歷史制度主義視域下的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1672－2426（2015）03－0019－06

［作者簡(jiǎn)介］陳平，女，山東臨朐人，中央黨校政法部政治學(xué)博士，研究方向：中國(guó)政治發(fā)展。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，正式將國(guó)家治理體系與治理能力納入到國(guó)家現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件中，豐富了我國(guó)的現(xiàn)代化內(nèi)涵，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義道路的必然要求?！皣?guó)家治理體系與治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中表現(xiàn)” ［1］，高超治理能力的發(fā)揮需要完善的國(guó)家治理體系作為載體，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度” ［2］。制度具有根本性、全局性、長(zhǎng)期性以及穩(wěn)定性，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是面對(duì)復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)與國(guó)內(nèi)壓力的綜合作用下提出的國(guó)家現(xiàn)代化綱領(lǐng)，是從制度層面提出的現(xiàn)代化目標(biāo)。推進(jìn)國(guó)家治理體系的合理性分析是貫徹和實(shí)現(xiàn)全面深化改革總體目標(biāo)的前提。歷史制度主義以比較與歷史的視野，提出了“外部壓力—內(nèi)部動(dòng)力—精英推動(dòng)—觀念引導(dǎo)”的分析框架，對(duì)于歷時(shí)性地比較國(guó)家治理體系與傳統(tǒng)管理模式，以及探求國(guó)家治理的合法性具有重大解釋力。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化之外部挑戰(zhàn)

黨的十八屆三中全會(huì)提出“頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河”相結(jié)合，國(guó)家治理體系作為一系列制度的集合，是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果，復(fù)雜的全球化進(jìn)程與宏大的全球視野是進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)所依賴的外部因素。全球化的現(xiàn)代化進(jìn)程曾經(jīng)帶來(lái)“國(guó)家的終結(jié)”的假象，民族國(guó)家作為人類自我設(shè)計(jì)的組織生存單位，一直是推進(jìn)全球化的主力，但隨著上世紀(jì)70年代的資本、技術(shù)、組織因素的跨國(guó)流動(dòng)，隨之出現(xiàn)的跨國(guó)性問(wèn)題已經(jīng)超出單個(gè)民族國(guó)家解決的范圍，民族國(guó)家的合理性開(kāi)始受到質(zhì)疑，“國(guó)家的終結(jié)”甚囂塵上，但在實(shí)際的國(guó)家運(yùn)作中，全球化問(wèn)題反而激發(fā)了國(guó)家在管理和治理方面作出一系列戰(zhàn)略性應(yīng)對(duì)，產(chǎn)生了“積極主義的國(guó)家” ［3］，政府的權(quán)力并非減弱了而是增強(qiáng)了。在全球化的背景下，國(guó)家的地位與重要性日益凸顯出來(lái)，國(guó)家仍然是解決公共問(wèn)題的核心，盡管存在多種具有跨國(guó)特征的組織，但國(guó)家權(quán)力依舊是解決各種內(nèi)部各種裁決、爭(zhēng)端的合法性力量，也是諸多跨國(guó)公司在國(guó)內(nèi)解決非市場(chǎng)問(wèn)題的求助力量。國(guó)家在自由主義思潮主導(dǎo)下，放下諸多管制與權(quán)力，給予資本更多自由，卻也擔(dān)負(fù)起更多的社會(huì)功能。同時(shí)，在全球化交往的過(guò)程中，國(guó)家的主體意識(shí)日益明確，在全球中的地位與能力更加清晰，追求更加有利的國(guó)際環(huán)境，提升國(guó)家在全球化環(huán)境中的行動(dòng)能力，是各國(guó)在推動(dòng)國(guó)家發(fā)展過(guò)程中日益明確的目標(biāo)。

迥異于西方的“治理”理念，我們國(guó)家治理體系具有獨(dú)特的中國(guó)含義，特指黨領(lǐng)導(dǎo)下的一套緊密相連相互協(xié)調(diào)的管理國(guó)家的制度體系。黨的十八屆三中全會(huì)聚焦于“使各方面制度更加成熟更加定型”。對(duì)制度的強(qiáng)調(diào)是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在新時(shí)期管理國(guó)家觀念的重大轉(zhuǎn)變，鄧小平認(rèn)為“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”制度化的程度在民族?guó)家的建構(gòu)過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。不同于西班牙與葡萄牙的暴力掠奪方式，12世紀(jì)的荷蘭因?yàn)轹E魚(yú)貿(mào)易，逐漸成為歐洲的重要貿(mào)易國(guó)，通過(guò)造船技術(shù)的改進(jìn)與追逐財(cái)富的熱情，荷蘭一度雄霸歐洲商業(yè)，50年的光景將荷蘭打回原形，原因是荷蘭人崇尚全民皆商，絲毫不熱忱國(guó)家制度建設(shè)，大量移民的涌入、社會(huì)財(cái)富的分化、產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展、政治中心軟弱，背后原因是權(quán)力安排不合理，國(guó)家總體設(shè)計(jì)缺席以及不穩(wěn)定的合作機(jī)制等導(dǎo)致荷蘭無(wú)法成為潮流中的現(xiàn)代國(guó)家，英國(guó)從荷蘭手中獲得歐洲貿(mào)易中心地地位，很大程度源于其先進(jìn)的制度架構(gòu)，這種制度變遷也讓英國(guó)付出了五六個(gè)世紀(jì)的代價(jià)。因此對(duì)于現(xiàn)代后發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，尤其中國(guó)，荷蘭那種片面的國(guó)家財(cái)富的積累模式最具吸引力，任建濤稱之為“荷蘭誘惑” ［4］。國(guó)家治理體系的提出正是對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)過(guò)于倚重經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的合法性效應(yīng)而忽視制度建構(gòu)的糾正，同時(shí)制度建構(gòu)也要防止“蘇聯(lián)幻想”，蘇聯(lián)的崛起依靠具有煽動(dòng)性與誘惑力的意識(shí)形態(tài)，依靠國(guó)家暴力的強(qiáng)力推行與集權(quán)，以“短、平、快”的方式進(jìn)行國(guó)家現(xiàn)代化，忽視國(guó)家基本的制度架構(gòu)，不計(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與處境，硬性地追求后發(fā)先至的發(fā)展幻覺(jué)，最終只會(huì)導(dǎo)致一個(gè)貌似強(qiáng)大的超級(jí)大國(guó)出人意料地轟然倒塌。國(guó)家治理體系所追求的“五位一體”的現(xiàn)代化目標(biāo)中，更加注重政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)與社會(huì)的和諧統(tǒng)一與有機(jī)融合，是對(duì)蘇聯(lián)激進(jìn)發(fā)展模式的超越。在我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，盡管初期已經(jīng)認(rèn)識(shí)到斯大林破壞社會(huì)主義法治所造成的災(zāi)難，由于沒(méi)有解決領(lǐng)導(dǎo)制度與組織制度上的問(wèn)題，仍然導(dǎo)致文革十年浩劫，因此說(shuō)“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。

國(guó)家治理體系的提出與當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境是分不開(kāi)的。古希臘歷史學(xué)家修昔底德（Thucydides）在研究斯巴達(dá)與雅典戰(zhàn)爭(zhēng)的原因時(shí)，認(rèn)為“使得戰(zhàn)爭(zhēng)無(wú)可避免的原因是雅典日益壯大的力量，還有這種力量在斯巴達(dá)造成的恐懼” ［5］，阿里遜（Graham Allison）將其稱為國(guó)家關(guān)系的鐵律，即“修昔底德陷阱”，崛起中的大國(guó)不可避免地挑戰(zhàn)既有強(qiáng)國(guó)，最終走向戰(zhàn)爭(zhēng)的歷史性“鐵律”。改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)，在經(jīng)濟(jì)方面取得舉世矚目的成就，國(guó)際地位不斷提升，因而西方國(guó)家不時(shí)傳來(lái)“中國(guó)威脅論”，西方社會(huì)試圖通過(guò)這種輿論減緩中國(guó)的發(fā)展速度或在國(guó)際舞臺(tái)中孤立中國(guó)。

二、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化之內(nèi)生動(dòng)力

處于改革深水期與攻堅(jiān)階段的歷史階段，中國(guó)亟須一場(chǎng)全面深刻的社會(huì)變革，也迫切需要規(guī)劃國(guó)家未來(lái)十年發(fā)展愿景與實(shí)施戰(zhàn)略?！艾F(xiàn)代化、市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化、信息化與全球化的力量交相輝映，共同塑造著中國(guó)國(guó)家治理的歷史場(chǎng)景與生態(tài)環(huán)境” ［6］，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層、利益格局與價(jià)值缺位等都是重構(gòu)國(guó)家治理體系直面的重大課題。現(xiàn)代國(guó)家治理體系不同于傳統(tǒng)治理，其首要任務(wù)是建立各種制度化的溝通渠道，有效滿足社會(huì)各群體的利益表達(dá)與政治訴求，正確處理國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)三者關(guān)系，構(gòu)建相互支撐與制約的治理框架。制度是現(xiàn)代文明的載體，完善的制度體系是國(guó)家治理體系的核心，因此現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建構(gòu)過(guò)程就是一系列現(xiàn)代制度體系不斷成熟和完善的過(guò)程，是社會(huì)主義制度體系的不斷完善的過(guò)程，其中包括基本政治制度的完善、法律體系的健全、基本經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展以及具體制度、體制機(jī)制的不斷健全。“我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。

國(guó)家治理體系是新時(shí)期國(guó)家建構(gòu)過(guò)程的創(chuàng)新性成果?，F(xiàn)代化的過(guò)程是一個(gè)國(guó)家不斷整合建構(gòu)的過(guò)程，中國(guó)的現(xiàn)代化歷程是從帝制中國(guó)到現(xiàn)代中國(guó)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，必然會(huì)經(jīng)過(guò)三次國(guó)家建構(gòu)的轉(zhuǎn)型：帝制國(guó)家—民族國(guó)家—政黨國(guó)家—憲政國(guó)家 ［7］。既成的國(guó)家建構(gòu)理論無(wú)法解釋中國(guó)國(guó)家建構(gòu)的曲折過(guò)程，西方現(xiàn)代化范式是既定的，但無(wú)一符合中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程，因而國(guó)內(nèi)的內(nèi)生因素是決定性的緣由。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗歸因于晚清政府制度績(jī)效的衰變，古典帝制國(guó)家的整合能力無(wú)法與新興現(xiàn)代國(guó)家抗衡，帝制國(guó)家的衰落引起第一次現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型期。近代英美的現(xiàn)代化進(jìn)程因其有利的歷史環(huán)境，緩慢地積攢著現(xiàn)代化的資源，悠閑地進(jìn)入現(xiàn)代化時(shí)期，而當(dāng)時(shí)中國(guó)處境如同德法，急需克服國(guó)內(nèi)深厚的傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)與先進(jìn)制度安排的沖突，這種二元沖突一直伴隨整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程，導(dǎo)致從容感喪失，因此中國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是國(guó)家主導(dǎo)的而非自發(fā)進(jìn)行的。古代國(guó)家一直通過(guò)政治與道德兩種力量塑造國(guó)家的政治文明。到了辛亥革命時(shí)期，“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中華，創(chuàng)立民國(guó)，平均地權(quán)”更加強(qiáng)調(diào)的是族群觀念對(duì)國(guó)家的建構(gòu)。民國(guó)時(shí)期推行民族國(guó)家機(jī)制，但由于皇權(quán)復(fù)辟引發(fā)的軍閥混戰(zhàn)，政黨國(guó)家逐漸成為又一次國(guó)家建構(gòu)的選擇，國(guó)民黨在20世紀(jì)前半段建立第一個(gè)政黨國(guó)家建制。從新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨建制采用全面組織化的行政機(jī)構(gòu)，進(jìn)行強(qiáng)有力的控制，使政黨國(guó)家發(fā)展到越來(lái)越成熟的形態(tài)。而法治國(guó)家的建構(gòu)是當(dāng)前中國(guó)國(guó)家建構(gòu)的目標(biāo)追求，法治要求“國(guó)家權(quán)力被分權(quán)制衡所約束和規(guī)范，根據(jù)依法行政的原則有效地運(yùn)行，從而有力地限制了暴政” ［8］，國(guó)家治理體系是對(duì)制度化的要求，是建構(gòu)法治國(guó)家的題中應(yīng)有之義，是國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的依托。當(dāng)前我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，社會(huì)矛盾凸顯，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型到工業(yè)社會(huì)的雙重轉(zhuǎn)型過(guò)程中，民族宗教矛盾、社會(huì)貧富分化、地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題凸顯，如何在大數(shù)據(jù)時(shí)代處理日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題成為當(dāng)前繼續(xù)深化改革的關(guān)鍵。

國(guó)家治理體系是增強(qiáng)國(guó)家合法性的重要依托。世界銀行在2006年發(fā)布的《東亞經(jīng)濟(jì)報(bào)告》中指出，中等收入的經(jīng)濟(jì)體很少成功躋身為高收入國(guó)家，經(jīng)濟(jì)停滯，既無(wú)法在工資方面與低收入國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)，又無(wú)法在尖端技術(shù)研制方面與富裕國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)，這就是“中等收入陷阱”。從本質(zhì)上說(shuō)，“中等收入陷阱”又是“福利陷阱”，中等收入國(guó)家經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定程度后，開(kāi)始關(guān)注民生，改善福利，用于非生產(chǎn)性資料增多，國(guó)家背負(fù)沉重的負(fù)擔(dān)。中等收入國(guó)家是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，原有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制與發(fā)展模式無(wú)法應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)陷入停滯，導(dǎo)致不能進(jìn)入高收入國(guó)家行列。有學(xué)者歸納出中等收入陷阱國(guó)家的十大特征：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)回落或停滯、民主亂象、貧富分化、腐敗多發(fā)、過(guò)度城市化、社會(huì)公共服務(wù)短缺、就業(yè)困難、社會(huì)動(dòng)蕩、信仰缺失、金融體系脆弱等。習(xí)近平在回答21世紀(jì)理事會(huì)成員提問(wèn)時(shí)，相信“中國(guó)將‘避免中等收入陷阱’，實(shí)現(xiàn)2020年之前人均GDP翻一番的目標(biāo)”?！罢魏戏ㄐ允侵刚诒幻癖娬J(rèn)可的原則的基礎(chǔ)上實(shí)施統(tǒng)治的正統(tǒng)性或正當(dāng)性” ［9］，是政治穩(wěn)定的保證。韋伯最早提出政治合法性的基礎(chǔ)，用“傳統(tǒng)型”、“個(gè)人魅力型”以及“法理型”來(lái)分析不同政權(quán)的合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代政治的合法性基礎(chǔ)主要是通過(guò)三種不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行：對(duì)政治理念的認(rèn)同、對(duì)政治權(quán)力的獲得及實(shí)際運(yùn)行的程序和規(guī)則的認(rèn)同、對(duì)政治權(quán)力的績(jī)效的認(rèn)同等三個(gè)要素 ［10］。后發(fā)國(guó)家在現(xiàn)代化過(guò)程中，通過(guò)追趕型發(fā)展模式，國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)社會(huì)生活水平的普遍提高，因而政治權(quán)力的當(dāng)前績(jī)效是發(fā)展中國(guó)家主要的合法性依據(jù)。而在陷入中等收入陷阱的國(guó)家，其績(jī)效是很難達(dá)到社會(huì)民眾的認(rèn)同。況且在現(xiàn)代化的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)的過(guò)快增長(zhǎng)與民眾的高期望，因而也是一個(gè)不穩(wěn)定的階段，“現(xiàn)代化產(chǎn)生不穩(wěn)定”，托克維爾在分析法國(guó)大革命時(shí)，認(rèn)為“國(guó)家繁榮的步伐不僅突飛猛進(jìn)，而且史無(wú)前例，這種持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的繁榮，遠(yuǎn)沒(méi)有使人民樂(lè)其所守，卻到處都滋生著一種不安定的情緒 ［11］?！秉h的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期既得利益集團(tuán)把持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)貧富分化嚴(yán)重、環(huán)境惡化影響人民正常生活、政治共識(shí)與政治價(jià)值難以一致等情況下，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域進(jìn)行體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，為解決各領(lǐng)域的問(wèn)題提供明確的法律依據(jù)。

三、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化之精英推動(dòng)

中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)需要國(guó)家治理的現(xiàn)代化，需要處理國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系以及公民政治權(quán)力與政治義務(wù)的關(guān)系，作為全面社會(huì)改革的領(lǐng)導(dǎo)核心和社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的建設(shè)者，中國(guó)共產(chǎn)黨必須提高國(guó)家治理能力和治理水平，依托國(guó)家治理體系完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)與摸石頭過(guò)河相結(jié)合”，國(guó)家治理體系的提出是黨依據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)與挑戰(zhàn)而做出的宏觀戰(zhàn)略，是國(guó)內(nèi)精英自上而下的推動(dòng)結(jié)果，而非自發(fā)演進(jìn)的過(guò)程。歷史制度主義尤其注重精英在重大事件的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)發(fā)揮的能動(dòng)作用。歷史制度主義對(duì)新制度的產(chǎn)生分為三種模式，其中內(nèi)部激勵(lì)生發(fā)型認(rèn)為在歷史發(fā)展的某一時(shí)刻，舊制度本身激勵(lì)某種沖突的產(chǎn)生，精英發(fā)揮著重要作用，“在歷史發(fā)展的某一時(shí)刻中，既存制度之下的某些行動(dòng)者還可能會(huì)為了在將來(lái)的政治博弈中獲益而有決挑起沖突，并利用在沖突中的優(yōu)勢(shì)而創(chuàng)造出新的制度” ［12］。以瑞典與其他國(guó)家的福利差距為例，瑞典高福利的產(chǎn)生主要是瑞典社會(huì)民主黨領(lǐng)導(dǎo)人古斯塔夫·莫納（Gustav Moller）從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮為了提高工人的權(quán)利，在國(guó)內(nèi)反對(duì)力量壓力下提高工人的組織水平，建立一套完善的工人權(quán)利保障制度，這導(dǎo)致日后出現(xiàn)一個(gè)強(qiáng)大的影響國(guó)家政策的工人組織，從而進(jìn)入早期福利國(guó)家的行列；相比之下，其他國(guó)家沒(méi)有專業(yè)的組織，工人的組織化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于瑞典。精英主義雖然不斷遭受詰難，但對(duì)精英的區(qū)別性特征的概括是被普遍接受的，精英比大眾更具有理性和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，更能把握復(fù)雜環(huán)境因素的影響，大眾是非理性和短視的，更在意短期利益，因此政治上“民粹化”傾向?qū)?guó)家大政方針與發(fā)展規(guī)劃的制定的影響將會(huì)給國(guó)家的發(fā)展帶來(lái)災(zāi)難性的破壞。

國(guó)家治理體系建構(gòu)以國(guó)家為主導(dǎo)，具體到中國(guó)，是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的體系建構(gòu)，這是歷史發(fā)展的結(jié)果。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)中建立起權(quán)威與執(zhí)政合法性，是任何力量比擬不了的。新中國(guó)成立之后，雙重雙軌的管理結(jié)構(gòu)與官僚組織的設(shè)置，使中國(guó)共產(chǎn)黨始終處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，中國(guó)政治體制的基本特征是雙重雙軌政治結(jié)構(gòu)：人民選舉產(chǎn)生全國(guó)人大，形成最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；全國(guó)人大選舉產(chǎn)生并監(jiān)督國(guó)務(wù)院；國(guó)務(wù)院對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理。這是一個(gè)權(quán)力軌道。單從這個(gè)軌道看，中國(guó)已建構(gòu)了相當(dāng)完整的類似于內(nèi)閣制的民主政治制度：各階層、各民族、各年齡段、不同性別的公民享有平等的政治權(quán)利，由他們選舉產(chǎn)生最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大，人大選舉產(chǎn)生政府并討論決定重大問(wèn)題，政府貫徹執(zhí)行人大的決定并對(duì)社會(huì)實(shí)行管理，人大監(jiān)督和制約政府，人民定期改選全國(guó)人大組成人員；人大定期改選政府組成人員。這是相當(dāng)完整的民主政治的制度模式，這真正體現(xiàn)了主權(quán)在民原理，建構(gòu)了完整的民主政治的制度框架。中國(guó)的政治體制還有一個(gè)權(quán)力軌道：黨員代表人民——黨員選舉產(chǎn)生黨中央——黨中央對(duì)人大、國(guó)務(wù)院實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)——國(guó)務(wù)院對(duì)社會(huì)實(shí)行管理。這樣，權(quán)力獲得和權(quán)力運(yùn)行形成了第二個(gè)軌道。此外，與同級(jí)政府并行的又有同級(jí)黨委，各政治機(jī)構(gòu)內(nèi)部又有黨的組織，如全國(guó)人大黨組、國(guó)務(wù)院黨組等。這樣，形成了另一個(gè)權(quán)力運(yùn)行軌道，使執(zhí)政黨權(quán)力國(guó)家化、行政化并形成了政治體制的雙重雙軌結(jié)構(gòu) ［13］。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，公民的理性精神尚未培育起來(lái)，因此國(guó)家治理體系的支柱生成動(dòng)力微弱，精英的推動(dòng)是所有當(dāng)前后發(fā)展中國(guó)家的主要政治發(fā)展模式。后發(fā)展中國(guó)家在現(xiàn)代化的過(guò)程中，承受著政治民主化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化及社會(huì)自主化的雙重壓力，沒(méi)有先期發(fā)達(dá)國(guó)家悠閑的時(shí)間逐步進(jìn)行現(xiàn)代化進(jìn)程，這種追趕式發(fā)展路徑客觀要求國(guó)家集權(quán)與強(qiáng)有力政黨的引導(dǎo)，新加坡與韓國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的成功很大程度得益于精英強(qiáng)力的推動(dòng)，新加坡在李光耀領(lǐng)導(dǎo)的人民行動(dòng)黨的推動(dòng)下迅速開(kāi)啟現(xiàn)代化進(jìn)程，樸正熙時(shí)代的韓國(guó)創(chuàng)造了令人震驚的“漢江奇跡”。因此國(guó)家主導(dǎo)的現(xiàn)代化進(jìn)程是所有后發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)騰飛期間的普遍性規(guī)律。

當(dāng)前精英推動(dòng)的國(guó)家治理體系不同于傳統(tǒng)的治理體系，傳統(tǒng)的國(guó)家治理中，政府經(jīng)歷了從統(tǒng)治到管理的轉(zhuǎn)變，“在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)把促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的善治作為價(jià)值取向；政府的目標(biāo)模式是構(gòu)建公民、市場(chǎng)與社會(huì)共同參與的治理型政府，強(qiáng)調(diào)多元治理主體間的協(xié)作共治” ［14］。國(guó)家治理體系是倡導(dǎo)國(guó)家作為頂層設(shè)計(jì)者而非治理壟斷者，強(qiáng)調(diào)政府的職能優(yōu)化而非去政府化，更是一種自我限權(quán)與他者擴(kuò)權(quán)之間構(gòu)筑的合作治理網(wǎng)絡(luò)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是一種突破傳統(tǒng)單向度管理的局限，是一種自治與他治相融合的治理路徑。傳統(tǒng)的治理模式依靠自上而下的官僚組織的運(yùn)行，國(guó)家全面掌控滲透到社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未成型，上下互動(dòng)與橫向溝通都被單向度的權(quán)力運(yùn)作渠道所禁錮；現(xiàn)代國(guó)家治理模式要求政府、市場(chǎng)以及社會(huì)的三元并存，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)整體的治理結(jié)構(gòu)從單一型治理向多元復(fù)合型治理、從集權(quán)型治理向集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型治理、從封閉型治理向開(kāi)放型治理的三重轉(zhuǎn)變” ［15］，這是與西方的治理內(nèi)涵相一致的方面，同時(shí)我國(guó)的國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化也強(qiáng)調(diào)自治，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，尤其在我國(guó)獨(dú)特的雙軌體制下，執(zhí)政黨被賦予巨大權(quán)力，如何保證依法執(zhí)政是擺在黨內(nèi)精英面前的難題。一旦解決不好，容易陷入“塔西陀陷阱”。中國(guó)共產(chǎn)黨提出“完善與發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)”，是由黨的自覺(jué)性決定的。共產(chǎn)黨的優(yōu)勢(shì)是沒(méi)有自身利益，“共產(chǎn)黨不是同其他工人政黨相對(duì)立的特殊政黨” ［16］，在無(wú)產(chǎn)階級(jí)的斗爭(zhēng)過(guò)程中，共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)的是共同的不分種族性別的利益，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，代表最廣大人民的根本利益，沒(méi)有特殊的黨派利益，因而能夠從國(guó)家大局出發(fā)，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與組織制度，在市場(chǎng)運(yùn)行中能夠不被資本邏輯與市場(chǎng)規(guī)則所綁架。

四、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化之理念引導(dǎo)

歷史制度主義在論述制度變遷的歷史進(jìn)程時(shí)，把新觀念的引入作為制度變遷的關(guān)鍵變量，認(rèn)為新觀念的輸入會(huì)引起統(tǒng)治階層重新考慮自身利益，已引起舊制度下利益格局與政治力量的重新組合分化。正如前所述，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，突破了統(tǒng)治集團(tuán)自身利益的束縛，從全局出發(fā)，著眼于國(guó)內(nèi)不合理的利益分配格局與現(xiàn)實(shí)社會(huì)突出問(wèn)題，吸收人類文明的優(yōu)秀成果，力求實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，因而提出一系列新的制度安排，這些制度共同隸屬于國(guó)家治理體系。豪爾等人也同時(shí)關(guān)注舊制度對(duì)新觀念的重塑過(guò)程，新制度的創(chuàng)制過(guò)程不僅是新觀念制度化外化的過(guò)程，也是與舊制度不斷博弈的結(jié)果，是新觀念不斷為精英與社會(huì)所接受并實(shí)體化為制度的過(guò)程。迪斯蒙特·金（Desmond King）通過(guò)對(duì)英國(guó)和美國(guó)對(duì)福利規(guī)劃所做的分析，展示了新觀念在外化為制度的過(guò)程中是如何受舊制度的影響和塑造的。20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)很大程度上是由于福利壓力，進(jìn)行福利制度改革成為當(dāng)時(shí)各國(guó)擺脫財(cái)政危機(jī)的舉措，美國(guó)的福利改革相比英國(guó)幅度要小很多，主要因?yàn)樾侣?lián)邦主義導(dǎo)致州政府權(quán)力強(qiáng)大，抵制大幅消減福利，三權(quán)分立的制衡體制使聯(lián)邦政府的舉措無(wú)法有效推行，相反英國(guó)內(nèi)閣掌握主要權(quán)力能夠強(qiáng)有力貫徹政府的意圖。推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化必然會(huì)觸動(dòng)權(quán)貴集團(tuán)的利益，他們是舊制度的既得利益者，新觀念的推行必然會(huì)遭到舊制度與舊利益力量的重塑，因而孫立平認(rèn)為當(dāng)前改革的最大阻力來(lái)自既得利益集團(tuán)。

學(xué)術(shù)界的治理（governance）理念是一種舶來(lái)品，最早出現(xiàn)在1989年世界銀行對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況的分析報(bào)告中，中國(guó)學(xué)者在上世紀(jì)90年代后期開(kāi)始運(yùn)用于中國(guó)問(wèn)題分析，但當(dāng)前國(guó)家強(qiáng)調(diào)的“治理”與西方“治理”是不同的，概因其提出的時(shí)代背景存在差異。在西方，自由主義與保守主義就國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行不斷辯論，國(guó)家的治理策略也在政府與市場(chǎng)的譜系中不斷搖擺。自由資本主義階段，國(guó)家作為守夜人，主要職能在于保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)與領(lǐng)土完整，保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受侵犯，隨著資本的自私自利性的不斷暴露，壟斷與生產(chǎn)過(guò)剩凸顯，周期性危機(jī)不斷爆發(fā)，政府干預(yù)成為有效解決市場(chǎng)缺陷的良藥，凱恩斯主義大行其道。政府與官員的“經(jīng)濟(jì)人”特性，導(dǎo)致出現(xiàn)越來(lái)越多“尋租現(xiàn)象”，背負(fù)沉重的福利負(fù)擔(dān)，政府的企業(yè)化建構(gòu)成為撒切爾、里根尋求改革的突破口，但對(duì)公共事務(wù)的區(qū)別性特征認(rèn)識(shí)不夠，又導(dǎo)致“失效”的后果。如何突破政府—市場(chǎng)二維的思維定式，治理理論提供了一種新的管理模式，“治理理論家們提倡多元主體治理，強(qiáng)調(diào)回應(yīng)、互動(dòng)、協(xié)作、公開(kāi)、法治等精神，在政府和市場(chǎng)二元觀點(diǎn)中，加入了‘社會(huì)’這一新的單元，突破傳統(tǒng)二維世界” ［17］。同時(shí)，全球化的進(jìn)程導(dǎo)致各個(gè)國(guó)家之間相互依賴相互交往的程度加深，大量跨國(guó)組織出現(xiàn)，國(guó)家難以單獨(dú)解決本國(guó)內(nèi)部影響全球的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也無(wú)法解決業(yè)已超出一國(guó)范圍的全球性問(wèn)題，需要訴求國(guó)際性組織；各國(guó)地方政府面對(duì)越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)參與日益增多，因而政府職能的上移與下移雙重趨向，要求政府在處理這些問(wèn)題時(shí)，允許多重社會(huì)力量、多邊國(guó)際合作。盡管西方的治理理論源自其后現(xiàn)代語(yǔ)境，不能照搬到中國(guó)，但“治理和善治理論作為一種分析框架，對(duì)于研究、總結(jié)和展示我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)政治發(fā)展的成就極為有用” ［18］，比如，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，要注重公眾的需求，注重政府、社會(huì)與公民的平等合作關(guān)系，注重培育社會(huì)組織與公民社會(huì)的成長(zhǎng)，培養(yǎng)公民的治理精神，同時(shí)對(duì)西方的治理理論保持清醒的頭腦，西方的治理理論基于政府失敗的理論假設(shè)，倡導(dǎo)無(wú)政府的治理，而處于現(xiàn)代化過(guò)程中的中國(guó)仍然需要一個(gè)強(qiáng)大的政府與政黨，因而我國(guó)的國(guó)家治理體系仍然是以國(guó)家主導(dǎo)為主，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的治理體系。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的提出，是政府自我施壓與應(yīng)對(duì)外來(lái)挑戰(zhàn)的結(jié)果，是黨內(nèi)精英與公共理性推動(dòng)的產(chǎn)物，是吸收人類優(yōu)秀政治文明優(yōu)秀成果的產(chǎn)物。治理能力的現(xiàn)代化需要有效治理體系作為憑借，而治理體系的有效推進(jìn)必須堅(jiān)持在黨領(lǐng)導(dǎo)下、以國(guó)家為主導(dǎo)進(jìn)行推進(jìn)，也是在新時(shí)期不斷增強(qiáng)政府合法性的關(guān)鍵舉措。