流浪乞討人員的公共安全風(fēng)險(xiǎn)管控

□董　軒(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

流浪乞討人員的公共安全風(fēng)險(xiǎn)管控

□董軒
(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

摘要：流浪乞討人員的公共屬性，使得他們對(duì)社會(huì)公共安全有著不可忽視的影響。我國現(xiàn)行的救助管理制度存在制度設(shè)計(jì)失衡、實(shí)際操作困難等缺陷，加上流浪乞討人員的群體成分日益復(fù)雜，一些職業(yè)乞丐濫用社會(huì)公眾的同情心來逃避執(zhí)法監(jiān)管，導(dǎo)致城市里流浪乞討人員的公共安全風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)并逐步擴(kuò)散，成為威脅社會(huì)穩(wěn)定的高危人群。因此，我們需要聯(lián)合多個(gè)部門，運(yùn)用多種手段，對(duì)流浪乞討人員的公共安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)管控。

關(guān)鍵詞：流浪乞討人員；公共安全；風(fēng)險(xiǎn)管控

縱觀人類歷史，無論古今中外，都始終存在著一群以流浪乞討為生的社會(huì)弱勢群體，統(tǒng)治者為維護(hù)其國家統(tǒng)治，對(duì)這些“流民”進(jìn)行了不同形式的管制和安撫，但在具體的制度選擇上基本都經(jīng)歷了從“慈善施舍”到“收容管制”再到“救助安撫”的轉(zhuǎn)變過程。1982年，我國政府在特定的歷史條件下制定并頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，其在設(shè)計(jì)之初本是一種社會(huì)救濟(jì)措施，主要承擔(dān)對(duì)城市無業(yè)人員和流浪人群收容救濟(jì)的功能。但隨著政府將收容對(duì)象逐步擴(kuò)大到 “三無人員”①“三無人員”在當(dāng)時(shí)是指城市中無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的外來人口，與現(xiàn)今“無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人”的釋義并不相同。并對(duì)其強(qiáng)制收容遣送，導(dǎo)致該制度逐漸演變?yōu)橐环N限制外來人口的強(qiáng)制性措施。直到2003年“孫志剛事件”被媒體披露后，在強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力下，國務(wù)院倉促出臺(tái)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，同時(shí)廢止了被異化的收容遣送制度。

《救助管理辦法》下的救助管理制度實(shí)行的是“全開放”救助服務(wù)模式，強(qiáng)調(diào)“保障公民基本權(quán)利”、“尊重受助者的自由意志”。但從實(shí)施效果來看，新制度非但未能有效解決城市的流浪乞討問題，反而導(dǎo)致街面上惡乞增多、乞丐違法犯罪行為頻發(fā)。從現(xiàn)階段的情況來看，城市里流浪乞討人員的公共安全風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)，已成為影響社會(huì)健康運(yùn)行的不穩(wěn)定因素。

一、流浪乞討人員的公共安全風(fēng)險(xiǎn)

流浪乞討人員的行乞行為多發(fā)生在公共場所和公共時(shí)間，乞討行為的公共屬性使得他們對(duì)社會(huì)公共安全有著不可忽視的影響。由于種種原因，流浪乞討人員不僅影響政府對(duì)城市的管理，更是成為威脅公眾安全的高危人群，給社會(huì)公共安全帶來了多種風(fēng)險(xiǎn)。

(一)擠占通行資源，妨害交通安全

在城市的車站、地鐵站等人流密集的公共場所，我們經(jīng)常可以看到有流浪乞討人員行乞，甚至長期占用行人通道打地鋪宿夜，一旦發(fā)生緊急情況，很容易發(fā)生踩踏事件，造成人員傷亡。此外，對(duì)于那些把乞討作為謀生手段的職業(yè)乞丐來說，僅靠“坐吃等送”顯然不能達(dá)到 “發(fā)家致富”的目的，為了討到足夠的錢財(cái)，他們經(jīng)常利用行人車輛等紅綠燈的間隔，上前強(qiáng)討惡要，不給錢不“放行”，輕則造成交通堵塞，重則引發(fā)交通事故，給城市交通通行安全帶來了威脅。

(二)引發(fā)流行疾病，威脅公共疾病防疫

流浪乞討人員的個(gè)人衛(wèi)生狀況較差，不僅影響城市市容和公共衛(wèi)生，而且對(duì)城市的公共疾病防疫工作構(gòu)成了挑戰(zhàn)。流浪乞討人員不少都伴有疾病和身體上的殘疾，而他們的基本衣食和醫(yī)療條件卻得不到保障，很容易加重病情或造成傷口感染，加上不注意個(gè)人衛(wèi)生，使得流浪乞討人員成為流行疾病暴發(fā)和傳播的高危人群。

(三)處于社會(huì)底層，自身安全難以保障

流浪乞討人員生活在城市社會(huì)的底層，其地位的邊緣化使得他們很容易被社會(huì)忽視，自身的人身財(cái)產(chǎn)安全往往得不到保障。“職業(yè)丐頭”控制的未成年人、殘疾人被虐待致殘，流浪女被強(qiáng)奸以及“乞幫”爭奪地盤過程中造成的非正常死亡等事件曾被多次報(bào)道卻少有人問津。

(四)違法行為多發(fā)，引發(fā)治安隱患

一方面，流浪乞討人員為了討到足夠多的錢財(cái)，往往采取一些令人厭惡的行乞方式：有的一路尾隨糾纏，拉拉扯扯；有的強(qiáng)索硬要，通過展示身體疾患等方式威脅路人掏錢，乞討不成甚至還要罵人打人；有的在商鋪門前唱歌跳舞，糾纏不休。這些惡乞方式已超出了正常的行乞范疇，影響到他人的正常生產(chǎn)生活，是一種輕微違法行為，并且很容易進(jìn)一步誘發(fā)乞討糾紛和人身傷害等治安案件。另一方面，部分職業(yè)乞丐通過偽裝殘疾或虛構(gòu)悲慘命運(yùn)騙取錢財(cái)，真假難辨?！敖o了錢怕上當(dāng)，不給錢又難受”的顧慮導(dǎo)致部分民眾拒絕伸出援手，從長遠(yuǎn)角度來看，這顯然不利于社會(huì)救助文化的形成。此外，流浪乞討人員迫于生存壓力，難免“饑寒起盜心”，在行乞過程中出現(xiàn)順手牽羊、小偷小摸的違法行為也就不足為奇。

(五)滋生犯罪，威脅他人和公共安全

雖然貧困不是犯罪的辯護(hù)理由，但卻是滋生犯罪的土壤。乞丐自古被認(rèn)為是“人類生活中最不安定者”，他們無以謀生，居無定所，加之自我約束意識(shí)缺乏，法制觀念普遍淡薄，一旦遇到生存問題，往往會(huì)鋌而走險(xiǎn)，越軌犯罪，把自身的生存風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到公共安全領(lǐng)域。

首先，流浪乞討人員迫于生存壓力，很容易將先前的小偷小摸、小坑小騙發(fā)展為大盜強(qiáng)搶，或者干脆通過賣淫、販毒運(yùn)毒等來維持生計(jì)。其次，作為生活在社會(huì)底層的弱勢群體，部分流浪乞討人員因承受不了社會(huì)歧視的壓力，可能產(chǎn)生“超壓反彈”的問題。這也就解釋了為什么流浪乞討人員中故意傷害和故意殺人等惡性刑事案件多發(fā)，其中難免摻雜有報(bào)復(fù)社會(huì)的心理因素。最后，流浪乞討個(gè)體由于缺乏必要的人際依靠和正式的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，一旦出現(xiàn)生存危機(jī)，他們就可能會(huì)用一定的成本(如犧牲部分乞討收入)去換取非正式網(wǎng)絡(luò)的支持[1],形成一種“抱團(tuán)”傾向。此外，救助管理制度的初級(jí)性以及乞討行為的逐利性也為流浪乞討人員邁向集團(tuán)化提供了空間[2]。這些集團(tuán)大多以地緣或親緣關(guān)系為紐帶，實(shí)施盜搶等犯罪活動(dòng)，同時(shí)為了爭奪生存地盤，常會(huì)尋釁滋事、聚眾斗毆，成為具有準(zhǔn)黑社會(huì)組織性質(zhì)的違法犯罪集團(tuán)。

(六)操控、經(jīng)營乞丐現(xiàn)象嚴(yán)重

非法操縱、經(jīng)營乞丐本是流浪乞討人員違法犯罪的一種，但因其特殊性，筆者在此將其單列出來進(jìn)行闡述。操控乞討是指不法分子通過多種渠道獲得孩童、殘疾人、老人等，將其視為工具，通過幕后操控或者帶領(lǐng)乞討等形式，組織、控制其進(jìn)行乞討，并非法獲取其乞討所得的行為。不僅如此，“職業(yè)丐頭”為獲得更多的利益，往往將操控行為與租買、拐騙、拐賣、虐待傷害等行為相結(jié)合，形成犯罪鏈條，使乞討變成一種經(jīng)營的手段。

二、流浪乞討人員公共安全風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

如今，城市里流浪乞討人員的群體成分日益復(fù)雜，加上相關(guān)立法規(guī)制和制度設(shè)計(jì)中存在的缺陷以及實(shí)際操作中的種種困難，使得相關(guān)職能部門對(duì)流浪乞討人員的管理顯得軟弱無力，導(dǎo)致流浪乞討人員對(duì)公共安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)并擴(kuò)大，影響城市社會(huì)穩(wěn)定。

(一)流浪乞討群體成分日益復(fù)雜

傳統(tǒng)觀念上的“乞丐”大多是“不行乞就無法生存”的流離失所者，這類人被有的學(xué)者稱為“原生乞丐”和“準(zhǔn)乞丐”，他們或者老幼病殘，無依無靠；或者突遇天災(zāi)人禍而臨時(shí)為丐，總之都是處于“絕對(duì)貧困”之中。[3]現(xiàn)如今，流浪乞討人員作為我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的遺留問題，其群體成分已不再像以前那樣單一。一方面，隨著社會(huì)環(huán)境的日益寬容，當(dāng)今社會(huì)對(duì)乞討者所施加的道德壓力已遠(yuǎn)不及以前，導(dǎo)致許多人長期把乞討作為自己主要的生活來源和生活方式，淪為職業(yè)乞丐。另一方面，流浪乞討人員中的未成年人、殘疾人、老人等，有相當(dāng)部分是在“職業(yè)丐頭”的威逼脅迫下外出行乞的，他們只是不法分子操控行乞獲利的工具。

(二)救助管理制度設(shè)計(jì)失衡，重救助不重管理

2003年頒布施行的《救助管理辦法》是在 “孫志剛事件”等社會(huì)問題頻發(fā)，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)逼迫下催生出來的，政策制定的整個(gè)過程倉促且缺乏充分論證，導(dǎo)致整個(gè)救助管理制度存在諸多缺陷。首先，在制度設(shè)計(jì)理念上，之前的收容遣送制度是兼具救濟(jì)安置和城市管理雙重功能的強(qiáng)制性管制制度，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)威主義；而現(xiàn)行的救助管理制度實(shí)際上只承接了“救助”功能，“管理”不再是一個(gè)強(qiáng)制性內(nèi)容，因此它在性質(zhì)上是一種柔性的行政救濟(jì)制度，強(qiáng)調(diào)的是自由主義。然而經(jīng)過十幾年的實(shí)踐后我們發(fā)現(xiàn)，這種對(duì)自由價(jià)值理念的追求并沒有經(jīng)得住中國現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)。合理的救助管理制度應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“救助”和“管理”的雙重功效，并將兩者有機(jī)統(tǒng)一。在從“收容遣送”到“救助管理”這一轉(zhuǎn)變過程中，立法者過度強(qiáng)調(diào)了“自愿救助”的價(jià)值合理性，卻忽視了相關(guān)部門管制功能的現(xiàn)實(shí)必要性，從而把公安、交通、衛(wèi)生、城市管理等部門置于了進(jìn)退兩難的境地：一方面，他們難以運(yùn)用自身權(quán)力對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行直接管制；另一方面，嚴(yán)重的流浪乞討現(xiàn)象又使他們無法擺脫最終的管理責(zé)任。[4]

以公安機(jī)關(guān)為例，在現(xiàn)行的救助管理制度中，公安機(jī)關(guān)被預(yù)設(shè)為一個(gè)輔助性的功能角色。《在救助管理辦法》對(duì)公安機(jī)關(guān)的直接規(guī)定僅有兩條，分別是第四條“應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作”的籠統(tǒng)規(guī)定，以及第五條關(guān)于告知與護(hù)送義務(wù)的規(guī)定，這顯然不能成為公安機(jī)關(guān)對(duì)流浪乞討人員做出具體行政管理行為的法律依據(jù)。公安參與救助管理工作缺乏相應(yīng)的法律支持，導(dǎo)致民警在處理相關(guān)問題時(shí)顯得底氣不足，對(duì)街面上的流浪乞討人員也往往是“睜一只眼閉一只眼”。作為維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定的主要職能部門，公安機(jī)關(guān)必須在流浪乞討人員的救助管理工作中發(fā)揮更多的管控功能。

(三)社會(huì)同情心被濫用，執(zhí)法活動(dòng)面臨道德考量

一方面，流浪乞討人員的弱勢群體地位，使得相關(guān)部門對(duì)他們的管理不再僅僅是一個(gè)簡單的執(zhí)法活動(dòng)，而且還常被附以道德考量。與執(zhí)法部門必須要從社會(huì)發(fā)展和自身法律職責(zé)的角度考慮問題不同，民眾習(xí)慣用感性而純粹的道德標(biāo)準(zhǔn)來看待流浪乞討問題，在民眾眼中，乞討者食不果腹、衣衫襤褸的生存狀態(tài)顯然要比抽象的法律規(guī)定更有沖擊力。于是在對(duì)流浪乞討人員的管理問題上，道德層面的東西被無限放大，而執(zhí)法部門維護(hù)公共安全的法律職能卻被無限縮小[5]，公安、城管等執(zhí)法部門在對(duì)流浪乞討人員采取強(qiáng)制性管控手段時(shí)，往往因擔(dān)心陷入“道德洼地”而顯得底氣不足。部分職業(yè)乞丐正是利用民眾這種盲目同情弱者的社會(huì)心理，將自己在生存上的“弱勢地位”轉(zhuǎn)化為社會(huì)管理中的“強(qiáng)勢地位”，阻礙職能部門的執(zhí)法活動(dòng)。

(四)實(shí)踐操作困難，導(dǎo)致不法分子有恃無恐

依法查處和打擊流浪乞討人員的違法犯罪行為是公安機(jī)關(guān)的法定義務(wù)和責(zé)任。由于相關(guān)涉案人員大多以乞丐身份為掩護(hù)，隱蔽性很強(qiáng)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在具體辦案過程中取證十分困難，只有通過長期偵察才能發(fā)現(xiàn)混跡在流浪乞討人群中的違法犯罪分子。同時(shí)，流浪乞討人員大多居無定所，流動(dòng)性大，這種流動(dòng)作案的特點(diǎn)不僅擴(kuò)散了不法分子對(duì)公共安全的潛在威脅，還進(jìn)一步造成了嫌犯追捕的困難。即便是將嫌疑人抓獲歸案后，其中吸毒、患有嚴(yán)重傳染病、精神疾病的人也不在少數(shù)，處理起來難度很大，以致部分不法分子有恃無恐,瘋狂作案。

三、流浪乞討人員公共安全風(fēng)險(xiǎn)的管控途徑

筆者十分認(rèn)同這樣一個(gè)觀點(diǎn)，即流浪乞討是公民的自由而非權(quán)利，個(gè)人自由的行使不能影響到他人利益以及社會(huì)的公共利益*雖然“自由”和“權(quán)利”都表明行為主體可以按照自己的選擇做出一定的行為，但它們在法律上是兩個(gè)不同的概念?！白杂伞北硎局黧w在不影響他人和公共利益的前提下對(duì)自身的自主支配；而“權(quán)利”的核心內(nèi)容是其自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須以履行義務(wù)為前提。由于社會(huì)中人與人關(guān)系的復(fù)雜性，每個(gè)人得到的自由和利益必定受到來自社會(huì)公眾和他人的讓予。因此，在現(xiàn)代社會(huì)法無明文規(guī)定的情況下，公民做出的乞討行為只是自由而非權(quán)利。具體參見繆金祥：《流浪乞討人員的治安管理》，載于《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。。這就使得我們對(duì)流浪乞討人員公共安全風(fēng)險(xiǎn)的管控有了必要的法理基礎(chǔ)。

(一)國家制度層面的管控

1.完善社會(huì)救助體系，發(fā)展民間慈善組織。我國的社會(huì)救助體系目前存在著救助水平低、覆蓋面小、城鄉(xiāng)分化嚴(yán)重等問題，同時(shí)，由于我國的民間慈善組織仍處于起步階段，自身力量不夠，加上缺乏有效的政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，導(dǎo)致民間慈善組織的公信度始終處于一個(gè)較低水平，無法有效發(fā)揮其在慈善救濟(jì)方面的作用。因此，我們要進(jìn)一步提高救助水平，合理擴(kuò)大救助范圍，并針對(duì)不同類型人員的需求，科學(xué)地發(fā)展應(yīng)急救助、發(fā)展性救助等多種救助形式，不斷豐富和完善我國的社會(huì)救助體系。同時(shí)，國家還應(yīng)大力發(fā)展民間慈善組織，從政策、資金、稅收等多個(gè)方面提供支持，并要加大監(jiān)管力度，優(yōu)化民間慈善組織的發(fā)展環(huán)境。通過這兩方面的努力，為那些生活在城鄉(xiāng)的貧困弱勢群體提供幫助，從而有效防止和化解社會(huì)危機(jī)，從源頭上消除流浪乞討人員的違法犯罪根源。

2.調(diào)整制度設(shè)計(jì)，平衡救助和管理兩個(gè)功能。立法者應(yīng)敢于正視現(xiàn)行救助管理制度中的制度缺陷，在理性設(shè)計(jì)和充分論證的前提下，盡快對(duì)《救助管理辦法》中的不合理規(guī)定進(jìn)行修改調(diào)整。一是立足現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，充分重視流浪乞討人員的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，合理補(bǔ)強(qiáng)公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門的強(qiáng)制措施，并制定相應(yīng)的操作規(guī)范；同時(shí)要注意《救助管理辦法》與治安管理、市容環(huán)境、衛(wèi)生防疫、交通管理、未成年保護(hù)法、義務(wù)教育法等現(xiàn)有法律的銜接。二是進(jìn)一步明確細(xì)化救助管理對(duì)象，實(shí)行分類管理，該幫的要幫、該禁的要禁、該管的就管，尤其是要把職業(yè)乞丐納入其中，或者直接出臺(tái)新的法律法規(guī)對(duì)職業(yè)乞丐群體進(jìn)行整治管理。三是進(jìn)一步明晰各職能部門的職責(zé)劃分和聯(lián)動(dòng)機(jī)制；同時(shí)完善異地合作機(jī)制，打破區(qū)域界限，形成流出地和流入地緊密銜接的救助管理網(wǎng)絡(luò)。[2]

(二)執(zhí)法部門層面的管控

流浪乞討人員救助管理的實(shí)踐工作是包括前期調(diào)查管理、中期救助安置、后期保障鞏固的一個(gè)完整鏈條，需要多部門的“綜合治理”。公安、城管等執(zhí)法部門在整個(gè)治理鏈條上主要是承擔(dān)前期調(diào)查管理、后期保障鞏固及對(duì)全過程中社會(huì)公共安全的維護(hù)。執(zhí)法部門絕不應(yīng)是一個(gè)輔助性的角色地位，其職能的廣泛性以及社會(huì)安全需求的公共性都要求他們發(fā)揮更重要的作用。

1.加大宣傳力度，引導(dǎo)人們正確對(duì)待流浪乞討現(xiàn)象。一方面，隨著越來越多的人靠乞討發(fā)家致富，這在好吃懶做的人中形成了一種反面的示范效應(yīng)。精神貧困影響下的職業(yè)乞丐群體已成為一種特有的社會(huì)文化現(xiàn)象。為此，在為流浪乞討人員提供物質(zhì)救助的同時(shí)，相關(guān)職能部門還應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，消除貧困地區(qū)的陳規(guī)陋習(xí)，培養(yǎng)健康文明的文化觀念和生活方式，從根本上解決職業(yè)乞丐的精神貧困問題。另一方面，針對(duì)前面提到的執(zhí)法活動(dòng)面臨道德考量的問題，管理者在執(zhí)法過程中要及時(shí)向公眾明示自己執(zhí)法的法律依據(jù)，消除民眾的疑慮，盡可能避免道德層面的爭論，并通過適當(dāng)?shù)男问浇逃龔V大公眾要理性對(duì)待流浪乞討群體。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于職業(yè)乞丐的欺詐性行乞以及不法分子以行乞?yàn)檠谧o(hù)實(shí)行的違法犯罪活動(dòng)，執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)場揭穿其騙局，并提醒廣大市民注意識(shí)別，以免善心被利用。

2.加強(qiáng)治安管控，主動(dòng)防范潛在危害。作為維護(hù)社會(huì)公共安全的最主要職能部門，建設(shè)社會(huì)治安防控體系要求公安機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)揮職能作用，運(yùn)用多種手段科學(xué)整合資源，主動(dòng)預(yù)警、源頭控制、動(dòng)態(tài)防控。但在對(duì)流浪乞討人員的公共安全風(fēng)險(xiǎn)管控中，由于缺乏有效的預(yù)警機(jī)制，公安機(jī)關(guān)往往在發(fā)案后才接警處置、被動(dòng)應(yīng)付，嚴(yán)重背離了我國治安工作重視和強(qiáng)調(diào)預(yù)防的原則。[6]公安機(jī)關(guān)需要主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員的治安管控，建立預(yù)警、防控、打擊、建設(shè)等多種措施相結(jié)合的防控體系。首先，優(yōu)化整合信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)防控資源的信息共享。對(duì)流浪乞討人員實(shí)行分類管理的一個(gè)基本前提，就是需要有足夠多的信息來支撐。雖然民政部門的救助管理信息系統(tǒng)已基本實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的信息聯(lián)網(wǎng)*民政部門于2005年建立了流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng)，旨在實(shí)現(xiàn)部級(jí)、省級(jí)民政廳(局)和各級(jí)救助站之間的三級(jí)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，建立全國流浪乞討人員救助數(shù)據(jù)庫和業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，提供業(yè)務(wù)管理、信息服務(wù)和決策支持功能，實(shí)現(xiàn)流浪乞討人員救助管理的網(wǎng)絡(luò)化、信息化。，但因資料來源和信息數(shù)據(jù)有限，未能有效發(fā)揮人員信息管理的功能。而公安機(jī)關(guān)以常住人口和流動(dòng)人口為主要管理資源的人口管理信息平臺(tái)與其他人口信息管理系統(tǒng)相比，具有不可比擬的優(yōu)勢。因此，我們應(yīng)充分利用平臺(tái)優(yōu)勢，對(duì)民政部門救助管理信息系統(tǒng)、公安人口管理信息平臺(tái)、全國打拐信息庫三大人口信息管理平臺(tái)進(jìn)行優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)防控資源的共享。在此基礎(chǔ)上，民政、公安、城管等部門以及救助站在日常工作中要主動(dòng)掌握流浪乞討人員的基本信息，及時(shí)報(bào)送并登記入網(wǎng)，使之真正成為當(dāng)?shù)貙?shí)有人口信息管理的組成部分，加強(qiáng)對(duì)違法犯罪活動(dòng)的監(jiān)測與預(yù)判。其次，對(duì)于那些因生活所迫而真正需要救助的弱勢群體，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極履職，做好對(duì)他們的救助和護(hù)送工作。同時(shí)，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，聯(lián)合民政、交通、衛(wèi)生、城市管理等其他相關(guān)部門擬定本地的規(guī)范性文件，具體規(guī)范合法乞討行為。最后，對(duì)于不愿接受救助的職業(yè)乞丐和不屬于《救助管理辦法》救助范圍的流浪乞討人員，公安機(jī)關(guān)也不應(yīng)放任不管，要加強(qiáng)與其他執(zhí)法單位的協(xié)調(diào)配合，以社區(qū)為依托，主動(dòng)落實(shí)治安職責(zé)，對(duì)影響公眾生產(chǎn)生活、妨礙城市管理、違反社會(huì)公德的惡乞行為要堅(jiān)決批評(píng)制止。可借鑒廣州等地的做法，通過劃定“禁討區(qū)”對(duì)行乞的行為、時(shí)間、空間等進(jìn)行必要的限制，并最好將其上升到法律或者形成制度。

3.及時(shí)發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)厲打擊流浪乞討人員的違法犯罪活動(dòng)。首先，對(duì)未達(dá)到刑罰標(biāo)準(zhǔn)的偷盜、欺詐、妨礙交通管理、尋釁滋事等違法行為，只要在有法可依、程序合法、證據(jù)確鑿的前提下，就可以而且必須予以嚴(yán)懲。其次，對(duì)于以行乞?yàn)檠谧o(hù)從事盜竊、詐騙、搶奪、販毒、賣淫、拐賣婦女兒童、操控經(jīng)營乞丐等犯罪行為的不法分子，應(yīng)結(jié)合社區(qū)警務(wù)建設(shè)，依靠多種偵查手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)決打擊，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的尖刀作用。最后需要注意的是，在對(duì)流浪乞討人員的執(zhí)法活動(dòng)中公安機(jī)關(guān)一定要有取證意識(shí)，在對(duì)可疑人員進(jìn)行盤問調(diào)查的過程中，采取錄音、錄像、拍照等方式固定證據(jù)，為依法處罰和打擊提供證據(jù)；對(duì)于不配合的可疑人員可以帶回派出所檢查并提取生物信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱匿在流浪乞討人員中的違法犯罪分子。

4.優(yōu)化救助職能，減少公共安全風(fēng)險(xiǎn)源。相關(guān)執(zhí)法部門在加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員公共安全風(fēng)險(xiǎn)管控的同時(shí)，還應(yīng)不斷優(yōu)化救助職能，避免重犯“前收容遣送時(shí)代”那樣矯枉過正的錯(cuò)誤。一是要充分發(fā)揮優(yōu)勢，大力培育社區(qū)救助力量。無論是救助職能還是管理職能，僅靠政府部門是不夠的，需要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與其中。職能部門應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)街道組織對(duì)本轄區(qū)情況熟悉的優(yōu)勢，以居委會(huì)和街道辦為依托，培育社區(qū)救助力量，以提高救助工作的針對(duì)性和有效性。二是要關(guān)注流浪兒童群體， 給予其特殊保護(hù)?；鶎訄?zhí)法者對(duì)于在日常工作中發(fā)現(xiàn)的流浪乞討兒童，應(yīng)第一時(shí)間進(jìn)行救助或送至救助站。對(duì)于攜帶未成年人行乞的成年人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)調(diào)查甄別，對(duì)確實(shí)存在脅迫、誘騙、利用未成年人乞討的，可依據(jù)《未成年人保護(hù)法》第71條依法處理。對(duì)于來歷不明的流浪乞討兒童，可采集其生物信息并錄入全國打拐信息庫比對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解救失蹤被拐兒童。

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(責(zé)任編輯：劉永紅)

【治安管理與行政執(zhí)法】

Risk Control on Public Safety of the Vagrants and Beggars

DONG Xuan

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

Abstract：Public attribute of vagrants and beggars makes them have assignable impact on public safety. The current salvage and management system has many defects of unbalanced system design and hard operation in practice and so on. With the increasing complexity of personnel of vagrants and beggars, some professional beggars abuse social sympathy to escape law-enforcing supervision, which caused public safety risk of vagrants and beggars in the city to increase apparently and spreads widely. They have become high risk group which menaces social stability. So we should combine several sections and use kinds of ways to control the public safety risk of vagrants and beggars.

Key words：vagrants and beggars; public safety; risk control

中圖分類號(hào)：D631.43

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-685X(2015)04-0056-05

作者簡介：董軒(1991-)，男，山西平陸人，中國人民公安大學(xué)治安學(xué)方向研究生。

收稿日期：2015-06-16