德國課后服務收費制度及其啟示

覃媛　劉瓊蓮

摘要 課后服務是素質(zhì)教育的“大舞臺”，也是德智體美勞全面發(fā)展的“助推器”。隨著“雙減”政策的出臺，我國的課后服務也進入歷史發(fā)展的新階段。課后服務作為一項惠民工程，各地教育部門及部分學校紛紛采取行動，以期落實國家的政策?！半p減”政策背景下，課后服務在推進的過程中會出現(xiàn)諸多亟待解決的問題，而課后服務費用保障又是課后服務質(zhì)量提升的重要基礎。德國有長期的課后服務實踐經(jīng)驗，借鑒德國相對完善的課后服務收費制度，以期為我國開展課后服務提供有益經(jīng)驗。

關(guān)? 鍵? 詞 課后服務；課后服務收費制度；德國小學

近年來，社會對“唯分數(shù)論”“學歷至上”“名牌學?！钡钠婊非螅约鞍殡S“校內(nèi)減負，校外增負”而出現(xiàn)的以盈利為最終目標的各種資本運作化的校外培訓機構(gòu)數(shù)量快速上漲的現(xiàn)象，致使學生陷入“內(nèi)卷”的畸形教育泥潭，家長的經(jīng)濟負擔加劇，“只育分、不育人”的教育觀念嚴重違背了教育規(guī)律。為了克服教育過程中功利性、短視化的行為，2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策），該政策堅持以學生為本，強化學校教育主陣地作用，促進學生全面發(fā)展、健康成長，推動教育回歸育人“初心”，重塑良好教育生態(tài)。

“雙減”政策落地，學科培訓機構(gòu)數(shù)量驟減。一方面，有效減輕家長的經(jīng)濟負擔，緩解學生的學業(yè)負擔。另一方面，放學后學生的歸屬問題致使家長的焦慮情緒與日俱增，大多數(shù)家庭出現(xiàn)了“三點半難題”。在無人看管的“空檔期”內(nèi)，學生的教育看護與人身安全難以得到保障，“接送難”問題也成為了家長最為頭疼的事情。2017年，我國教育部發(fā)布《關(guān)于做好中小學生課后服務工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）對中小學課后服務作出官方規(guī)定，標志著我國課后服務進入規(guī)范管理階段。目前，我國各地課后服務工作已經(jīng)取得了較大的進展。然而，由于沒有官方文件指導和支持，我國各地方、學校的課后服務收取費用標準不一的情況，無形中加劇了教育不公平的態(tài)勢。德國有著長期的課后服務實踐經(jīng)驗，借鑒其相對完善的課后服務的費用政策、機制和實踐方案，以期為我國開展課后服務提供有益借鑒。

一、德國課后服務收費制度分析

課后服務作為一項惠民工程，是義務教育的重要延伸和補充。盡管我國課后服務自進入大眾視野以來就備受重視，但其推進過程不盡如人意，有關(guān)課后服務收費等一系列難題正困擾著我國課后服務推進實施。而德國在中小學課后服務問題上具有近150年的探索歷史。德國雖為聯(lián)邦制國家，其教育權(quán)分屬于各州，教育情況相對比較復雜，但總體來看，當前德國的課后服務在各州主要是由全日制學校承擔。德國針對各州面臨的課后服務費用問題作出了積極的調(diào)整，其在課后服務費用相關(guān)政策、課后服務費用承擔主體、課后服務具體收費措施等方面具有比較成熟的實踐經(jīng)驗。

1.課后服務費用相關(guān)政策

2001年世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織公布第一次PISA測試的排名結(jié)果，成為“德國學校歷史上最黑暗的一天”。德國各大媒體冠以“給德國教育政策的一記耳光”“教育災難”等輿論極大沖擊了德國在基礎教育方面的信心。于是，德國政府下決心發(fā)展基礎教育，并出臺了一系列有關(guān)課后服務費用的政策法案：2003年德國聯(lián)邦教育與研究部啟動“未來教育與托管投資計劃”，在2003-2009年期間為德國的全日制學校的建立和擴大提供了40億歐元的教育基礎設施專項資金，專門用于擴建或新建10，000所全日制學校，并要求各聯(lián)邦州應該投入不少于聯(lián)邦投資總數(shù)10%的對應資金；2017年德國聯(lián)邦政府向各州提供近30億歐元的財政援助，用于在2027年年底之前擴大對小學生全日制教育和看護的支持；2018年聯(lián)邦政府向各聯(lián)邦州累計提供20億歐元，以支持擴大全日制兒童課后服務的基礎建設[1]；2019年11月，德國內(nèi)閣啟動設立“擴大小學適齡兒童全天教育和課后服務”的《全日制資助法》，規(guī)定聯(lián)邦政府向各州累計提供20億歐元來支持全日制學校的課后服務教育基礎設施建設[2]；2021年德國頒布《小學學齡兒童全天支持法案》，實施與修正的《全天經(jīng)濟援助法》 《財政平等法》和《全天融資法修正案》，明確規(guī)定了分配給各聯(lián)邦州的援助經(jīng)費金額，并調(diào)整了聯(lián)邦政府和聯(lián)邦州的稅收分配；2023年5月德國簽署全日制擴展投資計劃。此外，為確保托管服務的可持續(xù)性，德國還建立了定期評估機制，將對2027年到2030年的投資及運營成本進行新的評估，根據(jù)評估結(jié)果來補償額外負擔。

2.課后服務費用承擔主體

政府財政經(jīng)費的大力扶持是德國課后服務得以順利推行的關(guān)鍵支撐。2004年以前，德國在基礎教育階段以半日制學校為主，在德國平均四個學生就有一個學生要自費上課外補習班[3]。21世紀之后，全日制學校的大規(guī)模改革拉開德國校內(nèi)課后服務改革的序幕。2003年德國聯(lián)邦教育與研究部啟動的“未來教育與托管投資計劃”，為全日制學校的建立和擴大提供了40億歐元的教育基礎設施專項資金[4]。自此，德國聯(lián)邦政府成為德國全日制學校辦學的主要經(jīng)費來源主體。但由于課后服務開展實施過程中人員、設備、資源等經(jīng)費需求大，只依靠聯(lián)邦政府的財政撥款難以為繼。“除聯(lián)邦政府的財政投入外，柏林州政府需要至少承擔自身教育經(jīng)費的10%。這個經(jīng)費主要用于全日制學校課后服務的運營。”[5]德國大部分聯(lián)邦州規(guī)定由家長承擔托管費用和餐費，具體費用根據(jù)家長收入、托管時間和家庭中兒童數(shù)量等進行測算，對于的確有困難的家庭予以減免。21世紀，德國啟動了大規(guī)?；A教育改革，德國學校由半日制小學轉(zhuǎn)向了全日制小學，德國課后服務也逐步從原來的由公益性托管中心提供轉(zhuǎn)為由全日制學校承擔。2020年梅克倫堡前波莫瑞州政府承擔了日托運營的所有費用，成為德國第一個完全免除父母日托費用的州[6]。2021年德國頒布的《小學適齡兒童全日制教育法》 規(guī)定所有適齡的1-4年級小學生有權(quán)利享受全天的教育支持，各州的課后服務運行成本由聯(lián)邦承擔，家庭只需承擔極少的運營成本[7]。

3.課后服務具體收費措施

2021年，德國政府頒布的《小學適齡兒童全日制教育法》明確了分配給各聯(lián)邦州的援助經(jīng)費金額，而各州為了減少學校與家長之間對于課后服務費用的爭議，建立起一套課后服務經(jīng)費分攤機制來明確課后服務家庭分攤費用的標準。父母可根據(jù)個人收入狀況與所選擇的課后服務項目分擔課后服務的費用，學校也能充分照顧到不同收入水平家庭，避免在收取費用時與家長產(chǎn)生不必要的矛盾。除此之外，德國政府還實行了指向型教育憑證制度，通過發(fā)放教育憑證（即教育卡）給低收入家庭的兒童參加課后服務進行補貼，以此作為對以國家財政撥款為主、按家庭收入等級酌情收費為輔的課后托管服務經(jīng)費來源形式的進一步補充[8]。德國柏林州對于家庭情況困難及其他特殊情況的家庭予以照顧，免除課后服務費用，讓孩子們都能站在同一起跑線上。三年級以下的全日制托管服務是免費的，從四年級開始，父母對補充支助和照顧費用的分攤由兼顧公平和公益的《日托費用分攤法》規(guī)定，該法案根據(jù)學生實際家庭情況，對學生家庭所需支付的課后服務費用和特殊情況學生的課后服務收費作出了清晰區(qū)分，并在此基礎上將接受在校課后服務學生的每月所繳費制作出了明細表格[9]。在圖林根州，父母承擔的費用由兩部分組成：第一部分是父母參與的家庭護理費用，《圖林根條例》指出它是根據(jù)每月平均應稅總收入分級的；第二部分是學校的運營費用，由城市和市政當局根據(jù)法規(guī)規(guī)定[10]。

二、德國課后服務收費制度對我國的啟示

課后服務作為我國“雙減”政策下的一項政策實踐措施，關(guān)鍵是要高質(zhì)量滿足學生個性化和多樣化發(fā)展的需要。然而，我國課后服務從無到有、從有到優(yōu)，再從“留住學生”到“吸引學生”“發(fā)展學生”，有的地區(qū)推進日漸成熟，而有的學校實踐逐漸變形走樣，社會評價褒貶不一。課后服務的順利開展離不開充足的經(jīng)費扶持，課后服務費用保障更是課后服務質(zhì)量提升的重要基礎?？偟膩碚f，我國的課后服務收費制度仍處于初級探索階段，一定程度上阻礙了我國課后服務的可持續(xù)發(fā)展。借鑒德國課后服務收費制度的經(jīng)驗，我國可以從完善課后服務收費體制，加大專項財政投入；制定詳細的課后服務收費明細，保證收費公平公開；保障低收入家庭學生課后服務權(quán)益，實施多樣化補貼；建設課后服務收費監(jiān)督與核實機制，保障教育公平四個方面做出改進，完善我國課后服務收費制度，促進我國課后服務的可持續(xù)發(fā)展。

1.完善課后服務收費體制，加大專項財政投入

課后服務具有公益性、民生性和公共產(chǎn)品屬性，是由政府主導、學校酌情收費、教師獲取適當勞酬的教育服務[11]。當前，我國的課后服務費用沒有統(tǒng)一的標準，各省市都是在理解政策文件的基礎上，開展課后服務收費。高質(zhì)量課后服務以充足的課后服務經(jīng)費為前提，而充足的課后服務經(jīng)費更是建立在合理的經(jīng)費分擔機制上。如果沒有統(tǒng)一的規(guī)定，則很容易造成課后服務收費混亂，家長和學生產(chǎn)生不滿情緒。在此種情況下，我國政府應發(fā)揮主導作用，明確課后服務的民生屬性，充分落實以國家財政撥款為主、按家庭收入等級酌情收費為輔的課后服務經(jīng)費分攤體制，對課后服務的供費來源、定價方式、分攤比例做出整體性布局并進行統(tǒng)一管理，在此基礎上加大課后服務方面的專項財政支出，支持各地方發(fā)展課后服務。同時，地方政府也應該扎根調(diào)研，充分了解地方平均收入水平、家庭消費情況、社會可利用資源等，據(jù)此制定詳細的課后服務收費明細。對于經(jīng)濟發(fā)展較差的地區(qū)，我國各級地方政府應在能力范圍內(nèi)最大程度提供扶持，給予更多的政策關(guān)懷和經(jīng)濟補助，制定合理而又清晰的課后服務費用細則，減輕家長課后服務費用的支出負擔，落實課后服務經(jīng)費保障措施。

2.制定詳細的課后服務收費明細，保證收費公平公開

教育資金是開展課后服務的重要保障，但我國課后服務費用的收取形式和標準卻存在著一定的地域性差異。我國課后服務收費標準不一的主要原因是經(jīng)濟水平和資源失衡。從課后服務收費形式上來看，我國各地的經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡性導致經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)財政經(jīng)費充足可以開展免費的課后服務，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政力量難以為課后服務提供經(jīng)濟保障，以至于部分地區(qū)以財政為主、家長合理分擔或者是收取代管費用無法有效落實，甚至仍有部分學校因經(jīng)費、配置、場所和師資等原因未能開展課后服務。從課后服務收費標準來看，各省的收費標準也不同。有的省份按照本省規(guī)定的收費標準執(zhí)行，有的按市縣主管部門制定的標準收取費用，還有的省份的收費標準由家委會討論決定[12]。課后服務費用收取的形式和標準的不統(tǒng)一性在無形中加劇教育不公平的態(tài)勢，教育的公平性和均衡性也易遭受大眾的質(zhì)疑。我國政府應當結(jié)合實際，創(chuàng)新補貼形式，對于不同薪資段的家庭實行階梯收費，理清不同工資水平的家庭需要支付的服務費用金額，并且對此做出明細表供各地區(qū)學校參考。各個區(qū)域、學校根據(jù)地方實際情況予以修改訂正，待相關(guān)明細表格出來后，在官方網(wǎng)站予以公示，并且在開學時將明細表發(fā)放到各家庭以供參閱。

3.保障低收入家庭學生課后服務權(quán)益，政府實施多樣化補貼

我國義務教育課后服務通過政策的方式自上而下強制推行，課后服務經(jīng)費治理上自然而然形成由政府主導的方式?！兑庖姟访鞔_強調(diào)國家和各級地方政府要加大公共財產(chǎn)對課后服務的投入力度，以此來確保課后服務經(jīng)費的籌措到位。但本應是惠民利民的課后服務對于部分農(nóng)村及城市經(jīng)濟困難家庭來說，無疑是難以承受的負擔。部分家庭可能因此放棄讓孩子參加課后服務，造成這部分孩子落后于其他正常接受課后服務的學生，不利于教育公平，也不利于學生的發(fā)展。因此，政府可對低收入家庭、特殊兒童家庭等弱勢群體的托管服務實行優(yōu)惠，減輕這部分經(jīng)濟狀況不佳家庭的教育經(jīng)費壓力。同時，政府也應將最基本的專項經(jīng)費投入到課后服務當中，對困難不同的家庭給予不同補貼力度的優(yōu)惠政策，盡量讓所有家庭都能負擔得起。此外，各級地方政府應當根據(jù)各地經(jīng)濟的實際情況，落實課后服務經(jīng)費保障措施。從當前我國的國情出發(fā)，課后服務費用實現(xiàn)全員全免還有一定困難。因此，除財政撥款這一補貼方式外，還可以學習德國向特殊情況家庭發(fā)放教育憑證，從而保障低收入家庭的課后服務權(quán)益。教育憑證即教育補貼卡，只可作學生教育用途，用來抵扣學生部分教育經(jīng)費，例如課后服務費用、學習資料費用等。

4.建設課后服務收費監(jiān)督與核實機制，保障教育公平

沒有評價就沒有質(zhì)量。課后服務收費監(jiān)督與核實機制既為學校開展課后服務提供明確指導，又為國家開展課后服務監(jiān)督和評價提供詳細參照，是課后托管服務持續(xù)穩(wěn)定運行的有力支撐。我國的課后服務正處于發(fā)展期，課后服務的收費問題較為敏感，其關(guān)系到了民眾的切身利益。如果部分地區(qū)、學校出現(xiàn)曲解國家政策、擅自克扣撥款、亂收費的現(xiàn)象，導致政府對各地方課后服務的補償款無法到位，家庭承受不起課后服務的費用，且對課后服務產(chǎn)生懷疑，則會嚴重阻礙課后服務工作的開展，也極其不利于學生發(fā)展和教育公平。課后服務是具有消費的非排他性和消費的競爭性的準公共產(chǎn)品，不單純是市場行為，應采取“政府撥款 + 合理收費”這一世界主要國家通行的方式[13]。因此，各級政府有必要加大監(jiān)管，成立單獨的課后服務費用監(jiān)管部門，吸納社會人士參與其中，家長也應該作為監(jiān)督的重要主體被納入監(jiān)督體系當中。監(jiān)督體系需要不斷完善，在實踐中吸取經(jīng)驗并加以調(diào)整。監(jiān)督體系非常重要的工作之一，就是嚴格審核補貼人群的資格，防止有人鉆空子，占去補貼的名額，讓真正有需要的人無處申請。同時也要注意，不能一味死板遵守規(guī)則，倘若有特殊情況，經(jīng)核實后可予以相應補貼，確保課后服務收費制度真正為民利民。

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