淺議公益征收中公共利益的立法界定

馮雪里

(山東青年政治學(xué)院， 濟(jì)南 250104)

淺議公益征收中公共利益的立法界定

馮雪里

(山東青年政治學(xué)院， 濟(jì)南 250104)

公共利益因其自身的不確定性、開放性和發(fā)展性特征，一直是法律學(xué)界研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在公益征收過程中，行政機(jī)關(guān)常常借公共利益之名行事，令公眾有不同意見，對(duì)公共利益進(jìn)行界定具有緊迫性和必要性。公共利益立法界定應(yīng)主要從三個(gè)基本方面入手:一要明晰憲政精神下公共利益立法功能定位;二要解決在憲法基礎(chǔ)下如何確立公共利益界定立法模式;三要加強(qiáng)公共利益界定立法的可操作性問題研究。

公共利益；立法界定；建議

一、問題的提出

公共利益界定的復(fù)雜性來源于其自身概念的開放性和不確定性。公益界定的必要性源于公共利益需要是公益征收的前提。我國憲法第10條:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。” 在公益征收過程中，公共利益是一個(gè)具有高度抽象性的法律概念，增加了內(nèi)涵界定的艱巨性。僅就公共利益概念本身而言，對(duì)“公共”、“利益”、“公共利益”每一個(gè)細(xì)化概念界定都存在著不同觀點(diǎn)，仁者見仁，智者見智，無法形成內(nèi)涵和外延比較周全的權(quán)威統(tǒng)一概念。在此困境下，最好的界定方式就是追本溯源，探求公共利益的立法精神和原則。這樣看來，通過立法從源頭上和根本上來界定公共利益內(nèi)涵顯得尤為必要。

單純從立法技術(shù)而言，對(duì)公共利益概念的抽象界定有其科學(xué)合理性，那就是保證法律適用的靈活性。公共利益的抽象應(yīng)用應(yīng)建立在法治政府的真正形成基礎(chǔ)之上，執(zhí)法者具有較高法律素養(yǎng)，并能自覺有效維護(hù)法治精神和實(shí)施法治政策。僅就目前我國法治環(huán)境下，在公益征收實(shí)踐中，許多案例和事例都在反映著另外一種現(xiàn)象，那就是許多公權(quán)機(jī)關(guān)借公益之名行之事，侵犯公民、法人或其他組織的私權(quán)。在公益征收過程中存在的主要癥結(jié)有：一是公共利益概念立法抽象性，使得行政機(jī)關(guān)無法清晰辨別公共利益的內(nèi)涵；二是公益征收程序不合法。公益征收實(shí)質(zhì)是公權(quán)對(duì)私權(quán)利益的分割，不能期許公權(quán)機(jī)關(guān)能自覺恪守法定職能，不為非法侵犯私權(quán)之事。公共利益的界定話語權(quán)往往掌握在行政機(jī)關(guān)手中。公權(quán)機(jī)關(guān)的不正當(dāng)行為，嚴(yán)重?fù)p害了法治政府的公信力，使得官民關(guān)系也非常緊張。

為了更好地處理好官民關(guān)系，更好地維護(hù)法治精神，在現(xiàn)今法治背景下，通過立法對(duì)公共利益具體內(nèi)容進(jìn)行界定，切實(shí)規(guī)范公權(quán)，保障私權(quán)，有助于構(gòu)建民主法治、公平正義、誠信友愛、安定有序的和諧社會(huì)，真正做到利為民所謀，權(quán)為民所用。

二、公益界定的憲法意義

對(duì)公共利益立法界定必須符合憲法精神。以習(xí)近平為總書記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視法治國家構(gòu)建工作。黨的十八屆四中全會(huì)首次以“依法治國”為主題，國家首次將12月4日設(shè)立為國家憲法日，一系列司法體制深化改革舉措充分顯示了黨和國家建設(shè)法治國家的決心和行動(dòng)力。這更需在立法界定公共利益過程中不斷進(jìn)行自我診斷式合憲性審查，以更好地推進(jìn)依法治國，增強(qiáng)公民憲法意識(shí)，弘揚(yáng)憲法精神，加強(qiáng)憲法實(shí)施。

針對(duì)公共利益，我國《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)都有所涉及，針對(duì)不同的法律規(guī)范的不同效力，有必要對(duì)公共利益內(nèi)涵進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”。此處所謂頂層設(shè)計(jì)就是根據(jù)憲政精神，通過憲法立法、法律規(guī)范立法來界定公共利益的內(nèi)容，為司法人員和執(zhí)法人員樹立明確的裁判標(biāo)準(zhǔn)，避免適用和執(zhí)行法律規(guī)范的恣意。憲法在整個(gè)法律體系中具有最高的法律效力和效力等級(jí)，處于法律規(guī)范的“最頂層”，因此憲法對(duì)公共利益的立法界定對(duì)其他法律規(guī)范具有指導(dǎo)性和原則性作用。

“憲法體制內(nèi)的法治國家，其法律體系所追求的公益，最重要的決定因素，便是直接由憲法導(dǎo)源派出的公益理念。這個(gè)公益理念擁有憲法層次，也可稱為憲法公益理念。憲法是一個(gè)價(jià)值理念，而以立法技術(shù)方式予以成形的結(jié)合體，故欲窮究憲法內(nèi)的公益價(jià)值，必須以憲法整體的精神以觀之”。[1]“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”其他法律對(duì)公共利益進(jìn)行界定離不開憲法的授權(quán)許可。

正是由于憲法在中國法律體系的根本性和基礎(chǔ)性，在界定公共利益的時(shí)候，必須遵從依法治國基本理念，必須遵從憲政精神，必須為了規(guī)范公權(quán)，保障私權(quán)，借助憲法內(nèi)核，幫助我們探求公共利益的真正內(nèi)涵和精髓，以便更好地建立法治國家、法治政府。首先，憲法是法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件制定和實(shí)施的基本依據(jù)，任何與憲法精神、原則和內(nèi)容相沖突的法律規(guī)范是無效的。憲法是對(duì)公共利益進(jìn)行立法界定的依據(jù)。

憲法也是公共利益進(jìn)行界定的法律尺度。憲法的本質(zhì)內(nèi)涵在于劃定公權(quán)的界限，把權(quán)力關(guān)在法治的籠子里，基于主權(quán)在民之理念以便更好地保護(hù)“國之主體”的私權(quán)。公共利益的立法界定不能超過憲政的范疇。在中國現(xiàn)今法律實(shí)務(wù)中，憲法還無法直接適用，更多通過具體法律規(guī)范來實(shí)現(xiàn)憲法內(nèi)涵。對(duì)公共利益而言，更多通過《物權(quán)法》、《土地管理法》等法規(guī)具體展現(xiàn)公共利益內(nèi)容，進(jìn)而提高公共利益適用的可操作性。在公益征收過程中，“公共利益必需”事項(xiàng)是公共權(quán)力剝奪相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提條件也是公權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政權(quán)能的物質(zhì)保證。在公益征收中不斷呈現(xiàn)的是公共利益和個(gè)人利益即公權(quán)與私權(quán)不斷博弈的景象。德國行政學(xué)家毛雷爾認(rèn)為：“許多法律規(guī)范都要考慮有時(shí)相互一致，有時(shí)是相互沖突的公共利益和個(gè)人利益?！盵2]在公益征收過程中，如何實(shí)現(xiàn)公權(quán)和私權(quán)的關(guān)系的平衡是處理土地征收矛盾的關(guān)鍵。

三、憲法精神下的公共利益立法界定模式選擇

憲法是公民權(quán)利的保障書，根據(jù)憲法精神立法界定公共利益最終目的在于規(guī)制公權(quán)，保障私權(quán)?！肮娓拍畹淖钐貏e之處，在于其概念內(nèi)容的不確定性(是為典型的不確定法律概念)。這種內(nèi)容不確定性，可以表現(xiàn)為其利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性。[3]”公權(quán)機(jī)關(guān)在進(jìn)行征收過程中會(huì)基于自身不當(dāng)利益的考量，濫用公共權(quán)力，侵犯公民、法人或其他組織的權(quán)利，這樣會(huì)嚴(yán)重破壞官民之間的和諧關(guān)系。

如何對(duì)公共利益進(jìn)行立法界定一直是立法研究的難點(diǎn)和重點(diǎn)。對(duì)公共利益進(jìn)行立法建立在對(duì)公共利益概念具有相對(duì)一致性界定的基礎(chǔ)上，進(jìn)而更好地進(jìn)行立法界定模式的探索。

(一)公共利益的概念界定

公共利益至今尚無一個(gè)內(nèi)涵確定、外延周全的概念。究其原因，一方面是由于作為公共利益實(shí)現(xiàn)的工具載體——公共權(quán)力其自身具有高度抽象性和擴(kuò)張性，使得公共利益界定面臨困境。一方面為了更好滿足變化萬千的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展新事態(tài)，提高法治政府管理能力和管理機(jī)制構(gòu)建，建立權(quán)威高效、公正遵法的“有限政府”，更好地發(fā)揮“有形之手”的政策功能，公共利益界定不宜過于太局限，這樣會(huì)束縛政府積極作為，最終損害公共大眾之根本利益。

在對(duì)公共利益闡述的過程中，出現(xiàn)不同的學(xué)說，力求全面概括界定公共利益概念，這注定是一個(gè)不可能完成的任務(wù)。但是基于學(xué)術(shù)研究和實(shí)務(wù)應(yīng)用需要，對(duì)公共利益進(jìn)行界定具有一定的必要性。如何界定公共利益概念，仁者見仁，智者見智。如肖順武認(rèn)為，公共利益是指不特定多數(shù)主體所享有的、具有整體性、層次性和發(fā)展性的重大利益。[4]“美國法學(xué)家龐德認(rèn)為，公共利益即涉及政治組織社會(huì)的生活，并以政治組織名義提出的主張、要求和愿望。[5]”“英國功利主義思想家邊沁認(rèn)為，共同體的利益就是組成共同體的若干成員的利益的總和。(就整個(gè)共同體而言)當(dāng)一項(xiàng)行動(dòng)增大共同體幸福的傾向大于它減小這一幸福的傾向時(shí)，它可以說符合功利原理，或簡言之，符合功利。如果公權(quán)機(jī)關(guān)最大程度地增加最大多數(shù)人的幸?；蛘邷p少最大多數(shù)人的痛苦就符合公益。[6]”

基于以上不同學(xué)說的研究成果，我們對(duì)公共利益的概念雛形有了基本的勾勒。通過基本概念來掌握公共利益本質(zhì)內(nèi)涵具有積極的幫助作用，對(duì)公共利益概念進(jìn)行相應(yīng)的界定也具有實(shí)際意義。相較而言，學(xué)者肖順武關(guān)于公共利益概念的定義具有一定參考意義。筆者認(rèn)為，公共利益應(yīng)該是為了實(shí)現(xiàn)國家福祉，規(guī)范公權(quán)，保障私權(quán)，基于不特定多數(shù)需要(在特定情形下，按照法定程序除非基于個(gè)體正義、民權(quán)保障需要除外)，具有開放性和發(fā)展性的利益。

(二)公共利益的立法界定模式選擇

正是由于公共利益概念界定的錯(cuò)綜復(fù)雜性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公共利益界定的迫切需要之間的矛盾，通過立法對(duì)公共利益進(jìn)行類型界定成為一種新的嘗試。

如何界定公共利益，學(xué)者進(jìn)行了深入的研究和探討。主要觀點(diǎn)有三種，即列舉式、概括式和列舉概括式。姜明安教授對(duì)例句概況式進(jìn)行了深化解讀，提出 “列舉+排除+概括模式”路徑選擇?！拔覈F(xiàn)行生效的《行政訴訟法》，對(duì)行政訴訟受案范圍進(jìn)行了明確的規(guī)定①[7]”。我國臺(tái)灣地區(qū)《土地法》②對(duì)公共事業(yè)的范圍進(jìn)行了一定嘗試。

在對(duì)公共利益界定的過程中，在通過概念界定受阻的情況下，還有兩個(gè)路徑可以選擇，一是全面列舉公共利益事項(xiàng)，一是設(shè)立原則性(兜底性)條款，一方面是保證法律靈活性和事態(tài)隨機(jī)性，另一方面是作為實(shí)現(xiàn)個(gè)體正義之時(shí)的法律依據(jù)。

筆者贊同通過“列舉+排除+概括”模式對(duì)公共利益進(jìn)行立法界定。

四、公益征收過程中公共利益界定的立法建議

土地征收作為典型的公益征收行為，對(duì)國民私益影響較大。尤其是近年來拆遷矛盾突出，嚴(yán)重影響了官民和諧關(guān)系。 “對(duì)集體所有土地的征收之所以濫用，是因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā分袥]有對(duì)‘公共利益’明確化③。” 也有作者認(rèn)為， “集體所有土地征收中的問題，并非完全歸罪于普通立法的疏忽，而是我國的土地使用制度造成了‘公共利益’的稀釋[8]”。在基于公共利益需要對(duì)土地所有權(quán)或使用權(quán)進(jìn)行征收、征用過程中，務(wù)必區(qū)分“公共利益需要”和立法精神與基本原則的契合性，“任何建設(shè)用地都必須使用國有土地，現(xiàn)實(shí)中，這種建設(shè)用地主要有三種情況：(1)國家進(jìn)行公共設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)需要使用集體所有的土地；(2)國有企事業(yè)單位需要使用集體所有的土地；(3)需要辦理出讓手續(xù)的土地。從上述三種情況來看，只有第一種情況是屬于公共利益，后兩種情況均屬于經(jīng)營性的和主要追求經(jīng)濟(jì)利潤的利益，并不符合公共利益原則[9]”。

為了提高公益征收的合法性、合理性和程序性問題，真正解決法律實(shí)務(wù)操作過程中公共利益界定難題，主要建議如下：

(一)全國人民代表大會(huì)或全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法界定全國性公益類型

通過公共利益類型清單的形式對(duì)公共利益界定意義重大。一方面全國性公益類型涉及國家安全、穩(wěn)定和發(fā)展，為了規(guī)制公權(quán)，更好地保障私權(quán)實(shí)現(xiàn)，通過立法途徑對(duì)全國性公共利益事項(xiàng)或范疇進(jìn)行界定十分必要，這樣有益于避免公權(quán)機(jī)關(guān)假借公益之名，行非公益之事，也有助于通過“法治”而非“人治”，真正將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，克制有權(quán)任性行為。另一方面需要注意，“公共利益并不必然優(yōu)于個(gè)人利益 ,公共利益優(yōu)先原則的成立 ,必須以各種利益的均衡和比例原則的適度為前提。[10]”要做到科學(xué)、合理的界定，需做到以下幾點(diǎn)：

1.通過立法列舉全國性公益類型

明確全國性公益范疇，通過權(quán)力清單，釋明公權(quán)界限，防止公共權(quán)力濫用，侵害私益空間。在對(duì)公共利益類型進(jìn)行界定過程中，有必要通過委托第三方中立調(diào)查機(jī)構(gòu)全面調(diào)研、結(jié)合司法機(jī)關(guān)實(shí)務(wù)案例聚焦的共通性類型以及公眾參與等多元途徑，對(duì)全國性公共利益類型進(jìn)行公開界定，接受全國人民的監(jiān)督、批評(píng)和建議。現(xiàn)今，通過法律實(shí)踐，對(duì)國家公共利益類型有了較為成熟穩(wěn)定的認(rèn)識(shí)，如“國防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要等；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要。④” 這就為清晰界定公共利益類型提供了可靠性參考。

2.通過立法排除非全國性公益事項(xiàng)

全國人民代表大會(huì)或全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)充分擔(dān)當(dāng)，代表人民充分調(diào)研，代表人民利益作出主張，代表人民摒除公益征收非法程序和應(yīng)用。充分利用大數(shù)據(jù)時(shí)代“互聯(lián)網(wǎng)+”的科技優(yōu)勢，做好開門納諫的工作。

3.通過立法設(shè)立原則性條款

法律本身具有滯后性，公共性法律規(guī)范隨著時(shí)代變遷更新較頻繁，這是由行政權(quán)力的特征決定的。在給予公權(quán)機(jī)關(guān)公權(quán)權(quán)能的同時(shí)，應(yīng)首先給予其在特定為了實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的情形下享有一定的裁量權(quán)，這也體現(xiàn)了公權(quán)機(jī)制發(fā)展的時(shí)代性、開放性和發(fā)展性需求。

4.通過最高人民法院裁定公益類型合法性

公益類型的生命在于實(shí)施。如何判斷公權(quán)機(jī)關(guān)在行使公共權(quán)力過程中是否真正實(shí)現(xiàn)公共利益的立法目的，最權(quán)威的評(píng)價(jià)主體是中立的法院。全國性公益類型價(jià)值判斷交由最高人民法院比較合適。

(二)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法決定該省、自治區(qū)、直轄市本行政區(qū)域內(nèi)的公益類型

“政府作為公共利益的保證人 ,其作用是彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的不足 ,并使各經(jīng)濟(jì)人所作決策的社會(huì)效應(yīng)比國家干預(yù)之前更高?！盵11]為了和全國性公益類型相適應(yīng)，同時(shí)符合各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展實(shí)際需要，在服從全國性立法的前提下，各省、自治區(qū)、直轄市立法界定公共利益類型，對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展尤為重要，也真正為大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)奠定良好的法律制度保障?！艾F(xiàn)如今，多數(shù)國家都確定只有在出于公共利益的情況下 ,國家才有可能發(fā)動(dòng)土地征用權(quán)，其目的也在于防止公共權(quán)力無限擴(kuò)大而損害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益。盡管憲法財(cái)產(chǎn)不允許受到侵害 ,但財(cái)產(chǎn)不能不受對(duì)共同福利至關(guān)重要的法律之規(guī)制[12]。”

通過省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定有助于體現(xiàn)地域發(fā)展不平衡性特色發(fā)展需要，同時(shí)有助于制約作為行政機(jī)關(guān)基礎(chǔ)單元的縣級(jí)行政機(jī)關(guān)濫用公共利益名義行事。

與此同時(shí)，借鑒全國性公益界定“積極列舉+消極列舉+概況”模式，根據(jù)地域?qū)嶋H，通過公眾參與、調(diào)查研究等多形式形成省、自治區(qū)、直轄市的公益類型。

“公共利益的內(nèi)容拘束力，必須在一個(gè)開放的社會(huì)中，用以論證一個(gè)公益可能達(dá)成目的與否之資訊，必須廣為大眾所周知，大眾藉此形成正確的價(jià)值判斷，來影響立法者之立法行為?！盵13]公共利益的判斷必須考慮人民大眾的公平正義感受。在個(gè)案中，省、自治區(qū)、直轄市地域內(nèi)公益類型的實(shí)施是否合法應(yīng)交由高級(jí)人民法院裁定較為適宜。

注釋：

①根據(jù)2014年11月1日《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》修訂，自2015年5月1日起施行內(nèi)容，即第12條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：(一)對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；(二)對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；(三)申請行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；(四)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；(五)對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；(六)申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；(七)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；(八)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；(九)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；(十)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；(十一)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；(十二)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的?！背翱钜?guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。第13條 人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：(一)國防、外交等國家行為；(二)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；(三)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；(四)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為。

②參見我國臺(tái)灣地區(qū)“土地法”第208條：國家因左列公共事業(yè)之需要，得依本法之規(guī)定征收私有土地。但征收之范圍，應(yīng)以其事業(yè)所必需者為限：一、 國防設(shè)備。二、交通事業(yè)。三、 公用事業(yè)。四、水利事業(yè)。五、公共衛(wèi)生。六、政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑。七、教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)。八、國營事業(yè)。九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)。

③《土地管理法》第2條第4款只是規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

④《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條:為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：(一)國防和外交的需要；(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

[1]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上)[M].山東：山東人民出版社，2001,187.

[2]中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)編.修憲之后的中國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2005,415-416.

[3]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上)[M].山東：山東人民出版社，2001,182.

[4]肖順武.公共利益研究：一種分析范式及其在土地征收中的應(yīng)用[M].北京：法律出版社,2010,18.

[5]羅斯科·龐德.通過法律的社會(huì)控制法律的任務(wù)[M].北京：商務(wù)印書館，1984,83.

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[7]馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2012,382

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[9]朱道林、沈飛.土地征用的公共利益原則與制度需求的矛盾[J],國土資源,2002.(11).

[10]余少祥.論公共利益的行政法律保護(hù)[J]，環(huán)球法律評(píng)論, 2008.(4).

[11]波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析[M].北京：中國大百科全書出版社,1997,29.

[12]卡多佐.司法過程的性質(zhì). [M].北京：商務(wù)印書館,1998,53.

[13] 陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上)[M].山東：山東人民出版社2001,195-196.

(責(zé)任編輯：杜 婕)

The Analysis about Legislation of Public Levy on Defining the Public-interest

FENG Xue-li

( Shandong Youth University of Political Science,Jinan 250104， China )

The public-interest, because of its own uncertainty, openness and developmental characteristics, has been the emphasis and difficulty in legal academic circles study.In the process of Public Levy, the administrative organ often borrows the name of public interests to do non-public matters, so that the relationship between the government and the people is sometimes very nervous,which makes it necessary to define the public-interest. Defining the public- interest should be mainly from three basic aspects: to clear under the spirit of constitutional government function orientation in the public interest legislation, to establish public-interest legislative model, under the constitutional basis and to strengthen the operational definition research of public-interest legislation.

Public-interest;Legislation Defining;Proposals

2015-08-18

馮雪里(1985-)，男，山東鄄城人，助教，主要從事行政法研究。

D912.1

A

1008-7605(2015)06-0125-05