“老齡”船舶引發(fā)的海事訴訟的防范——基于“金山輪”案的思考

梁惠雅

“老齡”船舶引發(fā)的海事訴訟的防范——基于“金山輪”案的思考

梁惠雅*

一、引言

“金山輪”案中,金山輪是一艘32年船齡的老船舶。2007年屬于香港金喜船務(wù)公司的金山輪遭遇8～9級風(fēng)浪與涌浪的襲擊,導(dǎo)致船體開裂而沉沒。在關(guān)于該船舶是否適船的問題上,我國法院曾作出以下裁判:“金山輪雖為1976年建造的老齡船,但其船籍國允許其經(jīng)營船運(yùn),其應(yīng)屬適航船舶。”①《中國人民財(cái)產(chǎn)保險股份有限公司青島市分公司與HONGKONGJINXI SHIPPINGLIMITED、寧波保稅區(qū)航宇國際船舶管理有限公司保險代位求償權(quán)糾紛二審民事判決書》,浙江省高級人民法院(2009)浙海終字第104號。

國際船運(yùn)界和世界海事機(jī)構(gòu)中認(rèn)為20年船齡以上的船舶均屬于“老齡船舶”。在“金山輪”案中,擁有32年船齡的船舶在國際船運(yùn)界中早已成為老齡船舶,受到其船旗國及各國港口國的嚴(yán)格監(jiān)管,甚至被港口國監(jiān)督制度嚴(yán)格的國家拒絕進(jìn)港。然而,我國由于相關(guān)法律不健全,對于低于標(biāo)準(zhǔn)的船舶(Substandardship,學(xué)術(shù)界習(xí)慣稱之為“低標(biāo)準(zhǔn)船舶”,下文亦使用該簡稱)的認(rèn)定,尤其是老齡船舶的界定存在法律缺陷,導(dǎo)致我國與國外標(biāo)準(zhǔn)不一,無法對接?！案换?18號船”案②梧州富粵運(yùn)輸有限公司與中國人民財(cái)產(chǎn)保險股份有限公司梧州市蝶仙支公司水路貨物運(yùn)輸保險合同糾紛上訴案》,廣西壯旗自治區(qū)高級人民法院(2012)桂民四終字第32號。的原告(梧州富粵運(yùn)輸有限公司)就一審法院判決書有關(guān)船舶船齡問題提起上訴:由于一審法院認(rèn)為富粵118號船舶的船齡較大,且長期航行港澳航線導(dǎo)致自身損耗,是造成船斷裂沉沒的原因之一,不屬于保險合約的責(zé)任范圍。原告認(rèn)為一審法院不應(yīng)隨意排除保險責(zé)任,認(rèn)為“富粵118號船”并非老齡船,對此提起上訴?？梢?由于我國老齡船舶界定的法律空白,增加了我國訴訟程序中對事實(shí)認(rèn)定的困難,使法院審判中,尤其是在涉外訴訟中更因此遭遇尷尬。

我國作為航運(yùn)大國,船舶流動性強(qiáng),由于沒有健全的港口國監(jiān)督(PortState Control)制度下,導(dǎo)致我國成為低標(biāo)準(zhǔn)船舶尤其是老齡船舶的集聚地。老齡船舶存在重大的安全隱患,嚴(yán)重威脅我國海事安全與海洋環(huán)境等方面的利益。同時,我國老齡船舶相關(guān)法律規(guī)定不足,存在爭議,在訴訟過程中增加了許多不確定的因素。這已成為目前我國港口船舶管理亟待解決的問題之一。本文希望在參考國際以及各國立法的基礎(chǔ)上,以港口國監(jiān)督制度為視角,試圖解決上述問題并提出一些建議。

二、老齡船舶對我國的影響

港口國監(jiān)督制度作為海上安全和防止污染的最后一道防線,能夠有效地減少低標(biāo)準(zhǔn)船舶,同時也能夠彌補(bǔ)船旗國對船舶監(jiān)督管理的不足,糾正受檢船舶不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的缺陷,促進(jìn)航運(yùn)安全,防治海洋污染。區(qū)域性備忘錄作為該制度的執(zhí)法依據(jù),目的是督促船舶隊(duì)伍嚴(yán)格遵守國際公約的義務(wù),積極執(zhí)行國際公約所規(guī)定的航運(yùn)安全和防污標(biāo)準(zhǔn)要求,將低標(biāo)準(zhǔn)船舶驅(qū)趕出航運(yùn)業(yè)。

對于低標(biāo)準(zhǔn)船舶的認(rèn)定,國際海事組織在其發(fā)布的第787(19)號大會決議的《港口國監(jiān)督程序》中作出了詳細(xì)的規(guī)定。決議表示,當(dāng)船舶的船殼、機(jī)器、設(shè)備或操作安全低于有關(guān)公約所要求的標(biāo)準(zhǔn),或配員不符合安全配員證書的要求,該船舶屬于低標(biāo)準(zhǔn)船舶。當(dāng)某船舶因下列五項(xiàng)條件中任一條件不適航,會對船舶、舶舶上的人員造成生命危險或?qū)Ｉ檄h(huán)境構(gòu)成不合理的損害威脅,該船更應(yīng)被視為低標(biāo)準(zhǔn)的船舶:(1)船舶缺少公約要求的主要設(shè)備或裝置;(2)設(shè)備或裝置不符合公約的有關(guān)要求;(3)船舶或其設(shè)備存在實(shí)質(zhì)性損蝕;(4)船員對主要操作程序的操作不熟練或不熟悉;(5)配員不足或持證船員不足。①參見第787(19)號大會決議《港口國監(jiān)督程序》中4.4.1?？梢?低標(biāo)準(zhǔn)船舶的設(shè)備低于國際公約的最低要求,具有高風(fēng)險性及危害性,是海洋污染的最主要來源。由于建造時間過早,技術(shù)比較落后,而且船體腐蝕相當(dāng)嚴(yán)重,老齡船舶或其設(shè)備存在實(shí)質(zhì)性損蝕,操作不安全,屬于低標(biāo)準(zhǔn)船舶。老齡船舶往返我國海域存在以下幾方面的問題:

(一)排放量大

2013年我國規(guī)模以上港口累計(jì)完成貨物吞吐量107.3億噸,同比增長9.7%。②《2013年全球港口發(fā)展報(bào)告》,上海國際航運(yùn)研究中心2013年版,第1頁。巨大的貨物吞吐數(shù)量,需要相應(yīng)數(shù)量的船舶隊(duì)伍給予大力支持才能順利完成,船舶頻繁進(jìn)出已成為我國港口的一大特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前每年航行于中國沿海水域的船舶已達(dá)464萬艘次,平均每天有1.27萬艘次。①《全國沿海船舶航路總體規(guī)劃》,中華人民共和國交通運(yùn)輸部2011年版,第1頁。大量船舶往返于我國沿海地區(qū)參與航運(yùn)作業(yè),既說明我國經(jīng)濟(jì)迅速增長,航運(yùn)業(yè)發(fā)達(dá),但同時也是導(dǎo)致我國近岸海域環(huán)境污染的原因?！吨袊昂透劭诳諝馕廴痉乐伟灼发隈T淑慧、朱祉熹:《中國船舶港口空氣污染防治白皮書》,載《自然資源保護(hù)協(xié)會(NRDC)》2014年10月,第6頁。指出,一艘使用3.5%含硫量燃料油的中大型集裝箱船,以70%最大功率的負(fù)荷行駛,一天排放的PM2.5相當(dāng)于50萬輛使用國四油品的貨車。③《中國船舶港口空氣污染防治白皮書》文中注明:目前國內(nèi)實(shí)施的柴油車標(biāo)準(zhǔn)為國IV標(biāo)準(zhǔn)。此處假設(shè)符合國IV標(biāo)準(zhǔn)的貨車的PM2.5排放系數(shù)為0.02克/公里,重型柴油車平均行駛里程為60000公里/年,即164公里/天。裝有低速發(fā)動機(jī)的集裝箱船使用含硫量為35,000ppm(3.5%)的燃油,其PM2.5排放系數(shù)為1.54克/kWh。假設(shè)主發(fā)動機(jī)的輸出功率為60MW。參見QiangZhangetal.,InvestigationofDieselEmissionsinChina,2013, www.theicct.org/investigation-diesel-emissions-china,下載日期:2014年4月13日;Hong Huoetal.,Vehicle-useIntensityinChina:CurrentStatusandFutureTrend,EnergyPolicy43 (2012):6～16;U.S.EnvironmentalProtectionAgency(USEPA),ProposaltoDesignatean EmissionControlAreaforNitrogenOxides,SulfurOxidesandParticulateMatter:Technical SupportDocument,April2009,www.epa.gov/nonroad/marine/ci/420r09007.pdf.需注意的是,環(huán)境保護(hù)部機(jī)動車排污監(jiān)控中心研究發(fā)現(xiàn)柴油貨車平均行駛里程為110000公里/年。如采用該數(shù)據(jù),則一艘集裝箱船一天所排放的PM2.5總量大約相當(dāng)于我國25萬輛國IV貨車同一天的排放量(2014年8月4日與環(huán)境保護(hù)部機(jī)動車排污監(jiān)控中心丁焰的溝通所得信息)。盡管我國遠(yuǎn)洋船受到國際海事組織《防止船舶污染國際公約》的約束,燃油含硫量最高不超過3.5%,但這也已是國四柴油含硫量的700倍。④汪韜:《PM2.5污染:1艘輪船=50萬輛貨車》,載《南方周末》2014年7月11日。同時,白皮書指出,對比船舶使用的燃料油和車輛柴油,前者的含硫量比后者高出100至3500倍。⑤馮淑慧、朱祉熹:《中國船舶港口空氣污染防治白皮書》,載《自然資源保護(hù)協(xié)會(NRDC)》2014年10月,第6頁船舶排放量成為我國沿海地區(qū),甚至沿海附近地區(qū)空氣污染的重大污染體,已對空氣質(zhì)量和人類健康造成嚴(yán)重的影響。然而,上述數(shù)據(jù)只適用于年輕態(tài)的船舶,老齡船舶帶來的污染則更嚴(yán)重:比照《國際防止船舶造成污染公約》的最新要求和中國船級社2012年7月制定的《綠色船舶規(guī)范》,老齡船的排放超過兩者規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)30%以上。⑥《加強(qiáng)對外籍老齡船舶港口國檢查》,載《中國水運(yùn)報(bào)》2014年3月10日?？上攵?老齡船舶排放量已成為我國空氣污染體的重大源頭。而老齡船舶嚴(yán)重超標(biāo)的排放量是船舶建設(shè)時間過早,以往科技不發(fā)達(dá)所引起的歷史技術(shù)性問題,即使進(jìn)行積極的維護(hù),排放量超標(biāo)的問題也無法解決。

(二)安全標(biāo)準(zhǔn)低

船舶溢油是海洋污染的重要來源,我國近岸海域環(huán)境遭到日益嚴(yán)重的破壞,水質(zhì)污染非常嚴(yán)重,已經(jīng)對我國公共健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅。有關(guān)部門檢測發(fā)現(xiàn),我國沿海地區(qū)海水含油量已超過國家規(guī)定的海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)2～8倍。①《我國沿海地區(qū)海水含油量超標(biāo)2～8倍》,載《中國化工報(bào)》2010年11月13日。我國航運(yùn)業(yè)的高速發(fā)展,導(dǎo)致海域的通航密度隨之增大,同時也使海上事故出現(xiàn)的頻率越來越高。根據(jù)交通運(yùn)輸部海事局的統(tǒng)計(jì),從2007年至2011年5年間,共發(fā)生外籍船舶在我國沿海水上安全事故319起,平均每年63.8起,95%發(fā)生在老齡船上。②《拆除20年以上老舊船舶刻不容緩》,載《中國交通報(bào)》2013年5月15日。老齡船舶長期參與航運(yùn)作業(yè),由于海水以及海洋大氣成分等因素而受到腐蝕,導(dǎo)致船舶結(jié)構(gòu)出現(xiàn)損壞現(xiàn)象,降減船舶安全性能。我國2014年四季度的港口國監(jiān)督數(shù)據(jù)顯示,當(dāng)船齡為11至15年,每艘船舶平均缺陷數(shù)量是4.1;船齡為16至20年,平均缺陷數(shù)量是4.5;船齡為21至25年,平均缺陷數(shù)量是5;船齡為26至30年,平均缺陷數(shù)量是7;船齡大于30年,平均缺陷數(shù)量是7.9。③孫巍:《2014年四季度中國PSC檢查主要數(shù)據(jù)》,載《中國海事》2015年第2期。由此可見,平均缺陷數(shù)量隨船齡遞增,安全性能也隨之降低,老齡船舶建造時間較早,技術(shù)落后導(dǎo)致安全標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足現(xiàn)今繁復(fù)的航運(yùn)活動的需求。所以,嚴(yán)格限制老齡船舶進(jìn)港是防治我國海洋污染的必經(jīng)之路。

(三)滯留低標(biāo)準(zhǔn)船舶引起爭議

船舶滯留,是作為船舶在港口國監(jiān)督中對船舶安全檢查缺陷采取最嚴(yán)厲的一種處理措施。當(dāng)港口國檢查人員對船舶進(jìn)行滯留時,由于將強(qiáng)制要求船舶逗留于港口國海域,禁止離港,使其無法按時航行至下一個港口,嚴(yán)重影響船舶的正常航運(yùn)作業(yè),造成船舶公司的經(jīng)濟(jì)上嚴(yán)重?fù)p失。對于船舶被滯留,造成經(jīng)濟(jì)與公司聲譽(yù)的損失,船舶公司經(jīng)常會采用訴訟方法,要求港口國進(jìn)行不適當(dāng)滯留船舶賠償?shù)姆缮暾?。由于國際與我國法律沒有統(tǒng)一的滯留標(biāo)準(zhǔn),我國沒有界定滯留船舶的類型,在鑒定標(biāo)準(zhǔn)上存在立法的不完善,判定標(biāo)準(zhǔn)的條文沒有量化,導(dǎo)致港口國檢查人員無法透徹理解,存在理解上的分歧,存在主觀性判斷,所以擁有一定自由裁量權(quán)。同時,由于法律的不健全,沒有統(tǒng)一的滯留標(biāo)準(zhǔn),在訴訟過程中往往因?yàn)槭欠穹蠘?biāo)準(zhǔn)而爭議不休,為訴訟事實(shí)認(rèn)定過程增加工作量外,更存在認(rèn)定的不確定性。我國2014年四季度的港口國監(jiān)督數(shù)據(jù)顯示,船齡的增長也會影響我國的滯留率,當(dāng)船齡在0至5年時,滯留率只有1.18%;當(dāng)船齡為26至30年時,滯留率已達(dá)10.78%;而船齡大于30年時,滯留率更高達(dá)16.67%。④孫巍:《2014年四季度中國PSC檢查主要數(shù)據(jù)》,載《中國海事》2015年第2期。船齡增長,船舶的安全標(biāo)準(zhǔn)因此降低,滯留的概率也隨之增大。老齡船舶作為低標(biāo)準(zhǔn)船舶的代表,將接受頻繁的港口國監(jiān)督外,更存在隨時滯留的危險,這引起法律爭議。

(四)污染賠償數(shù)額低

從中國船級社2015年工作會獲悉,我國入級船舶船齡持續(xù)下降,已成為國際船級社協(xié)會成員中船隊(duì)船齡最小的船級社。①王倩:《中國船級社成為全球“最年輕”船級社》,載《中國船舶報(bào)》2015年1月23日。目前,20年船齡以上的老齡船約占世界船隊(duì)總量的25%②郭錦輝:《加強(qiáng)對外籍老齡船舶檢查》,載《中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)》2014年3月6日。,雖然老齡船舶的貨運(yùn)量比較低,存在安全隱患,但航運(yùn)公司仍然會出于降低船舶運(yùn)輸經(jīng)營成本的考慮,使用老齡船舶并壓縮保養(yǎng)費(fèi)用,導(dǎo)致老齡船舶每下愈況,無法達(dá)到國際公約的標(biāo)準(zhǔn)。同時,由于歐、美、日等國家和地區(qū)的嚴(yán)格環(huán)境條件限制,我國無償?shù)沫h(huán)境污染免責(zé)條件,使各國老齡船,尤其是東南亞國家的老舊船長期游弋于我國沿海,使我國沿海港口成為世界上最大的老舊船舶的避風(fēng)港、聚散地。③《拆除20年以上老舊船舶刻不容緩》,載《中國交通報(bào)》2013年5月15日。我國航道較單一,大量船舶的涌入導(dǎo)致航道密度達(dá)到高點(diǎn),近年來更一直保持持續(xù)增加的狀態(tài)。同時,船舶大型化、深吃水化、高速化趨勢明顯,使航行密度大的通航水域環(huán)境更為復(fù)雜,為船舶交通事故的頻發(fā)提供了溫床,對航運(yùn)安全造成嚴(yán)重的威脅。然而,在海事事故多發(fā)的情況下,我國溢油事故造成的巨大損失往往得不到充分的賠償,初步統(tǒng)計(jì),在我國沿海發(fā)生50噸以上的44起溢油事故只賠償了17起,占39%。④沈新強(qiáng)、劉敏燕:《船舶溢油事故污染損害評估技術(shù)》,中國環(huán)境出版社2014年版,第12頁。溢油事故的發(fā)生已對人類環(huán)境和安全造成重大破壞,不及時清理油污將造成二次污染,加劇事故的破壞性,擴(kuò)大對人類的不利影響。然而賠償不充分導(dǎo)致清理費(fèi)用支付困難,無法盡快減少損失,造成更多的潛在損失。故此,我國在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)時,也應(yīng)密切關(guān)注我國環(huán)境污染,盡最大可能地平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間的關(guān)系。

中國作為世界上最大的海運(yùn)國家,其強(qiáng)大的船舶隊(duì)伍在國際航線上的老齡船舶已日益減少,逐步走向消滅。在嚴(yán)格管理我國船隊(duì)的船齡時,卻因沒有同時嚴(yán)格限制我國進(jìn)港條件,使大量外籍老齡船舶自由往返于我國港口,導(dǎo)致我國海洋、空氣和航運(yùn)安全受到嚴(yán)重的負(fù)面影響,造成海上生命安全和海洋環(huán)境的嚴(yán)重威脅。所以我國應(yīng)堅(jiān)定禁止低標(biāo)準(zhǔn)船舶,特別是老齡船舶在我國沿海水域營運(yùn),促進(jìn)安全、暢通、綠色的航業(yè)通道的有效發(fā)展。

三、關(guān)于老齡船舶的港口國監(jiān)督制度

目前實(shí)施港口國監(jiān)督的管理機(jī)制主要依據(jù)國際海事組織和國際勞工組織有關(guān)公約、區(qū)域性港口國備忘錄以及國家法律。由于區(qū)域性港口國備忘錄具有較完整的制度,故大部分國家都直接引用其所參加的區(qū)域性港口國備忘錄作為自己的港口國監(jiān)督使用依據(jù)。1978年“AMOCOCADIZ”號事故的發(fā)生,促使歐洲部分國家共同創(chuàng)設(shè)《港口國監(jiān)控諒解(巴黎)備忘錄》(ParisMOU,以下簡稱《巴黎備忘錄》),該備忘錄于1982年7月1日正式生效施行,成為全球第一個區(qū)域性港口國監(jiān)督組織?！栋屠鑲渫洝酚行У亟档蜆?biāo)準(zhǔn)的船舶驅(qū)逐于國際航運(yùn)之外,構(gòu)建出成熟的港口國監(jiān)督制度,成為其他地區(qū)備忘錄的良好借鑒。1991年,國際海事組織在該組織第17次大會①第17次大會通過了決議A.682(17)“在船舶排放和控制方面加強(qiáng)地區(qū)合作”,該決議以實(shí)行港口國監(jiān)督制度的ParisMOU為榜樣,要求全球各地區(qū)建立類似的港口國監(jiān)督備忘錄組織,各備忘錄成員國及實(shí)施港口國監(jiān)督制度檢查的其他國家,應(yīng)作出安排,相互合作,一同建立全球性的港口國監(jiān)督制度。上指出,為減少甚至徹底消滅國際航運(yùn)作業(yè)中的低標(biāo)準(zhǔn)船舶,有必要在全球各地區(qū)成立有關(guān)港口國監(jiān)督組織。②AllenCH,Revisitingthethemesformula:theevolvingroleoftheinternational maritimeorganizationanditsmemberstateinimplementingthe1982lawofthesea convention,SanDiegoInternationalLawJournal,2009.基于此,各地區(qū)在參照《巴黎備忘錄》規(guī)定的基礎(chǔ)上,先后成立并實(shí)施具有各地區(qū)特色的備忘錄,與單獨(dú)實(shí)行港口國監(jiān)督的美國共同組成了港口國監(jiān)督的全球性網(wǎng)絡(luò)。從此以后,港口國監(jiān)督制度成為一項(xiàng)重要的制度,并被實(shí)質(zhì)性地開展起來。1993 年12月《亞太地區(qū)港口國監(jiān)督諒解備忘錄》(TokyoMOU,以下簡稱《東京備忘錄》)在日本東京通過,并于1994年4月1日起生效。作為加入國和發(fā)起國的中國,積極地作出各種安排,對抵港外籍船舶的安全標(biāo)準(zhǔn)、防污標(biāo)準(zhǔn)和適航性等方面進(jìn)行監(jiān)督。

區(qū)域性備忘錄的合作逐步發(fā)展至全球性合作,讓全球大部分港口國都履行港口國監(jiān)督制度,務(wù)求大力降低標(biāo)準(zhǔn)船舶在海上航行的概率,在維護(hù)海洋防污工作、保障航運(yùn)人員生命和財(cái)產(chǎn)安全等方面作出貢獻(xiàn)。然而,從法律地位上,備忘錄只是國際文書的一種表現(xiàn)形式,港口國的自愿性監(jiān)督行為僅僅是成員國之間的行政合作行為,而非由法律加以規(guī)定,故此港口國監(jiān)督是非強(qiáng)制性監(jiān)督。③東京備忘錄開篇聲明中指出:“本備忘錄不是法律強(qiáng)制性文件,同時也無意對任何海事當(dāng)局強(qiáng)加任何法定責(zé)任?！边@為港口國監(jiān)督制度在各國的開展起推動和指導(dǎo)作用。由于港口國監(jiān)督制度并不具有強(qiáng)制性,所以當(dāng)港口國檢查委員對船舶進(jìn)行監(jiān)督管理時,其權(quán)限只局限于對船舶提出附加審核的要求,對于船舶公司關(guān)于低標(biāo)準(zhǔn)船舶的管理也只能提出建議性要求,無法有實(shí)際性的作為。同時,認(rèn)可組織(船級社)作為簽發(fā)船舶安全管理證書和公司符合證明文件的組織,要按照法定要求對船舶進(jìn)行具體審核后才能發(fā)證。這一規(guī)定雖對船舶安全管理和船舶公司管理起到有限的作用,但實(shí)際上由于認(rèn)可組織(船級社)和船舶公司存在利益關(guān)系,難以保證認(rèn)可組織(船級社)的管理過程是完全公平和公正的。由于在實(shí)際操作中,港口國監(jiān)督制度存在無法對船舶公司進(jìn)行直接性管理的問題,其審核要求也只具有建議性,所以對于船舶公司來說,該制度在一定程度上是形同虛設(shè)的。

1999年的“ERIKA”重大溢油事故和2002年“威望號”沉船事故相繼在歐洲水域發(fā)生,使歐盟深刻地意識到原有的海洋防污和相關(guān)安全制度無法有效地防止事故發(fā)生,原有的港口國監(jiān)督制度的建議性要求無法使船舶公司自覺地提高對公司內(nèi)的船舶安全管理,在海洋防污和安全方面無法起到理想的作用。故此, 2009年舉行了巴黎備忘錄委員會會議,共同商議創(chuàng)設(shè)更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母劭趪O(jiān)督制度。該制度借鑒過往備忘錄實(shí)際運(yùn)行時的教訓(xùn),引入公司績效作為考核標(biāo)準(zhǔn),針對不同風(fēng)險的船舶實(shí)施不同檢查頻率的選船和檢查理念。2011年,巴黎備忘錄新檢查機(jī)制(以下簡稱“巴黎備忘錄NIR”)正式運(yùn)行。作為積極從事港口國監(jiān)督機(jī)制工作的備忘錄之一,東京備忘錄為與巴黎備忘錄聯(lián)合打造更有效和更一致的港口國監(jiān)督機(jī)制。在2013年的東京備忘錄港口國監(jiān)督委員會會議上也通過了東京備忘錄的港口國監(jiān)督檢查新機(jī)制(以下簡稱“東京備忘錄NIR”),并于2014年1月1日生效實(shí)施,代替原有的東京備忘錄。東京備忘錄NIR大量借鑒巴黎備忘錄NIR的內(nèi)容,結(jié)合亞太地區(qū)黑名單國家較多的實(shí)際,務(wù)求針對原有的東京備忘錄的不足之處,創(chuàng)造符合亞太地區(qū)航運(yùn)特色的新機(jī)制。我國同樣地也直接引用東京備忘錄NIR的規(guī)定。①《1997年船舶安全檢查規(guī)則》第6條:“……對外國籍船舶的安全檢查,以我國有關(guān)法律、法規(guī)和我國加入的有關(guān)國際公約以及《亞太地區(qū)港口國監(jiān)督諒解備忘錄》為依據(jù)。”

(一)東京備忘錄NIR的船舶風(fēng)險評估

東京備忘錄NIR以每艘船舶船型、船齡、認(rèn)可組織、公司績效、歷史港口國監(jiān)督檢查記錄等因素的狀況作為標(biāo)準(zhǔn),將船舶的固有風(fēng)險屬性劃分為三個級別:高風(fēng)險船舶、標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險船舶和低風(fēng)險船舶。

船齡作為船舶固有風(fēng)險屬性的參考因素之一,會影響船舶是否被評估為高風(fēng)險船舶。按東京備忘錄NIR規(guī)定,當(dāng)船舶的風(fēng)險評估分值大于或等于4時,即屬于高風(fēng)險船舶,而船齡參數(shù)只擁有1分,和其他參數(shù)相比,船齡的權(quán)重值對船舶風(fēng)險評估的影響較低。同時,東京備忘錄NIR只把船舶的船齡以12年作為劃分線,分為小于等于12年和大于12年兩類。與過往的東京備忘錄相比,東京備忘錄NIR對船齡參數(shù)的設(shè)置進(jìn)行簡化,僅對所有船齡大于12年的船舶賦予1分的加權(quán)分值,對于12年以上的船齡并沒有進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。此規(guī)定的理由是有利于激勵公司努力通過加強(qiáng)船舶維護(hù)保養(yǎng)來提升老齡船舶的安全和防污水平,①中華人民共和國上海海事局:《東京備忘錄港口國監(jiān)督新檢查機(jī)制》,人民交通出版社2013年版,第26頁。認(rèn)為通過船舶公司對老齡船舶針對性的維護(hù),即可排除老齡船舶在航運(yùn)過程中存在的安全隱患和污染問題。

(二)東京備忘錄NIR的選船機(jī)制

制度中把船舶風(fēng)險級別與檢查頻率列為正比關(guān)系,所以,當(dāng)船舶被評為高風(fēng)險船舶時,船舶要接受的檢查頻率也隨之增大。同時,東京備忘錄NIR把選船機(jī)制分為兩個優(yōu)先級別:優(yōu)先級1和優(yōu)先級2。優(yōu)先級1中,船舶為應(yīng)檢船,面臨隨時接受港口國監(jiān)督的可能;優(yōu)先級2中,船舶為可檢船,即船舶依據(jù)本身的風(fēng)險屬性開始進(jìn)入所對應(yīng)的接受檢查的窗口期,但是否會被檢查,取決于所掛靠港口的港口國監(jiān)督機(jī)構(gòu)的當(dāng)日的選船情況。②中華人民共和國上海海事局:《東京備忘錄港口國監(jiān)督新檢查機(jī)制》,人民交通出版社2013年版,第11頁。另外,東京備忘錄NIR也特別指出該選船機(jī)制的規(guī)定不對東京備忘錄附件3的表現(xiàn)欠佳船舶和東京備忘錄3.3.2款的絕對優(yōu)先船舶產(chǎn)生影響。只要船舶被認(rèn)定為該兩類船舶,就必須接受港口國隨時可能進(jìn)行的額外檢查。表現(xiàn)欠佳船舶指在前12個月曾被東京備忘錄成員國進(jìn)行滯留3次或3次以上的船舶,都必須接受其他成員國檢查。絕對優(yōu)先船舶的規(guī)定,具有以下內(nèi)容:

(1)被另一主管機(jī)關(guān)報(bào)告或通知需檢查;(2)除非相關(guān)主管機(jī)關(guān)認(rèn)為船長、船員或其他在安全營運(yùn)、船上生活工作條件或防污方面的法定關(guān)系人或組織報(bào)告或投訴顯然無根據(jù),否則船舶將接受檢查;(3)帶有需在指定期限整改缺陷的船舶獲準(zhǔn)離開備忘錄簽署國所在港口,該指定期限已滿期;(4)船舶經(jīng)引航員或港口當(dāng)局報(bào)告帶有損害安全航行的缺陷;(5)船舶載有危險品或污染物,未將相關(guān)信息(包括船舶資料、船舶動態(tài)、危險貨物信息)報(bào)告港口國及沿岸國法定主管機(jī)關(guān);(6)在東京備忘錄3.9款中被提及的,以及(7)船舶種類經(jīng)委員會識別確定常作為優(yōu)先檢查對象。

雖然東京備忘錄NIR針對低標(biāo)準(zhǔn)船舶采取相對更嚴(yán)格的檢查措施,使低標(biāo)準(zhǔn)船舶長期進(jìn)入應(yīng)檢船的時間區(qū)間,隨時接受港口國監(jiān)督檢查,使缺陷得到糾正并減少,嚴(yán)格執(zhí)行安全標(biāo)準(zhǔn),但是該措施并沒有對低標(biāo)準(zhǔn)船舶類型中的老齡船舶有更嚴(yán)格的打擊措施,以達(dá)到徹底將老齡船舶驅(qū)逐出成員國海域,防治成員國環(huán)境污染的目的。盡管老齡船舶被劃分為表現(xiàn)欠佳船舶或絕對優(yōu)先船舶,我國作為港口國只是可隨時對該艘船進(jìn)行港口國監(jiān)督檢查,而不能進(jìn)行限制或采取其他更有效措施。

(三)東京備忘錄NIR的公司績效

與公司審核管理相比,過往的港口國監(jiān)督制度使檢查人員的權(quán)限僅局限于對船舶提出附加審核的建議性要求。因此,東京備忘錄NIR引入公司績效作為考核對象,與風(fēng)險評估和選船機(jī)制三者互相制約,互相影響,杜絕部分航運(yùn)公檢查人員司為節(jié)省成本開支,使用老齡船舶營運(yùn),爭取利益最大化。東京備忘錄NIR引入公司績效的標(biāo)準(zhǔn),要求船舶公司自覺地對船舶進(jìn)行直接管理,使港口國監(jiān)督制度更好實(shí)行。由于航運(yùn)公司的某船舶被滯留,會直接影響公司所屬其他船舶風(fēng)險評估,此規(guī)定可控制船舶公司適當(dāng)?shù)胤艞壥褂玫蜆?biāo)準(zhǔn)船舶投入航運(yùn),有效阻止航運(yùn)業(yè)的不正當(dāng)競爭,保障社會經(jīng)濟(jì)秩序的健康發(fā)展。

老齡船舶風(fēng)險性高,安全性能低下,具有高度的污染性,對航運(yùn)安全造成潛在威脅,對海洋環(huán)境改善工作造成巨大壓力。頻繁檢查老齡船舶及其設(shè)置狀態(tài),及時作出糾正,積極保養(yǎng)船舶等工作只能有限地提升老齡船舶的安全性,并不能徹底阻止老齡船舶對環(huán)境的損害,使其與時俱進(jìn)地適應(yīng)當(dāng)前的航運(yùn)發(fā)展。東京備忘錄NIR并沒有對老齡船舶作出特別規(guī)定,只是把老齡船舶劃分為高風(fēng)險船舶,對其進(jìn)行繁細(xì)的檢查以保證老齡船舶在亞太地區(qū)的海域往返過程中不發(fā)生海事事故。東京備忘錄NIR對于老齡船舶的容忍,與其目的背道而馳,無法有效地將低標(biāo)準(zhǔn)船舶驅(qū)逐出亞太地區(qū)。

四、對我國老齡船舶管理的思考

我國關(guān)于港口國監(jiān)督制度的國家法律依據(jù)主要是《中華人民共和國海上安全交通法》、《中華人民共和國對外國籍船舶管理規(guī)則》和《中華人民共和國船舶安全檢查規(guī)則》(以下簡稱《船舶安全檢查規(guī)則》)。而《船舶安全檢查規(guī)則》第6條又規(guī)定,我國對外國籍船舶的安全檢查直接引用《東京備備忘錄》的內(nèi)容實(shí)施。隨著社會對海洋環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識不斷提高,各國相關(guān)立法逐步完善,卻沒有能夠阻止環(huán)境的惡化,公共健康受到嚴(yán)重威脅。故此,加強(qiáng)海洋環(huán)境執(zhí)法,完善有關(guān)立法才能保證航運(yùn)安全性與防止海洋進(jìn)一步被污染。

東京備忘錄NIR對過往檢查機(jī)制進(jìn)行全面和徹底的修改,其實(shí)施使港口國監(jiān)督制度更科學(xué)、合理和嚴(yán)格,達(dá)到降低低標(biāo)準(zhǔn)船舶數(shù)量的目的,對此次制度的改革,我國依舊實(shí)行直接引用的方法作為支持。低標(biāo)準(zhǔn)船舶,尤其是老齡船舶是海事事故發(fā)生的重要原因之一,嚴(yán)重地危害了海事安全和海洋環(huán)境。由于我國海事賠償數(shù)額低,大量老齡船舶集中在我國海域和港口,造成了較為嚴(yán)重的安全問題。而我國的港口國監(jiān)督制度參照的是對此問題未予重視的東京備忘錄NIR,難以有效解決上述問題,因此我國應(yīng)立足國情建立自己的港口國監(jiān)督制度。故此,單純直接引用東京備忘錄NIR的主要內(nèi)容作為我國港口國監(jiān)督制度,不符合我國國情需要,為了配合我國航運(yùn)時勢之新要求,更好地維護(hù)船舶安全和海洋防污,應(yīng)盡快修訂相關(guān)規(guī)則與程序。以下筆者將對我國管理老齡船舶制度提出建議:

(一)界定外籍老齡船舶的標(biāo)準(zhǔn)

我國由于沒有對外籍老齡船舶進(jìn)行劃分,導(dǎo)致在訴訟過程中存在界定困難,增加訴訟中不確定的因素。我國《老舊運(yùn)輸船舶管理規(guī)定》從船齡角度,對老齡海船和河船進(jìn)行詳細(xì)劃分。船齡在10年以上的高速客船,屬于一類老舊海船或河船;對船齡在10年以上的客滾船、客貨船、客渡船、客貨渡船(包括旅客列車輪渡)、旅游船、客船,劃分為二類老舊海船或河船;船齡在12年以上的油船(包括瀝青船)、散裝化學(xué)品船、液化氣船,為三類老舊海船或河船;船齡在18年以上的散貨船、礦砂船,是四類老舊海船或河船;船齡在20年以上的貨滾船、散裝水泥船、冷藏船、雜貨船、多用途船、集裝箱船、木材船、拖輪、推輪、駁船等,屬于五類老舊海船或河船。我國對老齡船舶實(shí)行分類,針對性地進(jìn)行技術(shù)監(jiān)督管理,務(wù)求提高船舶隊(duì)伍的安全性,保障航運(yùn)業(yè)健康發(fā)展。由于該規(guī)定只限于適用我國國籍的船舶,雖能大量減少我國老齡船舶的存在,降低事故發(fā)生,防止海洋污染,但是,由于規(guī)用適用范圍有限,仍然無法杜絕外籍老齡船舶在我國沿海往返。同時,法院在審判外國籍船舶時,由于沒有相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)作參考,導(dǎo)致界定存在不確定性,增加訴訟過程的困難。故此,《船舶安全檢查規(guī)則》中應(yīng)明確劃分外籍老齡船舶的標(biāo)準(zhǔn),對不同類型的老齡船舶進(jìn)行針對性的監(jiān)管,同時也為我國訴訟提供界定的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)實(shí)行評級制度,限制老齡船舶進(jìn)港

東京備忘錄NIR對船齡參數(shù)的設(shè)置,認(rèn)為通過保養(yǎng)措施可降低老齡船舶的破壞,但多種數(shù)據(jù)指出,老齡船舶的危害性是無可避免,維護(hù)措施只能有限降低老齡船舶的風(fēng)險,卻無法從根本上解決排放量大和安全標(biāo)準(zhǔn)低的問題。為了積極降低標(biāo)準(zhǔn)船舶進(jìn)入我國港口的數(shù)量,對低標(biāo)準(zhǔn)船舶實(shí)行零容忍,我國應(yīng)細(xì)化船舶風(fēng)險評估中的船齡標(biāo)準(zhǔn)等級,把大于12年的類型船舶進(jìn)行更細(xì)致的劃分,對于船舶的船齡權(quán)重值應(yīng)隨著船齡遞增。如把大于12年的類型船舶再一次劃分為12年至18年、大于等于18年,并對18年的船齡船舶進(jìn)一步關(guān)注,加大檢查的力度。區(qū)分對待不同船齡的老齡船舶,實(shí)行分級制度,提高我國進(jìn)港的門檻,實(shí)行更詳盡的風(fēng)險評估,更有針對性地檢查船舶,加快降低低標(biāo)準(zhǔn)船舶進(jìn)港數(shù)量。

(三)建立我國的船舶黑名單制度

我國港口國監(jiān)督制度嚴(yán)重滯后,導(dǎo)致我國港口成為外籍老齡船舶的避風(fēng)港,對我國環(huán)境污染造成嚴(yán)重加損。為打破外籍老齡船舶的損害,杜絕低標(biāo)準(zhǔn)船舶的危害,打破被動局面,我國可借鑒美國的相關(guān)制度,建設(shè)自己的船舶黑名單制度。美國擁有自己的船舶黑名單,當(dāng)發(fā)現(xiàn)進(jìn)港船舶缺陷嚴(yán)重,不能滿足美國嚴(yán)格的港口國監(jiān)督制度的安全要求,會將船舶列入黑名單。對外籍低標(biāo)準(zhǔn)船舶拒進(jìn)入港,是美國對低標(biāo)準(zhǔn)船舶特殊的做法,拒絕進(jìn)港的船舶并不限于已列入黑名單的船旗國船舶,是面對全球任何低標(biāo)準(zhǔn)船舶,該方面與東京備忘錄NIR和巴黎備忘錄NIR有所不同。①2013年9月,美國海岸警衛(wèi)隊(duì)(UnitedStatesCoastGuard,簡稱“USCG”)發(fā)布了USCG政策信函(PolicyLetter13—01),該政策信函指出雖港口國監(jiān)督制度已大力實(shí)行船舶安全管理和防止污染,但部分外籍船舶仍存在嚴(yán)重不符合或低于標(biāo)準(zhǔn)的狀況,而且該狀況可能無法合理地解決。故此,規(guī)定了以下制度:當(dāng)船舶被USCG在12個月內(nèi)重復(fù)滯留3次時,而且確定其導(dǎo)致滯留的低標(biāo)準(zhǔn)狀況原因之一是沒有有效地實(shí)施SMS,則將進(jìn)入國際安全管理規(guī)則(ISMCode)擴(kuò)張性的檢查。若船舶能通過擴(kuò)張檢查,則無須采取進(jìn)一步措施,相反,當(dāng)船舶沒有通過該檢查,將被簽發(fā)一封“拒入函”,拒絕該船進(jìn)入美國的任何港口和地點(diǎn),除非該船滿足特別措施中的要求,才向船東和公司簽發(fā)一封“接受函”,允許其進(jìn)入美國港口。嚴(yán)厲的美國監(jiān)督檢查制度早已被視為世界上有名的港口國監(jiān)督制度之一,其規(guī)定檢查范圍之廣和監(jiān)督程度嚴(yán)格和系統(tǒng)之完善,值得我國借鑒。

以消除低標(biāo)準(zhǔn)船舶,尤其是老齡船舶為目的,我國應(yīng)建立自己的船舶黑名單,對20年以上的外籍老齡船舶在我國港口滯留的情況密切關(guān)注,若認(rèn)為存在危害性應(yīng)將其列入我國的船舶黑名單,簽發(fā)拒入函,直到該船舶的危害性消除。我國堅(jiān)決禁止外籍老齡船舶進(jìn)入我國港口,只有讓老齡船舶在我國海域難覓蹤影,才能有效地保證我國海域航運(yùn)的安全性以及海洋防污工作的健康發(fā)展。

(四)嚴(yán)格執(zhí)行檢查制度

配合嚴(yán)格的檢查執(zhí)行,可使健全和嚴(yán)密的檢查制度更有效化。檢查人員應(yīng)擁有很高的專業(yè)素質(zhì),執(zhí)行力強(qiáng)。澳大利亞的港口國監(jiān)督制度開展十分成功,此成果歸功于其強(qiáng)大的檢查隊(duì)伍。澳大利亞檢查人員對船舶的檢查是注重現(xiàn)實(shí)和實(shí)際,把檢查程序分為初次檢查、詳細(xì)檢查和擴(kuò)大化檢查。在檢查的過程中,刻意注重老齡船的特點(diǎn),盡量把老齡船舶設(shè)置進(jìn)行徹底檢查,確保船舶有效運(yùn)行。我國的檢查人員在檢查老齡船舶時,應(yīng)持嚴(yán)格態(tài)度,要堅(jiān)持原則,才可準(zhǔn)確、客觀和針對性地發(fā)現(xiàn)外籍老齡船舶缺陷,并對其作出相應(yīng)措施。

國際組織和各國越來越重視環(huán)境保護(hù)工作,同時也加大對海洋環(huán)境整治方面工作的投入,港口國監(jiān)督制度被日益重視。東京備忘錄是成員國之間的行政合作中的國際文書,沒有強(qiáng)制性效力,對于監(jiān)督檢查中提出的要求只具有建議性。為使我國監(jiān)督檢查的實(shí)行具有強(qiáng)制性和法律性,應(yīng)在參考東京備忘錄NIR內(nèi)容的基礎(chǔ)上,依據(jù)國情需要,盡快修訂相關(guān)的規(guī)則與規(guī)定。

五、結(jié)語

之所以將港口國監(jiān)督制度視為行之有效的手段并納入維護(hù)海上安全的重要防線,源于國際社會普遍認(rèn)為符合越高標(biāo)準(zhǔn)的船舶發(fā)生事故的可能性越小,在確保海上安全方面的效果也就越好。高標(biāo)準(zhǔn)、低事故的技術(shù)性邏輯是維護(hù)海上安全相關(guān)公約締結(jié)的邏輯基礎(chǔ),該邏輯不但符合科學(xué)規(guī)律和造船航海技術(shù)發(fā)展的趨勢,更加符合社會意識和公眾心理。①焦曉嬌:《海上安全與貿(mào)易自由:港口國監(jiān)控制度與海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易的沖突與協(xié)調(diào)》,載《法學(xué)雜志》第2013年第6期。低標(biāo)準(zhǔn)船舶作為航運(yùn)安全的主要隱患,環(huán)境污染的重大污染源,落后于時代的要求,是經(jīng)濟(jì)市場的不正當(dāng)競爭,我國應(yīng)盡快修訂相關(guān)規(guī)則,對老齡船舶實(shí)施嚴(yán)格、徹底和高效的港口國監(jiān)督檢查,使外籍老齡船舶從我國港口消失。

*作者系清華大學(xué)法學(xué)院2012級國際法學(xué)專業(yè)博士研究生。