加強(qiáng)地方立法規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo) 推進(jìn)依法治國的全面落實(shí)

楊偉榮

（廣東省韓山師范學(xué)院 廣東 潮州 521011）

第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過修改立法法，依法賦予設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)，這對于全面推進(jìn)依法治國，使更多的更實(shí)際更具體的方面和問題納入到法治的正確軌道上具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。立法工作是依法治國的前提和基礎(chǔ)，地方立法工作作為國家立法工作體系的一個組成部分，其制定的法規(guī)成為國家法律體系重要的一個層次和部分，同樣也影響到國家的法治進(jìn)程和水平，其民主性、科學(xué)性和縝密性也不容忽視。因此，在下來的特別是實(shí)施設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)工作時(shí)，要大力加強(qiáng)地方立法相關(guān)工作的規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)，使其制定出臺的地方法規(guī)既符合憲法、法律、相關(guān)法規(guī)的要求，又符合本地區(qū)的實(shí)際情況，使地方法規(guī)能規(guī)范調(diào)整好相關(guān)的各種關(guān)系，維護(hù)好相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需正常的秩序，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

根據(jù)修改后頒布的《立法法》，在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，又相應(yīng)明確其地方立法權(quán)限和范圍，避免重復(fù)立法，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。為此明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。同時(shí)，考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，這一工作需要本著積極穩(wěn)妥的精神予以推進(jìn)，修正案規(guī)定，由省、自治區(qū)的人大常委會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案。應(yīng)該說，《立法法》已經(jīng)為我們后面設(shè)區(qū)的市的地方立法工作指明了方向，以后就是怎樣落實(shí)展開了。在這個方面，筆者以為，在全面推進(jìn)依法治國，更加重視和強(qiáng)調(diào)法律在安邦治國的作用以及法治的建設(shè)已進(jìn)入快車道的背景下，更須加強(qiáng)地方立法工作的規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)。為此筆者提出幾點(diǎn)與各位同仁探討。

一、在設(shè)區(qū)的市地方立法賦權(quán)中既要積極又要穩(wěn)妥，不要冒進(jìn)也不要攀比

在以前取得地方立法權(quán)的49個市后面，新一輪設(shè)區(qū)的市取得地方立法權(quán)從《立法法》修正案頒行時(shí)正式開啟，但具體哪個時(shí)間能真正擁有，要視其制定地方性法規(guī)的條件是否成熟。地方立法是全面賦權(quán)，但要穩(wěn)步推進(jìn)，不是一下子全部放開。地方立法的條件包括組織架構(gòu)、人員配置、立法專業(yè)力量與水準(zhǔn)等立法能力是否齊備，也要視該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求乃至其人口數(shù)量、地域面積等因素而定，不能罔顧這一切在條件尚不成熟時(shí)而急功冒進(jìn)，也非只是為了其他目的和念想而爭立法權(quán)。那些只是為搶頭香打頭炮，搶在別的省、區(qū)，別的市前面，炫耀所謂的成績；或只是為了與其他省、區(qū)，別的市保持一致不落于人，別人爭了我也要爭，別人上也我即使沒條件也要上等想法和做法都要不得。在這里，各省、自治區(qū)的人大常委會負(fù)有重大責(zé)任。根據(jù)立法法修正案規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行”，因此本著積極穩(wěn)妥的精神，在推進(jìn)時(shí)由省、自治區(qū)的人大常委會予以綜合考慮。什么時(shí)候可以上，可以由哪個、哪幾個上；哪個在先哪個容后，都要根據(jù)立法法修正案所規(guī)定的條件是否成熟而定。因?yàn)樽鳛榉傻闹贫ㄊ且患車?yán)肅的事情，地方性法規(guī)的制定也是立法工作的重要組成部分，必須嚴(yán)肅認(rèn)真，不可戲也。在立法條件方面，首先是在設(shè)區(qū)的市人大常委會內(nèi)應(yīng)增設(shè)新的專門委員會專司立法工作。其次是組成一個較強(qiáng)的獨(dú)立于政府部門的立法團(tuán)隊(duì)。再次是這個團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)包括熟悉立法理論與實(shí)踐的法律方面及相關(guān)領(lǐng)域的高素質(zhì)的技術(shù)專家和學(xué)者。簡言之，組織要完備，力量要加強(qiáng)，素質(zhì)須提高。我們一方面是看到很多地方有很強(qiáng)烈的愿望和很高的積極性，但另一方面我們也要正視在人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)人大常委會的組成人員中有法律背景的人比例較低，熟悉立法理論與實(shí)踐的人更是缺乏，難于很好擔(dān)負(fù)起法律制定這個嚴(yán)肅而重大的責(zé)任。因此，在地方立法權(quán)的推進(jìn)時(shí)既要積極又要穩(wěn)妥，不要冒進(jìn)也不要攀比。省、自治區(qū)之間不要攀比，各設(shè)區(qū)的市也不要攀比，一切都從立法條件是否成熟去考量。要打有充足準(zhǔn)備之勝仗，為全面推進(jìn)依法治國奠定好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和前提。

剛頒行的立法法修正案同時(shí)還規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的”，因行政管理有迫切需要，可以先由設(shè)區(qū)的市人民政府相應(yīng)制定地方政府規(guī)章。從嚴(yán)格意義講，規(guī)章，無論是部門規(guī)章還是政府規(guī)章，與法規(guī)即便是較大市所制定的地方性法規(guī)還是有很大區(qū)別的，地方性法規(guī)應(yīng)該確認(rèn)是法律體系中的一層，而規(guī)章，無論是部門規(guī)章還是各級政府規(guī)章從嚴(yán)格意義上是否是法律體系中的另一層還是有點(diǎn)疑義。但可以確定的是，它最起碼比同級人大制定的地方性法規(guī)要低。因此，作為穩(wěn)妥推進(jìn)制定地方性法規(guī)的過渡，由本級人大常委會及屬下的立法專門委員會指導(dǎo)，而由本級地方政府主導(dǎo)制定的，可能具有半法律性質(zhì)的規(guī)范性文件即地方政府規(guī)章，也就成為了一個很好的舉措和選擇，既可以防止諸多形式的倉促立法而實(shí)際上導(dǎo)致的對法律權(quán)威和法治的挑戰(zhàn)與破壞，又可以減少、避免地方政府印發(fā)紅頭文件自設(shè)行政權(quán)力自減行政職責(zé)的違法現(xiàn)象，從而使地方政府行政更加規(guī)范。

在積極穩(wěn)妥推進(jìn)地方立法工作時(shí)，各省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)有特別重大的責(zé)任。無論前面所說的在設(shè)區(qū)的市“開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間”，還是在對設(shè)區(qū)的市所制定的地方性法規(guī)的合法性審查與批準(zhǔn)，都負(fù)有法定的責(zé)任。立法法修正案規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查?！币虼耍魇?、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會要視下面各設(shè)區(qū)的市人民代表大會的不同情況給予全方位的指導(dǎo)和支持，使各設(shè)區(qū)的市能有適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展需要的地方性法規(guī)，使各個地方的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面都能夠做到依法依規(guī)，促進(jìn)全面依法治國方略的實(shí)施與落實(shí)。

二、要把設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的制定置于高的起點(diǎn)，嚴(yán)要求高標(biāo)準(zhǔn)做好工作

首先要明確設(shè)區(qū)的市地方立法的主體是市人大及其人大常委會。市人民代表大會及其常委會是地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，是制定地方性法規(guī)的法定機(jī)關(guān)，因此地方性法規(guī)的制定都應(yīng)在它的主導(dǎo)下進(jìn)行。而我們也注意到了，即或如此，無論在地方立法權(quán)的爭取或是實(shí)際的具體的立法時(shí)都會有政府的影子，這時(shí)候更要明確地方立法的主體及其權(quán)力和責(zé)任的歸屬，而這就是設(shè)區(qū)的市的市人大及其人大常委會而不是其他，當(dāng)然也不是設(shè)區(qū)的市人民政府。我們也注意到了，立法法修正案有關(guān)于因行政管理有迫切需要，而制定地方性法規(guī)條件尚不成熟時(shí)，可以先由設(shè)區(qū)的市人民政府制定地方政府規(guī)章的規(guī)定。正如前面提到的，規(guī)章與確定屬于法律的同級人大制定的地方性法規(guī)不同，當(dāng)然可以由設(shè)區(qū)的市人民政府去制定。同時(shí)規(guī)章正是因?yàn)榕c同級人大制定的地方性法規(guī)不同，所以根據(jù)立法法修正案的要求和規(guī)范，“規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)”，因此規(guī)章即使由設(shè)區(qū)的市人民政府主導(dǎo)，但在整個規(guī)章的制定過程中本級人民代表大會常務(wù)委員會及屬下的立法專門委員會應(yīng)該進(jìn)行全面的立法指導(dǎo)。筆者以為，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的主體的明確，避免政府既當(dāng)制定者又當(dāng)執(zhí)行者，將有助于更好地全面推進(jìn)依法治國，因?yàn)閺暮艽笠饬x講，地方立法反而是限制和規(guī)范地方政府的權(quán)力，讓地方政府在上位法缺位的情況下，能夠有地方性法規(guī)去規(guī)范政府的權(quán)力和行為，杜絕過去很多地方政府通過印發(fā)紅頭文件自設(shè)行政權(quán)力的違法現(xiàn)象，從而使地方政府更能依法行政。而使行政機(jī)關(guān)依法辦事，從現(xiàn)實(shí)意義上是全面推進(jìn)依法治國的非常關(guān)鍵的一大步。

其次是在設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)時(shí)要嚴(yán)格依照立法法的程序方面的規(guī)定進(jìn)行。設(shè)區(qū)的市所制定的地方性法規(guī)作為國家法律體系中一個重要組成部分，因此其制定都必須按照一般法律制定的程序及其具體的環(huán)節(jié)去操作，不能因其是層級較低的地方性法規(guī)而有任何放松要求降低標(biāo)準(zhǔn)的想法和做法。在立法者的頭腦里應(yīng)該明確，要制定的是代表國家意志的具有權(quán)威性的法律，立法者所做的不是一件簡單的工作，而是背負(fù)著依法治國的重任，不能有絲毫松懈，要嚴(yán)要求高標(biāo)準(zhǔn)做好。

三、設(shè)區(qū)的市之地方性法規(guī)內(nèi)容應(yīng)具有一定超前性但不可脫離實(shí)際

根據(jù)立法法修正案的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。那么制定在這些方面地方性法規(guī)時(shí)，一方面要科學(xué)立法，在內(nèi)容上應(yīng)該在不重復(fù)上位法的前提下，根據(jù)本地區(qū)在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的立法需求和其他實(shí)際情況，通過充分的調(diào)查、全面的研究和討論并借鑒其他地方好的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出相關(guān)的草案，再按照法律制定的其他程序去進(jìn)行，使到制定出來的法規(guī)成為“立得住、真管用”的好法律。要做到幾個“不要”、“不得”、“不能”：不要好高騖遠(yuǎn)，不要規(guī)定即便經(jīng)過很大的努力也難于做到的事情和要求，只制訂需要規(guī)范能夠做到的而不強(qiáng)人所難，應(yīng)該具有可執(zhí)行性和可操作性；“不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)，杜絕利用地方立法謀求政府?dāng)U權(quán)或?qū)⒉块T的權(quán)利、利益法律化；更不能混淆、顛倒權(quán)利義務(wù)的關(guān)系。另一方面，要民主立法。通過建立一定的機(jī)制，讓社會公眾在地方立法過程中有渠道、有機(jī)會表達(dá)意見，使地方立法充分體現(xiàn)社情民意，使立法有更廣泛的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，使制定出來的法規(guī)更容易為民眾所接受、更利于法規(guī)的施行和落實(shí)。

［1］《中華人民共和國立法法（修正案）》（中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第三次會議2015年3月15日通過）.