存在爭(zhēng)議

對(duì)于行政機(jī)關(guān)過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定少之又少，只有國(guó)務(wù)院辦公廳在2010年1月12日頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”)對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定?！耙庖?jiàn)”中規(guī)定：“處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息”一般不屬于《政府信息公開(kāi)條例》所指應(yīng)公開(kāi)的政府信息的適用范疇。[1]也就是說(shuō)對(duì)于過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)，在很大程度上過(guò)程性信息是不予公開(kāi)的，只有在極少數(shù)的情況下，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自由裁量從而確定予以公開(kāi)的過(guò)程性信息。

在實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)往往出于維護(hù)自身權(quán)益的角度對(duì)過(guò)程性信息作出不予公開(kāi)的決定。隨著我國(guó)民主法治的不斷健全，公民的法制意識(shí)和維權(quán)意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，所以，近年來(lái)，針對(duì)過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題的訴訟案件越來(lái)越多。由于目前我國(guó)法律規(guī)范對(duì)過(guò)程性信息的規(guī)定少而模糊，法院在審判實(shí)踐中沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，所以對(duì)于過(guò)程性信息案件的判決，不同法院之間會(huì)作出不同的裁判。

如朱某訴上海市某管理局信息公開(kāi)一案中，朱某向上海市某管理局申請(qǐng)公開(kāi)A16高速公路工程(市界—A30) 的建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)、農(nóng)用地專用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供地方案(以下簡(jiǎn)稱“一書(shū)四方案”)。上海市某管理局做出的答復(fù)是原告申請(qǐng)要求獲取的信息為過(guò)程性信息，不屬于應(yīng)公開(kāi)的政府信息。朱某不服提出行政復(fù)議，上海市人民政府作出的復(fù)議決定是維持上海市某管理局的答復(fù)告知行為。最后，朱某提起訴訟。法院經(jīng)審理認(rèn)為被告以原告申請(qǐng)要求獲取的信息為土地呈報(bào)請(qǐng)示程序中的過(guò)程性信息屬于不應(yīng)公開(kāi)的范圍之由，作出不予公開(kāi)的答復(fù)告知，其理由與法無(wú)悖。原告主張的過(guò)程性信息的認(rèn)定、時(shí)限和公開(kāi)性質(zhì)方面的異議，未能有效形成其訴訟請(qǐng)求的事實(shí)和法律依據(jù)。所以法院判決駁回原告朱某的訴訟請(qǐng)求。[2]

在本案當(dāng)中，法院和行政機(jī)關(guān)都認(rèn)為朱某所申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息是過(guò)程性信息，而對(duì)于過(guò)程性信息的界定，上海市某管理局認(rèn)為該信息為向國(guó)務(wù)院呈報(bào)材料中的附件信息，不具有完整性、準(zhǔn)確性和正確性，而法院在判決中也認(rèn)可了該觀點(diǎn)。對(duì)于該信息是否為事實(shí)性信息或者是在行政行為完成以后申請(qǐng)的信息，行政機(jī)關(guān)和法院并未進(jìn)行區(qū)分界定。

再如全國(guó)法院2013年度政府信息公開(kāi)十大案例之五的姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國(guó)土資源局案。在該案當(dāng)中，當(dāng)事人姚新金和劉天水向福建省永泰縣國(guó)土資源局申請(qǐng)公開(kāi)其房屋所在區(qū)域地塊擬建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收方案、供地方案。永泰縣國(guó)土資源局做出的答復(fù)是申請(qǐng)人所申請(qǐng)公開(kāi)的信息不屬于公開(kāi)的范疇。姚新金不服，提起行政訴訟，在一審中，永泰縣國(guó)土資源局做出答辯稱申請(qǐng)人所申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息是過(guò)程性信息，其沒(méi)有公開(kāi)的義務(wù)，一審法院永泰縣人民法院認(rèn)同被告的答辯意見(jiàn)，最終判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。后姚新金、劉天水不服，提出上訴。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為有關(guān)“一書(shū)四方案”已經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)并予以實(shí)施，也就不再屬于過(guò)程性信息和內(nèi)部材料，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，判決撤銷(xiāo)一審判決，責(zé)令永泰縣國(guó)土資源局限期向姚新金、劉天水公開(kāi)“一書(shū)四方案”。[3]

該案件與上述朱某訴上海市某管理局的案件非常相似，基本上相同的兩個(gè)案件卻又有不同的判決結(jié)果，各個(gè)法院之間對(duì)于過(guò)程性信息的界定標(biāo)準(zhǔn)存在差別。正是由于此種情況，同時(shí)我國(guó)法律法規(guī)對(duì)過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題規(guī)定的缺乏，使得在過(guò)程性信息的界定標(biāo)準(zhǔn)上及是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的問(wèn)題上存在較大的爭(zhēng)議。

上述兩組案例只是在眾多關(guān)于過(guò)程性信息公開(kāi)案件中選取的例子，其說(shuō)明法院對(duì)于過(guò)程性信息的判定及其公開(kāi)問(wèn)題都存在不一致的情況。在實(shí)務(wù)當(dāng)中，法院對(duì)于過(guò)程性信息的定義判定和范圍界定都存在問(wèn)題，同時(shí)對(duì)于過(guò)程性信息的公開(kāi)范圍的認(rèn)定更存在較為模糊的弊端。這些問(wèn)題都是過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題面臨的困局，筆者認(rèn)為解決該問(wèn)題就要認(rèn)定哪些信息屬于過(guò)程性信息，哪些過(guò)程性信息是屬于應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息。

二、過(guò)程性信息的范圍界定

確定過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題所適用的原則這一問(wèn)題首先應(yīng)當(dāng)對(duì)過(guò)程性信息本身的范圍進(jìn)行界定。那么，什么樣的政府信息是過(guò)程性信息呢？根據(jù)《意見(jiàn)》中對(duì)過(guò)程性信息的論述，過(guò)程性信息是屬于討論、研究或者審查中的信息。行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前都要對(duì)相關(guān)的材料進(jìn)行審查、討論和研究，根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前所有討論、研究和審查中的材料都屬于過(guò)程性信息的范圍。那么如何界定過(guò)程性信息，其界定標(biāo)準(zhǔn)是確定過(guò)程性信息范圍的基礎(chǔ)和前提。目前學(xué)界關(guān)于過(guò)程性信息的界定標(biāo)準(zhǔn)主要有“確定性標(biāo)準(zhǔn)”、“完整性標(biāo)準(zhǔn)”、“時(shí)間性標(biāo)準(zhǔn)”和“效力性標(biāo)準(zhǔn)”。

“確定性標(biāo)準(zhǔn)”以過(guò)程性信息是否具有確定性為起點(diǎn)，過(guò)程性信息的確定與否是其與其他政府信息相區(qū)別的主要標(biāo)志，若該信息是確定不變的，那么其就是過(guò)程性信息，反之，則不屬于過(guò)程性信息的范疇。“完整性標(biāo)準(zhǔn)”，認(rèn)為過(guò)程性信息是不完整的，其相對(duì)于其他政府信息而言不能對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，單就其本身來(lái)說(shuō)并不能使行政機(jī)關(guān)作出完整的行政決定，而其一旦具有完整性，則就不再屬于過(guò)程性信息的范疇?！靶Яπ詷?biāo)準(zhǔn)”以政府信息是否對(duì)外發(fā)生效力為標(biāo)準(zhǔn)，若政府信息對(duì)外部產(chǎn)生拘束力、確定力或者執(zhí)行力，則其為普通的政府信息；若其對(duì)外部沒(méi)有拘束力、確定力和執(zhí)行力，則其為過(guò)程性信息。而“時(shí)間性標(biāo)準(zhǔn)”則以政府信息的公開(kāi)時(shí)間為裁定標(biāo)準(zhǔn)，若在行政行為或者行政決定作出之前，則該信息為過(guò)程性信息；若公布政府信息的申請(qǐng)?jiān)谛姓袨樽鞒鲆院?，則該信息就不屬于過(guò)程性信息的范疇。以時(shí)間節(jié)點(diǎn)劃分政府信息是“時(shí)間性標(biāo)準(zhǔn)”的主要特征。

筆者認(rèn)為，過(guò)程性信息的界定標(biāo)準(zhǔn)采用“時(shí)間性標(biāo)準(zhǔn)”更加適宜。原因主要有：首先，以確定性標(biāo)準(zhǔn)界定某一政府信息是否屬于過(guò)程性信息存在漏洞。在過(guò)程性信息中，不僅存在主觀意見(jiàn)性信息，還存在客觀性信息，即一些數(shù)據(jù)性的調(diào)查報(bào)告、統(tǒng)計(jì)資料、科技資料、事實(shí)描述、數(shù)據(jù)等純事實(shí)性資料。[4]這些客觀性信息不同于行政機(jī)關(guān)及其工作人員在作出行政行為或者行政決定之前進(jìn)行討論而得出的信息，這些信息具有確定性。若以確定性為判定過(guò)程性信息與否的標(biāo)準(zhǔn)，那么就將確定性信息排除在了過(guò)程性信息的范圍之外，而這種認(rèn)定顯然是存在錯(cuò)誤的。完整性標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為當(dāng)某一政府信息不具有完整性時(shí)，其才是過(guò)程性信息。依照完整性的標(biāo)準(zhǔn)，前面所講到的過(guò)程性信息中的客觀性信息當(dāng)然具有完整性，而意見(jiàn)性信息由于沒(méi)有得出確定性的結(jié)論其不具有完整性，當(dāng)屬于過(guò)程性信息的范圍，而客觀性信息依然不屬于過(guò)程性信息的范圍，這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)依然存在缺陷。其將大量的過(guò)程性信息排除在應(yīng)定的范圍之內(nèi)，對(duì)于相對(duì)人合法權(quán)益的維護(hù)具有不好的影響。而效力性標(biāo)準(zhǔn)，雖然在一定程度上相較于確定性標(biāo)準(zhǔn)和完整性標(biāo)準(zhǔn)在判定過(guò)程性信息上更加完善，但是其依然存在弊端。以政府信息的效力作為判定過(guò)程性信息的標(biāo)準(zhǔn)，不會(huì)將過(guò)程性信息判定在普通政府信息的范圍里面。在實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之后，由于各種原因變更了行政行為，那么以前的行政行為便不再具有約束力、確定力和執(zhí)行力，但是該種政府信息仍然不屬于過(guò)程性信息的范圍。對(duì)于過(guò)程性信息的判定標(biāo)準(zhǔn)，雖然在理論界和實(shí)務(wù)界并沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是在最高人民法院公布的政府信息公開(kāi)案例之五中，法院認(rèn)定過(guò)程性信息的標(biāo)準(zhǔn)是以時(shí)間性標(biāo)準(zhǔn)。在行政行為作出之前，該信息是過(guò)程性信息，行政行為作出之后，該信息就不再屬于過(guò)程性信息的范疇。此種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)符合《意見(jiàn)》對(duì)于過(guò)程性信息處于“研究、討論和審查中”的描述。由此可見(jiàn)，以“時(shí)間性標(biāo)準(zhǔn)”作為過(guò)程性信息的判定標(biāo)準(zhǔn)更具有合理性和可行性。

因此，依據(jù)“時(shí)間性標(biāo)準(zhǔn)”，筆者認(rèn)為在行政行為作出之前，政府收集或者獲取的不管是客觀性信息還是意見(jiàn)性信息，都屬于過(guò)程性信息的范圍。綜合上面的論述，過(guò)程性信息的特點(diǎn)主要有：屬于政府信息，在行政決定做出之前收集、獲取或制作的信息，過(guò)程性信息既包括確定性的信息，也包括不確定性的信息，不具有終極性效力。

三、過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題的適用原則分析

針對(duì)過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題，《意見(jiàn)》中過(guò)程性信息一般不屬于應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息的范疇。結(jié)合該規(guī)定，學(xué)界中大部分學(xué)者認(rèn)為對(duì)于過(guò)程性信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府信息公開(kāi)的原則，將過(guò)程性信息歸于政府信息公開(kāi)的例外情形當(dāng)中。但是具體來(lái)說(shuō)哪些過(guò)程性信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，目前并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范進(jìn)行認(rèn)定。

筆者認(rèn)為，我國(guó)政府信息在公開(kāi)問(wèn)題上堅(jiān)持以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。過(guò)程性信息作為政府信息的一種，在公開(kāi)問(wèn)題上當(dāng)然適用該原則。但是《意見(jiàn)》中規(guī)定過(guò)程性信息一般不屬于《政府信息公開(kāi)條例》中規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息。單純就詞義來(lái)講，“一般不屬于”不能等同于“完全不屬于”，所以，過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題所適用的原則應(yīng)當(dāng)遵從“例外中的例外”。即過(guò)程性信息屬于政府信息公開(kāi)適用原則中的“不公開(kāi)為例外”中的例外情形，同時(shí)過(guò)程性信息并非全都不予公開(kāi)，其也有例外情形，對(duì)于這些例外情形應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。所以過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以不公開(kāi)為原則，公開(kāi)為例外。

過(guò)程性信息中的絕大部分信息適用不公開(kāi)的原則，只有極少數(shù)的情形下適用公開(kāi)原則。對(duì)于過(guò)程性信息適用公開(kāi)原則的情形，學(xué)界的觀點(diǎn)主要是以下幾點(diǎn)：

首先，客觀性信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。前文論述的客觀性信息不會(huì)因?yàn)樾姓Q定的變化而發(fā)生變化，它們是客觀存在且在任何情況下都不會(huì)發(fā)生變化的。在這樣的情況下，不管客觀性信息公開(kāi)與否，其都不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生影響。

其次，以公共利益為衡量標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)決定予以公開(kāi)的過(guò)程性信息。[5]過(guò)程性信息不予公開(kāi)的原因是由于其具有不確定性，若公開(kāi)后的過(guò)程性信息與最終作出的行政決定不一致，則會(huì)在一定程度上對(duì)公共利益和行政機(jī)關(guān)的公信力產(chǎn)生影響。若過(guò)程性信息公開(kāi)對(duì)公共利益的不利影響要小于不公開(kāi)對(duì)公共利益產(chǎn)生的影響，那么行政機(jī)關(guān)就可以行使自由裁量權(quán)，決定公開(kāi)該過(guò)程性信息。

筆者基本贊同以上觀點(diǎn)，首先，過(guò)程性信息之所以不能公開(kāi)實(shí)質(zhì)上是由其不確定性決定的，但是過(guò)程性信息中的客觀性信息由于其本身具有確定性這一特征，類(lèi)過(guò)程性信息進(jìn)行公開(kāi)，不會(huì)損害社會(huì)秩序，也不會(huì)對(duì)最終的行政行為產(chǎn)生不利的影響。相反，公開(kāi)該類(lèi)過(guò)程性信息會(huì)切實(shí)保障公民的知情權(quán)，同時(shí)樹(shù)立政府的權(quán)威。其次，對(duì)于以公共利益為衡量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定是否公開(kāi)的過(guò)程性信息來(lái)說(shuō)，“政府信息公開(kāi)與豁免公開(kāi)之爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)就是利益之爭(zhēng)。在進(jìn)行價(jià)值選擇時(shí),應(yīng)該考慮獲得利益的大小和受損的程度進(jìn)行比較。盡量使整體利益最大化,同時(shí)其他利益損害最小?！盵6]行政機(jī)關(guān)在收到關(guān)于過(guò)程性信息的申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)查明該信息是否與社會(huì)公共利益密切相關(guān)，若公開(kāi)該信息獲得的公共利益要比受到的損失小，就應(yīng)當(dāng)公開(kāi)該過(guò)程信息信息。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)要重點(diǎn)考慮公共安全、環(huán)境保護(hù)等因素。最后，除了學(xué)界統(tǒng)一認(rèn)定的上述兩項(xiàng)應(yīng)予公開(kāi)的過(guò)程性信息之外，筆者還認(rèn)為過(guò)程性信息在行政行為或者是行政決定作出之后就不再是過(guò)程性信息而應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。前文論述到過(guò)程性信息的界定標(biāo)準(zhǔn)更傾向于“時(shí)間性標(biāo)準(zhǔn)”，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前所收集或者獲取的政府信息由于行政決定并未最終做出而具有不確定性，行政行為一旦作出，該不確定性也就相應(yīng)終止，而相應(yīng)的政府信息也就不再具有過(guò)程性信息的特征，此時(shí)理應(yīng)不再屬于過(guò)程性信息的范疇。最高人民法院將姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國(guó)土資源局案作為政府信息公開(kāi)十大案例之一進(jìn)行公布也從另一個(gè)方面認(rèn)同這一觀點(diǎn)。

過(guò)程性信息由于其不確定性特征不予公開(kāi)是依法行政的要求，但是對(duì)于符合公開(kāi)條件的過(guò)程性信息予以公開(kāi)也是保障公民的知情權(quán)、維護(hù)民主法治和公平正義的必然要求。

四、適用該原則的原因分析

過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題堅(jiān)持以不公開(kāi)為原則，公開(kāi)為例外有其自身的現(xiàn)實(shí)原因和理論基礎(chǔ)。由于我國(guó)目前關(guān)于過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題的法律規(guī)范非常缺乏，而國(guó)外有些信息公開(kāi)制度非常成熟的國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)也給我國(guó)過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題提供成熟的范本。過(guò)程性信息公開(kāi)的適用原則原因主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

(一) 過(guò)程性信息以不公開(kāi)為原則的原因分析

過(guò)程性信息采取不公開(kāi)為原則，除了是行政機(jī)關(guān)依法行政和法院審判實(shí)踐的需要之外，該原則的適用同樣具有可行性。

首先，目前我國(guó)全國(guó)性的法律規(guī)范對(duì)過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題做出規(guī)定的是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，而也有部分地方性法律規(guī)范在《意見(jiàn)》的規(guī)定之下對(duì)過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題做出了規(guī)定，地方性法律規(guī)范對(duì)該問(wèn)題基本上沿用了《意見(jiàn)》中的規(guī)定，對(duì)過(guò)程性信息作出一般不予公開(kāi)的規(guī)定。所以過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題堅(jiān)持以不公開(kāi)為原則具有法律依據(jù)。

其次，過(guò)程性信息是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前調(diào)查、收集或者制作的政府信息，其存在的目的是為行政機(jī)關(guān)作出行政行為提供參考和依據(jù)。在行政行為作出之前，其都有被參考或者不被參考的可能性，也就是說(shuō)與行政行為的作出比較來(lái)看，其具有不確定性。此外，國(guó)內(nèi)學(xué)者的意見(jiàn)還認(rèn)為沒(méi)有做出最后決定的未成熟的行政行為，實(shí)際上屬于內(nèi)部行為，本質(zhì)上還不屬于行政行為。[7]若在過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題上不考慮這種不確定性，就會(huì)在某種程度上降低政府的公信力，同時(shí)可能損害社會(huì)秩序，不利于社會(huì)穩(wěn)定。所以，過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題堅(jiān)持以不公開(kāi)為原則是保障政府公信力、樹(shù)立政府權(quán)威和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。

(二)過(guò)程性信息以公開(kāi)為例外的原因分析

過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題不能統(tǒng)一采取不公開(kāi)的原則，針對(duì)可以公開(kāi)的例外情形要作出特殊性的規(guī)定，這是保障公民知情權(quán)的需要，也是建設(shè)透明政府、維護(hù)社會(huì)的民主法治和公平正義的需要。

政府信息公開(kāi)問(wèn)題與公民的知情權(quán)密切相關(guān)，切實(shí)保障公民的知情權(quán)也是建設(shè)法治型政府和服務(wù)型政府過(guò)程中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在最大限度的范圍內(nèi)保障公民的知情權(quán)，所以對(duì)于過(guò)程性信息，要針對(duì)不同的分類(lèi)具體分析，可以公開(kāi)的一定要公開(kāi)，一方面可以保障公民的知情權(quán)，另一方面可以用公民的知情權(quán)限制行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的行為，切實(shí)維護(hù)社會(huì)的公共利益。

此外，近年來(lái)針對(duì)過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題發(fā)生的訴訟案件呈現(xiàn)越來(lái)越多的趨勢(shì)，如果在我國(guó)法律規(guī)范規(guī)定不明確的情況下，法院對(duì)過(guò)程性信息公開(kāi)案件作出不予公開(kāi)的判決既缺少法定依據(jù)，也不利于維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。在公民的知情權(quán)與法院的判決產(chǎn)生沖突的情況下，必然對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響。所以明確規(guī)定應(yīng)予公開(kāi)的過(guò)程性信息，對(duì)于解決此類(lèi)矛盾是非常有效的途徑。

(三)域外經(jīng)驗(yàn)的有益借鑒提供的經(jīng)驗(yàn)支撐

目前我國(guó)對(duì)過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題的研究不管在理論上還是在實(shí)務(wù)上都還比較薄弱，以至于圍繞過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題產(chǎn)生很多矛盾和爭(zhēng)議。相較于我國(guó)目前的情況，國(guó)外一些國(guó)家對(duì)于信息公開(kāi)立法和實(shí)踐具有非常成功的經(jīng)驗(yàn)。借鑒域外成熟經(jīng)驗(yàn)對(duì)于改善我國(guó)過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題具有非常大的幫助。

1.德國(guó)。德國(guó)對(duì)于過(guò)程性信息的規(guī)定并沒(méi)有直接使用“過(guò)程性信息”這一概念，但是綜合過(guò)程性信息的界定標(biāo)準(zhǔn)和概念,在《信息自由法》中仍然能找到關(guān)于過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題的規(guī)定。德國(guó)《信息自由法》中將過(guò)程性信息具體分為非屬公務(wù)信息的草稿、筆記，內(nèi)部商討信息和行政程序中的決策準(zhǔn)備信息，對(duì)于這三類(lèi)過(guò)程性信息得公開(kāi)問(wèn)題，《信息自由法》又分別做出了規(guī)定。綜合來(lái)說(shuō)，德國(guó)《信息自由法》對(duì)過(guò)程性信息的公開(kāi)和免于公開(kāi)情況的規(guī)定主要是如下：

首先，對(duì)于不屬于行政程序中應(yīng)當(dāng)制作的，只記載工作人員個(gè)人工作思路，且事實(shí)上也沒(méi)有被納入到檔案管理范圍的草稿、筆記等，完全被排除于信息公開(kāi)范圍之外。[8]其次，行政決策中的內(nèi)部討論信息和直接準(zhǔn)備工作中產(chǎn)生的信息全都不予公開(kāi)。但是二者在公開(kāi)問(wèn)題上還存在細(xì)微差別，內(nèi)部討論信息不管在任何時(shí)候都是不予公開(kāi)的，而直接準(zhǔn)備工作中產(chǎn)生的信息在行政決定作出之前不予公開(kāi)，行政決定作出之后要予以公開(kāi)。最后是關(guān)于過(guò)程性信息中的客觀性或者是事實(shí)性信息的規(guī)定，《信息自由法》規(guī)定客觀性或事實(shí)性的信息應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。

2.美國(guó)。美國(guó)的政府信息公開(kāi)制度歷史悠久，在信息公開(kāi)方面也有比較完善的立法。所以借鑒美國(guó)對(duì)過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)過(guò)程性信息公開(kāi)制度的建設(shè)大有益處。綜合美國(guó)《信息自由法》對(duì)過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題的規(guī)定，可以得出以下結(jié)論：首先，行政機(jī)關(guān)在行政決定作出之前的意見(jiàn)性的備忘錄或者函件不予公開(kāi)，即在行政決定作出以前的事實(shí)性或者客觀性的信息應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。此外，如行政機(jī)關(guān)在討論過(guò)程中公布了擬議規(guī)定或決議草案供公眾評(píng)論，該行政機(jī)關(guān)賴以起草該草案的背景信息，也應(yīng)向公眾公開(kāi)。[9]其次，行政機(jī)關(guān)若公開(kāi)某項(xiàng)規(guī)定或草案供公眾提供意見(jiàn)，則起草該規(guī)定或者草案的所有信息都要公開(kāi)。最后，法律還賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)公共利益考量某一過(guò)程性信息是否予以公開(kāi)。[10]

3.澳大利亞。澳大利亞對(duì)于過(guò)程性信息公開(kāi)的規(guī)定在《信息自由法》中，該部法律在1982年頒布以后經(jīng)過(guò)幾十次的修正案修正，應(yīng)該說(shuō)該部法律的規(guī)定已經(jīng)相當(dāng)完善，所有具有很高的借鑒價(jià)值?！缎畔⒆杂煞ā芬?guī)定過(guò)程性信息中只有行政決定作出之前的意見(jiàn)性信息不予公開(kāi)，但是在行政決定作出之后該信息就要予以公開(kāi)；其次還賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)的行使要以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)；最后，過(guò)程性信息中的事實(shí)性信息無(wú)論在任何時(shí)候都要予以公開(kāi)。

綜合上述域外經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題堅(jiān)持以不公開(kāi)為原則，公開(kāi)為例外符合國(guó)際趨勢(shì)。在上述國(guó)家中，對(duì)于過(guò)程性信息的公開(kāi)問(wèn)題既有共性又有區(qū)別，在上述三個(gè)國(guó)家中，都規(guī)定過(guò)程性信息中的客觀性或事實(shí)性材料應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)；此外，美國(guó)和澳大利亞還賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，并且以公共利益作為行使自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。最后，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在行政決定作出以后，過(guò)程性信息是否予以公開(kāi)，美國(guó)和澳大利亞都規(guī)定予以公開(kāi)，而德國(guó)規(guī)定此類(lèi)過(guò)程性信息中的意見(jiàn)性信息在行政決定作出之后不予公開(kāi)，但是除了意見(jiàn)性信息之外的其他準(zhǔn)備信息在行政決定作出之后應(yīng)予公開(kāi)。結(jié)合上述國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)過(guò)程性信息中不予公開(kāi)為例外中客觀性信息予以公開(kāi)、行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)以公共利益為衡量標(biāo)準(zhǔn)、行政決定作出之后過(guò)程性信息予以公開(kāi)的建議都是具有可行性的。所以，域外經(jīng)驗(yàn)的成功借鑒為我國(guó)過(guò)程性信息公開(kāi)問(wèn)題的適用原則提供了一定的依據(jù)。

五、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)法治國(guó)家，完善和創(chuàng)新法律制度建設(shè)是我國(guó)現(xiàn)階段推進(jìn)依法治國(guó)的重要方法和手段。目前我國(guó)在過(guò)程性信息公開(kāi)方面的立法空白更是給我過(guò)推進(jìn)依法治國(guó)提供了更大的空間。加強(qiáng)過(guò)程性信息公開(kāi)立法，完善過(guò)程性信息公開(kāi)制度，才能更好地維護(hù)公民的合法權(quán)益，促進(jìn)法治國(guó)家的建設(shè)。

[1]《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》第二條.

[2]上海市黃浦區(qū)人民法院(2013)黃浦行初字第123號(hào)行政判決書(shū).

[3]福建省福州市中級(jí)人民法院(2014)榕行終字第83號(hào)行政判決書(shū).

[4]黃麗.論行政過(guò)程性信息公開(kāi)[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2013.

[5]張魯萍.過(guò)程性政府信息豁免公開(kāi)考察與探討[J].廣東新政學(xué)院報(bào)，2011(4).

[6]戚紅梅.我國(guó)政府信息豁免公開(kāi)制度研究[J].蘇州大學(xué)2013年博士研究生學(xué)位論文.

[7]江必新，梁鳳云.政府信息公開(kāi)與行政訴訟[J].法學(xué)研究，2007(5).

[8]龍非.德國(guó)<信息自由法>中“過(guò)程性信息”的保護(hù)[J].行政法學(xué)研究，2013(3).

[9]【美】賀詩(shī)禮.關(guān)于政府信息免予公開(kāi)典型條款的幾點(diǎn)思考[J].政治與法律,2009(3).

[10]周漢華.外囯政府信息公開(kāi)制度比較[M].中囯法制出版社,2003.600.

(責(zé)任編輯：杜 婕)

Analysis on the Application Principle about the Procedural Information Disclosure Problem

WU Yan

( East China University of Political Science and Law,Shanghai 200063,China )

Administrative procedural information of public problem is one of the hot issues in recent years.As for the problem at present, China's legislation is not perfect so that a great deal of controversy occurs in theory and practice. Combined with the existing legal documents on the issue of regulation, process information of the open issues should be insisted on the principle of closed and open for the exception to determine the range of procedural information made in public, which is the key to solve a series of contradictions for the problem.

Procedural Information；Public; Application Principle; Public Interest

2015-10-09

武艷(1990-)，女，山東臨沂人，在讀碩士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

D912.1

A

1008-7605(2015)06-0130-05