三維視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革路徑探析

郭建明

（中國延安干部學(xué)院 陜西 延安 716000）

現(xiàn)行的“壓力型體制”[1]與黨政關(guān)系改革缺乏制度化創(chuàng)新，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革在實(shí)踐上陷入困境的重要原因。理論界沒有深刻認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的性質(zhì)和職能，陷入“保留”與“撤銷”的爭論，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革在理論上陷入困境的重要原因。因此，只有深刻認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的歷史延續(xù)，深刻分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的獨(dú)特性質(zhì)，深刻把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能定位，才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革指明正確路徑。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的歷史延續(xù)——一種“國家政權(quán)建設(shè)”理論的分析視角

（一）晚清、民國時期鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)建設(shè)

依據(jù)相關(guān)歷史研究，中國傳統(tǒng)社會的治理結(jié)構(gòu)可以分成上下兩個不同的組成部分，其中上層是中央政府，并設(shè)置了一個自上而下的官僚系統(tǒng)，而下層是地方自治單位，由族長、鄉(xiāng)紳和地方名流掌管。[2](P21)這種“官民合作式的治理結(jié)構(gòu)”的特點(diǎn)是，國家政權(quán)并未直接下沉到鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村社會的基本治權(quán)掌握在族長、鄉(xiāng)紳和地方名流等地方權(quán)威手中。只要地方權(quán)威在政治共同體和制度形式上承認(rèn)國家政權(quán)的合法性，國家一般不會干預(yù)地方權(quán)威的治權(quán)，也不會直接干涉鄉(xiāng)村社會的治理秩序。地方權(quán)威通過科舉考試，在一定程度上完成了形式上的國家授權(quán)，獲得了國家認(rèn)可的治理身份。同時，地方權(quán)威往往具有很強(qiáng)的公共責(zé)任感，甚至?xí)佑米约旱呢斄Α⑽锪Γヅd辦學(xué)務(wù)，管理社倉，維持社會治安，開創(chuàng)社會福利，力圖建立一個組織化的鄉(xiāng)村社會共同體，通過維護(hù)鄉(xiāng)村社會的公共利益，來增強(qiáng)自身的合法性認(rèn)同，這就在一定程度上完成了鄉(xiāng)村社會的授權(quán)，獲得了地方認(rèn)可的治理身份。這樣，地方權(quán)威就在“國家與鄉(xiāng)村社會雙向授權(quán)”的治理結(jié)構(gòu)下，成功替代國家實(shí)現(xiàn)了其力所不及的對鄉(xiāng)村社會的治理。

然而，近代以來，伴隨著鴉片戰(zhàn)爭的爆發(fā)和西方列強(qiáng)的侵入，中國被強(qiáng)行拖入了世界現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，開始了由古老農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的痛苦轉(zhuǎn)型。隨之，國家政權(quán)建設(shè)也由此拉開了新的序幕。從國家政權(quán)建設(shè)[3]的定義可以看出，國家政權(quán)建設(shè)的根本任務(wù)在于對整個民族國家進(jìn)行制度與文化整合，對全體民眾進(jìn)行動員與監(jiān)控，其根本目標(biāo)是為現(xiàn)代化建設(shè)汲取其所需的大量資源。這一時期國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會下沉，國家政權(quán)建設(shè)的最主要途徑是通過授予地方權(quán)威“官職身份”的方式把其納入國家政權(quán)體系，以此動員和監(jiān)控鄉(xiāng)村社會，并對鄉(xiāng)村社會汲取現(xiàn)代化所需的資源。然而這一建設(shè)途徑卻對地方權(quán)威的“ 身份轉(zhuǎn)型”產(chǎn)生了重要影響。原先的“雙向授權(quán)式”治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢蜗蚴跈?quán)式”治理結(jié)構(gòu)，地方權(quán)威擁有了官職身份，但不再需要像以前那樣獲得鄉(xiāng)村社會民眾的合法性認(rèn)同。由于存在信息不對稱性，國家不能對地方權(quán)威進(jìn)行嚴(yán)密地監(jiān)控，同時，又由于單向授權(quán)的治理結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村民眾也不能再像以前那樣對地方權(quán)威進(jìn)行監(jiān)督和制衡。于是，地方權(quán)威就利用自己的官方身份，在完成國家汲取資源時趁機(jī)截留一部分財富；更有甚者，干脆打著國家的名義巧立名目，敲詐勒索鄉(xiāng)民。這樣，地方權(quán)威由國家在鄉(xiāng)村社會的代理人和鄉(xiāng)村共同體的公共利益維護(hù)者變成了國家與鄉(xiāng)村社會之間的“ 贏利性經(jīng)紀(jì)”，導(dǎo)致了國家政權(quán)的“ 內(nèi)卷化”。[4](P66-68)

（二）人民公社時期鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)建設(shè)

中華人民共和國成立后，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民在鄉(xiāng)村開展土地改革運(yùn)動，并且建立了以貧下中農(nóng)為核心的基層政權(quán)，舊式的地方權(quán)威如族長，鄉(xiāng)紳等被消滅和改造，舊式的“贏利型經(jīng)紀(jì)”隨之破產(chǎn)，國家政權(quán)建設(shè)取得了巨大的成功。這主要體現(xiàn)在：一是作為國家代表的公社在農(nóng)村建立了強(qiáng)有力的組織，隨著鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權(quán)威的消失，鄉(xiāng)村再沒有任何有組織的權(quán)力能夠?qū)鐦?gòu)成挑戰(zhàn)，國家的決策、指示可以很快地傳達(dá)到鄉(xiāng)村的每一個角落；二是公社對舊的“贏利型經(jīng)紀(jì)”的鏟除，使得國家可以有效地汲取鄉(xiāng)村社會的資源；三是公社通過各種運(yùn)動、宣傳讓主流意識形態(tài)在鄉(xiāng)村廣泛傳播，在一定程度上進(jìn)行了有效的文化整合。[5]

不過仔細(xì)分析這一段歷史，發(fā)現(xiàn)事實(shí)并非完全如此。一方面，公社的集體化運(yùn)動并沒有得到農(nóng)民的完全認(rèn)可，以后出現(xiàn)的分田單干和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的迅速推行即是例證。另一方面，“一大二公”的經(jīng)營方式和平均主義的分配方法，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，公社在經(jīng)濟(jì)上陷入低效率，國家對鄉(xiāng)村社會資源的汲取能力隨之減弱。此外，公社的合法性依然來源于上級授權(quán)，而非鄉(xiāng)村民眾的認(rèn)可，因而公社干部以上級要求為準(zhǔn)繩而不以鄉(xiāng)村農(nóng)民公共利益為依據(jù)，依然是“對上負(fù)責(zé)，對下不負(fù)責(zé)”，達(dá)不到要求則以虛報之，出現(xiàn)了“制度性說謊”的現(xiàn)象，干部與農(nóng)民之間互存芥蒂，互不信任，信息在兩者之間的有效流通被阻塞。干部實(shí)際掌握定稅權(quán)，盡管上繳國家的稅收部分一直是確定的，但是以完成“公共”任務(wù)為名提留的“公共積累”部分卻不顧對社會利益的損害逐年增多，并且多數(shù)被不受限制的浪費(fèi)性使用甚至被貪污。[6](P8-10)由此可見，人民公社體制并沒有消除“贏利型經(jīng)紀(jì)”的存在，也沒有完成國家政權(quán)建設(shè)的任務(wù)。

（三）改革開放以來鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)建設(shè)

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，“ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)—黨支部、村委會—村民小組”的新式鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)取代了“人民公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊”的老式鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。新時期的國家政權(quán)建設(shè)既面臨著前所未有的歷史機(jī)遇，又面臨著諸多挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)之間的政權(quán)體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行為兩個方面。

在現(xiàn)行的壓力型體制下，真正對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)起到?jīng)Q定作用的制度是“暗箱操作”的任命制。在這種制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于仕途和升遷的考慮，真正的關(guān)注點(diǎn)在于與上級核心人物的“ 私人關(guān)系”，因?yàn)橹灰八饺岁P(guān)系”良好，在現(xiàn)行的壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就可以從任務(wù)分配、政策執(zhí)行和政績評價三個方面來化解來自上面的壓力。[7]這種因個人利益和仕途升遷而發(fā)展起來的“私人關(guān)系”當(dāng)然不能嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與上級政權(quán)的工作關(guān)系，致使“對上負(fù)責(zé)”流于形式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行為的異化主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，由于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，產(chǎn)生與民爭利的壟斷性經(jīng)營行為，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的角色產(chǎn)生了無法解決的結(jié)構(gòu)性沖突。[8]另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為總是試圖淡化國家治理規(guī)則的剛性，并對其做出變通，按照自己的“土規(guī)則”治理鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的這種“變通行為”，使得國家憲法和法律賦予公民的各種權(quán)利難以得到真正實(shí)現(xiàn)，村民真正享有的權(quán)利變成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及與其“利益均沾”的村干部來授予，國家政權(quán)事實(shí)上被排斥在鄉(xiāng)村社會之外。

從這兩方面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在很大程度上既遠(yuǎn)離了鄉(xiāng)村民眾的利益，也背離了國家的利益，一定程度上成為一個以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾，動員轄區(qū)內(nèi)資源，為機(jī)關(guān)工作人員尤其是權(quán)力核心成員謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的相對獨(dú)立的行動集團(tuán)。[7]可見，現(xiàn)行壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然沒有擺脫傳統(tǒng)的治理方式，一樣可能蛻變?yōu)椤摆A利型經(jīng)紀(jì)”， 并有可能導(dǎo)致新一輪的國家政權(quán)“ 內(nèi)卷化”。因此，改革開放以來的國家政權(quán)建設(shè)依然沒有完成。

綜合以上分析，可以發(fā)現(xiàn)，自從晚清時期國家權(quán)力下沉到鄉(xiāng)村社會以來，盡管一直不斷下沉，但是國家政權(quán)的建設(shè)任務(wù)一直未能完成。究其根源在于中國的現(xiàn)代化是一種后發(fā)外生型的現(xiàn)代化，一直以來在建構(gòu)現(xiàn)代國家的同時，沒有進(jìn)行現(xiàn)代社會的培育，使二者出現(xiàn)失衡，致使基層政權(quán)授權(quán)來源“單一化”，引發(fā)“贏利型經(jīng)紀(jì)”產(chǎn)生，導(dǎo)致國家政權(quán)建設(shè)陷入“內(nèi)卷化”。全面深化改革新時期的國家政權(quán)建設(shè)，只有改變縣鄉(xiāng)政權(quán)之間的“壓力型體制”，使其向“民主合作型”[1]體制轉(zhuǎn)變，建立起國家與鄉(xiāng)村社會雙向授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，才能完成近代以來一直未能完成的國家政權(quán)建設(shè)任務(wù)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的獨(dú)特性質(zhì)——一種“ 第三領(lǐng)域”理論的分析視角

（一）“第三領(lǐng)域”概念

黃宗智在分析中國鄉(xiāng)村社會政治時，提出“第三領(lǐng)域”概念。他認(rèn)為：“第三領(lǐng)域”是“國家”與“社會”共同作用并且雙方都參與其間的一個特殊領(lǐng)域。在這個領(lǐng)域中，“單純從社會組織或國家權(quán)能出發(fā)，都無法領(lǐng)會其內(nèi)涵?！蔽覀兛梢杂懻搰一蛏鐣蛘邇烧咭黄饘Φ谌I(lǐng)域的影響，但卻不會造成這一區(qū)域會消融到國家里或社會里或同時消融到國家里和社會里的錯覺。我們把第三領(lǐng)域看作具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在。[9](P429-430)黃宗智指出：“如果就清代與民國而言，用社會自主與國家權(quán)力的理想對立來描繪中國是一種誤導(dǎo)，那么對于國家權(quán)力比以前任何時候都更具滲透性和覆蓋性的當(dāng)代中國，這就更會引人誤入歧途了。從社會整合與國家政權(quán)建構(gòu)兩過程來衡量，共產(chǎn)黨革命與國家政權(quán)建設(shè)劇烈加速與推展，使得兩方面關(guān)系更加不平衡。雖然整個社會組織的范圍急劇縮小，但正式國家機(jī)構(gòu)的規(guī)模卻成倍增大，其結(jié)果是……傳統(tǒng)第三領(lǐng)域大幅度國家化。更有甚者，除了正式國家機(jī)構(gòu)的控制范圍在擴(kuò)大外，黨與國家還把第三領(lǐng)域的剩余部分大片地制度化，以盡量擴(kuò)大其影響力?！北M管如此，這種“ 第三領(lǐng)域”仍然“ 不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結(jié)構(gòu)，它同時包括了兩方面的影響因素。”如果說集體時期發(fā)生的主要是第三領(lǐng)域的國家化，那么在改革時期則是大幅度的社會化與“ 去國家化”。[9](P436-437)

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“第三領(lǐng)域”性質(zhì)

運(yùn)用“第三領(lǐng)域”概念，可以將當(dāng)代中國農(nóng)村的政治社會劃分成三個組成部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上屬于國家部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下伴隨著村民自治的逐步完善和發(fā)展，可以看作民間社會部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要處在兩者之間的“第三領(lǐng)域”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的國家部分由正式的制度制約，受國家權(quán)力直接支配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的民間社會部分主要受傳統(tǒng)、習(xí)俗規(guī)范、血緣和地緣等自然權(quán)力的支配，而處于“第三領(lǐng)域”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)則受到國家權(quán)力和自然權(quán)力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉(xiāng)規(guī)民約所制約。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的設(shè)置既不能照搬上級政權(quán)的模式，更沒有必要建設(shè)成一級組織功能完備的官僚化組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家正式權(quán)力組織的神經(jīng)末梢，它必須建立在國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會建設(shè)的歷史傳統(tǒng)和中國鄉(xiāng)村社會的實(shí)際狀況之上，應(yīng)該建成一種國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會有機(jī)互動的“官民合作型”組織機(jī)構(gòu)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能定位——一種“治理”[①理論的分析視角

（一）農(nóng)村市場化的發(fā)展

中國經(jīng)濟(jì)的市場化進(jìn)程起始于1978 年的改革開放。伴隨著整個經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，中國農(nóng)村的市場化改革已經(jīng)走過了30 多年的曲折道路，農(nóng)村市場化進(jìn)程大致可以分為三個階段：

初始階段（1978 年—1984 年）：就中國經(jīng)濟(jì)總體而言，這一階段的市場化基本上是在原有的計劃經(jīng)濟(jì)體制總體格局未變的態(tài)勢下展開的。計劃機(jī)制仍占主導(dǎo)地位，市場機(jī)制剛剛開始發(fā)育，雖在某些方面引入了市場機(jī)制，但基本上是在“體制外”展開的。就農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而言，這一階段農(nóng)村改革率先啟動，國家逐步放開了農(nóng)村集市貿(mào)易，放開了農(nóng)村個體經(jīng)營，農(nóng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的消費(fèi)品市場得到了較快發(fā)展，并帶動了小城鎮(zhèn)生產(chǎn)資料市場的萌芽和產(chǎn)生，農(nóng)村市場化得到了初步發(fā)展。

展開階段（1984 年—1992 年）：這一階段的市場化以“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”為基本特征。1984 年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出“ 有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”后，確認(rèn)生產(chǎn)資料也是商品，國家調(diào)整了生產(chǎn)資料購銷政策，生產(chǎn)資料開始進(jìn)入市場，生產(chǎn)資料價格開始實(shí)行“雙軌制”，生產(chǎn)資料市場逐步建立和發(fā)展起來。尤其是黨的十三大提出“社會主義市場體系”概念和“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”模式后，生產(chǎn)要素市場開始啟動，資本、土地、勞動力、技術(shù)、信息等要素市場相繼起步和迅速發(fā)展。同時，作為市場主體的企業(yè)的市場化也獲得進(jìn)展。這一階段市場化已經(jīng)進(jìn)入“體制內(nèi)”，市場體制的框架開始顯現(xiàn)，市場的力量和計劃的力量開始抗衡，突出表現(xiàn)在“雙軌制”并存的體制模式上。在這一背景下，中國農(nóng)村市場化得到進(jìn)一步深化。勞動力、土地、資本等各種要素市場相繼形成，并得到了迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始崛起。

深化階段（1992 年以來）：這一階段，我國總體經(jīng)濟(jì)的市場化轉(zhuǎn)入“快車道”，以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和健全為基本特征。要素市場發(fā)展明顯加快，股票交易所正式設(shè)立，明確提出發(fā)展資本市場和勞動力市場，勞動力全面性流動，企業(yè)市場化由“放權(quán)讓利”進(jìn)入到深層的“制度創(chuàng)新”，股份制改革和股份合作制改革大面積推廣，資產(chǎn)重組、資本運(yùn)營、結(jié)構(gòu)調(diào)整浪潮涌現(xiàn)，民營經(jīng)濟(jì)紛紛登上了歷史舞臺并發(fā)展壯大。政府適應(yīng)市場的程度增強(qiáng)，宏觀調(diào)控方式由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)化，同時政府逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域，行政審批范圍大大縮小。加入WTO 以后，對外開放程度擴(kuò)大，中國經(jīng)濟(jì)全面融入世界。[10]伴隨著中國經(jīng)濟(jì)總體市場化的深化，市場機(jī)制在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了絕對優(yōu)勢，農(nóng)村市場化程度得到進(jìn)一步深化，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程明顯加快。

（二）農(nóng)村社會組織的發(fā)展

市場經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的滲透，促使了中國農(nóng)村由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型。這主要表現(xiàn)在農(nóng)村社會階層和社會性質(zhì)的變化上。

一是農(nóng)村民營企業(yè)家階層形成。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，民營企業(yè)家逐步成為對社會政治經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生重要影響的階層。民營企業(yè)家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)快速發(fā)展，伴隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，他們的政治訴求也日益強(qiáng)烈。如果他們在體制內(nèi)得不到認(rèn)同，就必然會依賴自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力爭取體制外的認(rèn)同。因此，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)家階層的政治和經(jīng)濟(jì)訴求必須認(rèn)真對待，一方面要對其進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控，另一方面要調(diào)整自身制度，進(jìn)行適度放權(quán)。

二是農(nóng)村個體工商戶階層發(fā)展。改革開放以來，農(nóng)村個體工商戶的數(shù)量非常多。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一階層的人數(shù)還會逐步增多，他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也會與日俱增。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制阻礙了他們的發(fā)展，他們尋求經(jīng)濟(jì)上更大的自由，尋求城鄉(xiāng)市場更寬松的準(zhǔn)入，希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供更好的公共服務(wù)，對現(xiàn)行的行政審批制度和產(chǎn)權(quán)規(guī)范制度也不滿意。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)外來務(wù)工人員階層擴(kuò)大。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正在聚集著大量的外來務(wù)工人員及其家庭。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在成為新的移民地。但是，這些外來務(wù)工人員幾乎不享有工作地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一切政治權(quán)利，甚至連子女接受正常教育的權(quán)利也不具有，外來人員的這種待遇引起社會力量的變化，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨一些危機(jī)。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民階層組織化。隨著農(nóng)村市場化的發(fā)展和村民自治制度的進(jìn)一步健全和完善，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅以來，農(nóng)民的組織化程度得到進(jìn)一步提高，自主治理的能力越來越強(qiáng)，這在客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理方式的轉(zhuǎn)變。

隨著農(nóng)村市場化程度的加深和農(nóng)村社會階層的變化，農(nóng)村社會的發(fā)展呈現(xiàn)出異質(zhì)性、權(quán)利性和組織性的特點(diǎn)。所謂異質(zhì)性，是指農(nóng)村社會中不同階層的政治影響力不同，如農(nóng)村民營企業(yè)家階層比農(nóng)民階層更具政治影響力。所謂權(quán)利性，是指農(nóng)村社會產(chǎn)生個人權(quán)利，而這種個人權(quán)利又以財產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)能力為基礎(chǔ)，有了這樣一種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，必將產(chǎn)生追求、維護(hù)和提高這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的政治訴求。所謂組織性，是指農(nóng)村社會發(fā)展過程中，許多階層，如農(nóng)村民營企業(yè)家階層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)外來務(wù)工人員階層，農(nóng)民階層呈現(xiàn)出組織性、集合性的特點(diǎn)，與以前農(nóng)民一盤散沙的局面有很大不同。[11](P267-270)

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能定位

農(nóng)村市場化的發(fā)展和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，決定了處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，必須轉(zhuǎn)變自己的職能，既不要過多地干預(yù)鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，以免危害社會安全，又要認(rèn)真對待鄉(xiāng)村社會的政治訴求，引導(dǎo)其向著規(guī)范、健康的方向發(fā)展，保持和擴(kuò)大自己在基層的合法性。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能應(yīng)從公共管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政治國家與鄉(xiāng)村社會的合作。具體來說應(yīng)該做到四個方面：構(gòu)建服務(wù)型基層黨組織，構(gòu)建法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，依法執(zhí)政、行政；基層黨務(wù)、政務(wù)公開；界定和保護(hù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，培育和規(guī)范農(nóng)村市場；扶持、引導(dǎo)農(nóng)村社會中介組織和自治組織合法發(fā)展。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的歷史延續(xù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的獨(dú)特性質(zhì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能定位三個方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的改革路徑應(yīng)定位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化的方向上。國家需要改變現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)之間的壓力型體制，使其轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊裰骱献餍汀斌w制，需要重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織機(jī)構(gòu)，使其轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮倜窈献餍汀钡慕M織機(jī)構(gòu)，需要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能定位，使其從公共管理轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制、結(jié)構(gòu)和職能的轉(zhuǎn)變和重塑，做到基層政黨治理、基層政府治理和基層社會治理三者之間的有機(jī)協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共利益的最大化。這也是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化在基層鄉(xiāng)村社會的重要體現(xiàn)。

注釋：

①“治理”的定義參見俞可平主編的《治理與善治》一書。本文在中國語境下使用“ 治理”概念，強(qiáng)調(diào)政治國家與鄉(xiāng)村社會之間的合作。

［1］镕敬本.從壓力型體制向民主合作型體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革［M］.中央編譯出版社，1998．

［2］王先明.近代紳士［M］.天津：天津人民出版社，1997．

［3］“國家政權(quán)建設(shè)”的定義參見龍?zhí)?鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)建設(shè)——一個未完成的歷史話題［J］. 天津社會科學(xué)，2001（3）．

［4］［美］杜贊奇.文化、權(quán)力與國家［M］.江蘇：江蘇人民出版社，1994．

［5］龍?zhí)?鄉(xiāng)村社會的國家政權(quán)建設(shè)一個未完成的歷史話題［J］.天津社會科學(xué)，2001（3）．

［6］張靜.基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題［M］.浙江：浙江人民出版社，2000．

［7］楚成亞.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我利益的擴(kuò)張與矯治［J］.http：//www.pspa.sdu.edu.cn.

［8］劉曄.治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化：中國鄉(xiāng)村發(fā)展的政治要求［J］.復(fù)旦學(xué)報（社科版），2001（6）．

［9］黃宗智.“ 中國的‘ 公共領(lǐng)域與市民社會’——國家與社會之間的第三領(lǐng)域”［J］.載鄧正來.J.C.亞歷山大編.國家與社會：一種社會理論的研究路徑［C］.北京：中央編譯出版社，2002：436-437．

［10］馮海龍，劉俊英.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化的幾點(diǎn)思考［J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2004（9）．

［11］金太軍等.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革挑戰(zhàn)與對策［M］.廣東：廣東人民出版社，2005.