從管制到解制：慈善組織政府監(jiān)管的邏輯進(jìn)路

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250100）

一、問題的緣起

近年來，中國的慈善組織發(fā)展迅速。2013年，全國非公募基金會(huì)超過了2000家，基層慈善組織超過了30萬個(gè)，當(dāng)年社會(huì)捐贈(zèng)總量突破了1000億元。慈善組織在扶貧濟(jì)困、抗震救災(zāi)、安老助孤等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時(shí)，其發(fā)展過程中存在的問題也暴露出來，從外部來看，慈善組織的法律地位仍不明確，諸多掣肘因素阻礙了慈善組織的發(fā)展；從內(nèi)部來看，存在管理混亂、公信力低、運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、信息不透明等問題。根據(jù)《中國慈善透明報(bào)告》的數(shù)據(jù)，2013年，中國慈善透明指數(shù)為43.11（總分為100），其中，達(dá)到60以上的公益慈善組織僅占29.6%；2014年的透明度指數(shù)上升為44.10，但仍偏低。當(dāng)前形勢(shì)下，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)管，還是放松監(jiān)管使其自由發(fā)展，亦或其他選擇？

要回答上述問題，必須理清慈善組織的發(fā)展與政府監(jiān)管之間的邏輯進(jìn)路。對(duì)此，國內(nèi)學(xué)界主要形成了三種研究路徑，即法學(xué)路徑、公共政策路徑和公共管理路徑。法學(xué)研究路徑傾向于通過法律規(guī)制改造中國慈善組織與政府監(jiān)管的格局，主要從現(xiàn)有的法律條文切入，運(yùn)用比較分析的方法，借鑒域外法治的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策建議。公共政策研究路徑的學(xué)者們沒有囿于法律范疇，而是把研究?jī)?nèi)容擴(kuò)展到政策層面，為政府監(jiān)管提供政策指導(dǎo)。公共管理研究路徑主要關(guān)注政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)整及其與外部的協(xié)同。然而，慈善組織的政府監(jiān)管既不是單純的法律問題，也不是僅憑政策或管理可以解決的?；诖?，本研究將綜合運(yùn)用三種研究路徑，以慈善組織的社會(huì)性與公共性為切入點(diǎn)，對(duì)慈善組織的政府監(jiān)管進(jìn)行研究。

二、慈善組織的社會(huì)性與公共性

社會(huì)性與公共性是兩個(gè)既相似又不同的概念。由于研究視角的不同，往往會(huì)產(chǎn)生不一樣的解讀。這里認(rèn)為，社會(huì)性泛指人的群體存在狀態(tài)，或者說它體現(xiàn)在人類的相互依賴關(guān)系上。公共性則需要依托于特定的條件，如公民的廣泛參與、社會(huì)認(rèn)同、相對(duì)成熟的公民社會(huì)以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的多元價(jià)值、協(xié)商民主和法治精神。如果把這兩個(gè)概念做比較分析，我們不難發(fā)現(xiàn)公共性是一個(gè)比社會(huì)性更加限縮的概念，它是在傳統(tǒng)社會(huì)向公民社會(huì)轉(zhuǎn)型和進(jìn)步的過程中逐步顯現(xiàn)出來的理性因子［1］43-52。 可以說，社會(huì)性是公共性產(chǎn)生的基石，而公共性是社會(huì)性的延伸。

傳統(tǒng)社會(huì)性的存續(xù)和現(xiàn)代公共性的生發(fā)是中國慈善組織發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。中國的慈善思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，如“上善若水”；“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”；“出入為友，守望相助，疾病相扶”等。歷朝各代也都提倡或鼓勵(lì)慈善之舉，如漢唐寺院的濟(jì)貧賑災(zāi)；宋代的養(yǎng)老扶幼；元代的醫(yī)療救助；明清的民間慈善群體等。當(dāng)然，古代慈善的意涵是比較狹窄的，并帶有一定的宗教色彩。建國后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國實(shí)行的都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，人們“有困難找組織”，很多問題都由國家或單位來解決。1981年，中國兒童少年基金會(huì)成立，以此為節(jié)點(diǎn)，現(xiàn)代意義上的慈善組織才開始逐漸發(fā)展起來，但相關(guān)配套制度并不完善，慈善組織的成立與運(yùn)作仍受到諸多限制。從慈善組織的發(fā)展變遷來看，在國家與社會(huì)的分化尚不完全的歷史條件下，其更多的是關(guān)注社會(huì)性，因此，慈善組織的作用是有限的。

當(dāng)代社會(huì)，慈善組織的傳統(tǒng)社會(huì)性依然存在，但隨著國家與社會(huì)的日益分化以及在此基礎(chǔ)上的逐步融合，其公共性凸顯。也就是說，慈善組織不僅關(guān)涉到社會(huì)性，更關(guān)涉公共性，其所獲取的資源來自社會(huì)，用于社會(huì)；其活動(dòng)能夠解決公共問題，增進(jìn)公共福祉。轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益不斷分化，社會(huì)逐漸分層，貧富差距持續(xù)擴(kuò)大，很多人產(chǎn)生被剝奪感和被邊緣感。如果說第一次分配是基于市場(chǎng)的分配，第二次分配是基于稅收和財(cái)政的分配，那么，慈善可以稱為“第三次分配”。它可以將財(cái)富從高度集中流向高度稀缺，從富裕流向貧窮，是對(duì)財(cái)富分配的再一次平衡；它可以解決市場(chǎng)和政府都解決不了或者解決不好的問題，可以幫助困難群體和邊緣群體，這無疑有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，有利于推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展。

因此，就慈善組織的政府監(jiān)管而言，不僅應(yīng)關(guān)注其社會(huì)性，同時(shí)應(yīng)看到其公共性。值得一提的是，隨著我國慈善組織的增多和慈善事業(yè)的發(fā)展，從2005年至今，制定一部全國性的慈善法成為了各界關(guān)注的重要問題。全國人大和民政部廣泛吸納社會(huì)意見，形成了討論和研究慈善立法的熱潮，最終形成了《慈善事業(yè)法》（草案）。這正是重視慈善及慈善組織公共性的體現(xiàn)。

三、慈善組織政府監(jiān)管的應(yīng)然與實(shí)然

隨著改革的深入和利益的分化，公民的權(quán)利意識(shí)和主體意識(shí)開始覺醒，不僅對(duì)政府的治理能力提出了更高的要求，同時(shí)，在改革中利益受損的底層民眾，也越來越需要來自政府的關(guān)注。然而，公共問題日益復(fù)雜，單憑政府自身已無力應(yīng)對(duì)，政社合作共治已成為一種趨勢(shì)。有學(xué)者認(rèn)為，中國并不存在國家與社會(huì)合作的基礎(chǔ)，因?yàn)閲遗c社會(huì)間的合作是建立在強(qiáng)政府和強(qiáng)社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上的，而當(dāng)前中國更多的是政府較強(qiáng)，社會(huì)較弱。但不可否認(rèn)，公民社會(huì)逐漸成熟以及在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的合作共治是未來的發(fā)展方向。作為來自社會(huì)的力量，慈善組織的發(fā)展正是公民社會(huì)成長(zhǎng)的縮影，它能夠有效地分擔(dān)政府的相關(guān)職能，并反向推動(dòng)政府角色的重新定位和職能優(yōu)化。

中共十八屆三中全會(huì)通過的 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用；適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。這為慈善組織的發(fā)展指明了方向。從應(yīng)然層面來看：第一，政府是慈善組織監(jiān)管的重要主體，但不是唯一主體。在治理規(guī)則、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等方面，政府需要與其他主體進(jìn)行民主對(duì)話，平等協(xié)商。換言之，政府應(yīng)當(dāng)遵循慈善組織的運(yùn)作規(guī)律，通過社會(huì)參與的方式來化解慈善組織發(fā)展過程中的問題。第二，慈善的最終目的是為了社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步，慈善組織的健康發(fā)展需要健全的法律制度以明確各方責(zé)任和運(yùn)作規(guī)則，因此，有必要制定《慈善事業(yè)法》。需要指出的是，法律制度并不是管制的加強(qiáng)，相反，而是為了進(jìn)一步推動(dòng)慈善組織的發(fā)展。在此背景下，政府與慈善組織之間的關(guān)系要靠法律來調(diào)整，慈善組織的監(jiān)管也會(huì)引入更多的社會(huì)力量。

從實(shí)然層面來看，長(zhǎng)期以來，我國慈善組織實(shí)行的都是雙重管理體制，即慈善組織的成立不僅要得到登記管理機(jī)關(guān)即民政部門的批準(zhǔn)，而且還要得到業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)。壹基金就曾一度因找不到掛靠單位也就是業(yè)務(wù)主管單位而遲遲不能運(yùn)作。到2014年，這種雙重管理體制才終結(jié)。同時(shí)，很多慈善組織具有官方色彩，遵循著政府的運(yùn)作邏輯，很多情況下，其捐贈(zèng)資金主要來自于政府撥款，或者政府以社會(huì)動(dòng)員的方式，通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等向公眾發(fā)布相關(guān)信息，形成社會(huì)的集中捐贈(zèng)。這嚴(yán)重阻礙了慈善組織的發(fā)展，限制了民間慈善組織作用的發(fā)揮，因此，應(yīng)正確處理慈善組織與政府監(jiān)管之間的關(guān)系。另外，慈善組織和捐贈(zèng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠幅度有限，退稅手續(xù)繁瑣，不同類型的慈善組織之間還存在著政策差異，這無形當(dāng)中打擊了企業(yè)的捐贈(zèng)熱情，壓縮了慈善組織的生存空間。

四、管制的歷史邏輯與解制的現(xiàn)實(shí)需求

建國初期，我國沿用了前蘇聯(lián)的管理模式，實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。舊時(shí)代的社會(huì)組織有的被取締，有的被關(guān)閉，只有少數(shù)被改造為官方或半官方的社會(huì)組織，被納入到了政府體制之中，這其中也包括慈善組織。如中國紅十字會(huì)改造為“中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的人民衛(wèi)生救護(hù)團(tuán)體”，隸屬于衛(wèi)生部；中國福利基金會(huì)改造為“中國福利會(huì)”，隸屬于中國人民救濟(jì)總會(huì)［2］69-76。 此時(shí)，人們都是“單位人”，從出生到死亡，很多事情都由國家和單位負(fù)責(zé)。政府的職能延伸到了社會(huì)領(lǐng)域，幾乎壟斷了社會(huì)福利、社會(huì)保障和社會(huì)救助的全部供給。政府成為了“全能政府”，慈善組織失去了獨(dú)立性，社會(huì)的自我調(diào)節(jié)功能喪失了。

1978年以來，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整搞活和放開了中國的經(jīng)濟(jì)，分配制度和分配原則的調(diào)整打破了平均主義，經(jīng)濟(jì)成分、分配方式、就業(yè)形式的多元化，帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，也帶來了不同群體之間的利益分化，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同行業(yè)和階層之間的差距持續(xù)擴(kuò)大，加之市場(chǎng)機(jī)制本身的缺陷，社會(huì)公平問題凸顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡帶來了諸多的社會(huì)問題，如三農(nóng)問題（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）、三難問題（看病難、讀書難、就業(yè)難）等。隨著社會(huì)問題的增加以及政府財(cái)力的限制，慈善組織逐步發(fā)展起來，政府開始向民間借力，但仍對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格的管制。

1994年，《人民日?qǐng)?bào)》刊登了《為慈善正名》的社論，明確提出社會(huì)主義需要自己的慈善事業(yè)，需要自己的慈善家。此后，國家出臺(tái)了一系列關(guān)于社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)的法律法規(guī)。中國政府開始在社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行探索和改革，政府對(duì)慈善組織的監(jiān)管也由管制向解制過渡。社會(huì)學(xué)家薩拉蒙提出的“志愿失靈”理論，即慈善組織能力的不充分、慈善的特殊性、慈善的父權(quán)性和慈善的業(yè)余性，也為慈善組織的政府監(jiān)管提供了理論依據(jù)。但他同時(shí)指出，政府和以慈善組織為代表的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在資金來源、運(yùn)行方式和組織成本等方面存在互補(bǔ)性，它既可以使政府保持較小的規(guī)模，同時(shí)又能夠較好的完成福利供給的責(zé)任。

2005年，由民政部發(fā)布的《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2006-2010年）》正式生效。關(guān)注弱勢(shì)群體和草根階層，成為社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容和務(wù)實(shí)行動(dòng)，也體現(xiàn)了政府的行政倫理。2006年，民政部啟動(dòng)了《慈善法》的立法調(diào)研工作。2008年，民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司的正式成立。2014年，慈善組織的雙重管理體制終結(jié)，直接登記管理制度開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施。政府廣泛吸納社會(huì)力量參與慈善事業(yè)，在此過程中，慈善組織及慈善活動(dòng)存在的問題也開始暴露出來。經(jīng)過十年的調(diào)研，慈善立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，《慈善事業(yè)法》（草案）將于2015年進(jìn)行審議，可以說，這既是對(duì)慈善組織和活動(dòng)的規(guī)范，又是一種解制，必將促進(jìn)慈善組織和事業(yè)的發(fā)展。

五、從管制到解制：三個(gè)維度的分析

由管制到解制是中國慈善組織政府監(jiān)管改革的邏輯進(jìn)路。未來解制路向下的政府監(jiān)管不僅是降低慈善組織的準(zhǔn)入門檻，消除政策歧視，更重要的是要健全相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)慈善組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，如慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善財(cái)產(chǎn)的管理使用、慈善信托、志愿服務(wù)、信息公開、監(jiān)督管理、法律責(zé)任，等等。政府對(duì)慈善組織的監(jiān)督、管理和評(píng)估等應(yīng)引入更多的社會(huì)力量，公私協(xié)力共同促進(jìn)慈善組織和事業(yè)的健康發(fā)展。慈善組織的政府監(jiān)管從管制到解制應(yīng)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

理念維度上，慈善組織政府監(jiān)管由封閉、排斥逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放、吸納。封閉和排斥只會(huì)限制慈善組織作用的發(fā)揮，不利于社會(huì)問題和公共問題的解決。事實(shí)證明，政府和市場(chǎng)都不是萬能的，而作為一種社會(huì)力量，慈善組織及其活動(dòng)能夠解決政府無力解決的問題，能夠解決市場(chǎng)不能解決的問題。中共十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式；堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。因此，政府應(yīng)樹立治理理念，以更加開放的態(tài)度，吸納慈善組織參與社會(huì)治理。

規(guī)制維度上，慈善組織政府監(jiān)管由限制轉(zhuǎn)向有序放開。準(zhǔn)入制度、信息披露制度和稅收優(yōu)惠制度是需要取得突破的地方。準(zhǔn)入制度是政府賦予各類慈善組織平等主體地位的關(guān)鍵，不能將有官方背景的慈善組織和民間慈善組織區(qū)別對(duì)待。信息披露制度則是提升慈善組織公信力的重要措施。近年來，慈善組織公信力危機(jī)事件頻發(fā)，民眾的質(zhì)疑不斷，從而使其陷入了“塔西佗陷阱”，信息的不透明是主要原因。在德國，由政府全額出資成立社會(huì)事務(wù)中央委員會(huì)，定期審查受贈(zèng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)信息對(duì)其進(jìn)行公信力評(píng)估，然后按照不同級(jí)別頒發(fā)認(rèn)證，通過這個(gè)認(rèn)證，公眾可以清楚地知道自己應(yīng)該選擇信任哪個(gè)NGO，并隨時(shí)了解捐贈(zèng)的動(dòng)向。這是值得我們借鑒的。目前，慈善組織捐贈(zèng)稅前扣除資格采用個(gè)案認(rèn)定的辦法，只有少數(shù)慈善組織享有全額免稅資格。因此，在稅收方面還有調(diào)整的空間。

體系維度上，慈善組織監(jiān)管由政府一元主導(dǎo)向社會(huì)多元參與演進(jìn)。政府的主要任務(wù)是制定規(guī)則，《慈善事業(yè)法》的制定便是重要的一步。良法是善治的依托，而善治又是良法的延伸。慈善組織運(yùn)行過程中暴露出的諸多問題，無不體現(xiàn)了政府一元監(jiān)管的無效率，多元主體參與監(jiān)督成為了必然選擇。慈善組織監(jiān)督的主體有政府、社會(huì)、利益相關(guān)者和獨(dú)立機(jī)構(gòu)。政府監(jiān)督主要是依賴登記、審計(jì)、評(píng)估等制度；社會(huì)監(jiān)督更多是通過新聞媒體來實(shí)現(xiàn)的，這很大程度上取決于慈善組織信息公開的程度；利益相關(guān)者是具有法律監(jiān)督訴權(quán)的捐贈(zèng)主體；獨(dú)立機(jī)構(gòu)包括律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)等。

六、慈善組織政府監(jiān)管的創(chuàng)新：治理共同體

治理共同體的思想可以追溯至古希臘時(shí)期柏拉圖的城邦共同體，它是針對(duì)寡頭政治提出的一種理想共同體，即為實(shí)現(xiàn)某種共同利益而形成的關(guān)系或團(tuán)體［3］19-24。古羅馬時(shí)期的政治哲學(xué)家西塞羅在《論共和國》中寫道，“國家是人民的事務(wù)。人民不是偶然匯集一處的人群，而是為數(shù)眾多的人們依據(jù)公認(rèn)的法律和共同的利益聚合起來的共同體”。兩者都對(duì)共同體進(jìn)行了闡釋，即它是利益聚合的團(tuán)體或組織。但就本質(zhì)而言，柏拉圖的“城邦共同體”和西塞羅的“國家共同體”依然停留在政治共同體層面，將其看作是人類在政治生活中利益分配的組織形式，是基于統(tǒng)治的聚合結(jié)構(gòu)［4］82。這與現(xiàn)代公共性背景下的治理共同體并不相同，但可以將其視為治理共同體的雛形。

治理與善治理論的代表人物羅西努、羅茨和斯托克等人認(rèn)為，治理是一定范圍的多元主體基于多元目標(biāo)，采取多樣化手段對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同管理的過程和活動(dòng)。國內(nèi)學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理的基本含義是指官方或民間的公共組織在既定范圍的管理活動(dòng)和過程。而關(guān)于共同體，滕尼斯認(rèn)為，共同體是人的自主存在和主動(dòng)選擇的結(jié)果，它是符合人類本身需要的組織化存在形式。那么，何為治理共同體呢？當(dāng)代語境下，治理共同體不僅體現(xiàn)了社會(huì)性，更體現(xiàn)了公共性。它是一種在民主治理、協(xié)商談判和成熟公民社會(huì)基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的多元主體參與公共事務(wù)的協(xié)同管理機(jī)制。治理共同體擁有共同的價(jià)值理念、利益訴求和行動(dòng)目標(biāo)。

如前所述，慈善組織的監(jiān)管應(yīng)由政府一元主導(dǎo)向社會(huì)多元參與演進(jìn)，媒體、捐贈(zèng)者、利益相關(guān)者、獨(dú)立機(jī)構(gòu)等，都可以參與到慈善組織的監(jiān)管中來。政府主要任務(wù)是制定規(guī)則，這不是一種管制，而是為慈善組織的健康發(fā)展提供制度環(huán)境，或者可以說是一種另類的解制。在此基礎(chǔ)上，可以成立獨(dú)立于政府的慈善組織委員會(huì)，它的作用是取代原有的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)。以往，業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督基本上處于缺位和無效狀態(tài)。很多情況下，業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)并不愿意為慈善組織背書，或承擔(dān)過多的責(zé)任。雖然雙重管理體制已經(jīng)終結(jié)，但慈善組織的發(fā)育并不成熟。慈善組織委員會(huì)可以與民政部門、稅務(wù)部門、審計(jì)機(jī)關(guān)等實(shí)現(xiàn)信息共享，使慈善組織的監(jiān)管由入口審核轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的過程管理，并使監(jiān)管過程的公開化。當(dāng)前，慈善組織的數(shù)量大幅增加，各種慈善捐贈(zèng)活動(dòng)大量出現(xiàn)，多元主體參與慈善組織監(jiān)管成為未來的發(fā)展趨勢(shì)，即以治理共同體的形式，在一定的治理規(guī)則和共同的價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，采取平等協(xié)商的方式，實(shí)現(xiàn)政社合作共治，推動(dòng)中國慈善組織和事業(yè)的發(fā)展。

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