基于制度分析的跨行政區(qū)流域水污染治理績效優(yōu)化研究

李 勝

(江西財經(jīng)大學(xué) 財稅與公共管理學(xué)院， 江西 南昌 330013)

基于制度分析的跨行政區(qū)流域水污染治理績效優(yōu)化研究

李 勝

(江西財經(jīng)大學(xué) 財稅與公共管理學(xué)院， 江西 南昌 330013)

資助項目：教育部人文社會科學(xué)青年項目“跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理機制研究”(11YJC630104); 國家社科基金青年項目“流域水資源配置與治理中地方政府協(xié)同治理機制研究”(13CZZ054)

第一作者：李勝(1983—)，男(漢族)，江西省銅鼓縣人，博士，講師，主要從事公共資源治理理論與實踐研究。E-mail:leesheng29@163.com。

摘要：[目的] 從制度是博弈的規(guī)則角度分析影響跨行政區(qū)流域水污染治理績效的癥結(jié)，旨在為提高流域水環(huán)境質(zhì)量提供規(guī)則建議。[方法] 通過對《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》相關(guān)法律條款和水資源管理體制進行分析，以及對中國水環(huán)境質(zhì)量狀況進行調(diào)查。[結(jié)果] 條塊分割，多頭管理，缺乏協(xié)調(diào)機制的流域管理體制及制度安排已難以適應(yīng)污水排放量急劇增長和解決日漸頻繁的跨區(qū)域性流域水污染事件的需要,而環(huán)境法制執(zhí)行力的缺失進一步使嵌入經(jīng)濟和政治雙重競爭博弈的地方政府容易采取保護污染企業(yè)和轉(zhuǎn)嫁污染等惡性競爭手段,使流域陷入公地悲劇的非理性均衡。 [結(jié)論] 提高跨行政區(qū)流域水污染治理績效需要進一步完善博弈規(guī)則設(shè)計，提高制度執(zhí)行力以承諾行動的方式提高中央政策的可信性和有效性,建立“河長制”，創(chuàng)新流域產(chǎn)權(quán)及完善異地開發(fā)補償制度。

關(guān)鍵詞：制度; 跨行政區(qū); 流域; 水污染; 治理績效

流域水污染和水資源短缺是我國面臨的重要環(huán)境問題。受流域自然整體性和流動性的影響，某一行政區(qū)的污染通?？梢酝ㄟ^水體向另一個或多個行政區(qū)轉(zhuǎn)移。水污染的跨區(qū)域性要求我們從全流域的角度對污染進行整體性治理，但根據(jù)《環(huán)境保護法》、《水法》和《水污染防治法》的規(guī)定，我國實行的是區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合的水環(huán)境管理體制，形成了條塊分割、以塊為主、缺乏協(xié)調(diào)、多頭管理的碎片化式的流域管理體制。歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實表明，在污水排放量不大的農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)化初期階段，這種制度安排尚能使各地因地制宜的安排水資源的利用和污染治理，但隨著工業(yè)化的推進和污水排放量的急劇增長，尤其是在面對日漸頻繁的跨區(qū)域性流域水污染事件時，因為地方政府往往只注重本地區(qū)水資源的使用需求，而忽視對下游或鄰近地區(qū)的影響，從而難以適應(yīng)對全流域進行綜合防治的要求。本研究從制度是博弈規(guī)則的角度分析跨行政區(qū)流域水污染治理的績效，并對我國一些區(qū)域在跨行政區(qū)流域水污染治理實踐中創(chuàng)造的具有代表性和典型意義制度創(chuàng)新進行理論總結(jié)，旨在為建立一個更加適應(yīng)跨行政區(qū)流域水污染特征的治理制度體系提供理論依據(jù)。

1作為博弈規(guī)則的制度及跨行政區(qū)流域水污染的產(chǎn)生

博弈論是研究決策主體在面對一定環(huán)境條件和規(guī)則約束下，依靠所掌握的信息，如何進行決策及決策的均衡的理論和方法。“囚徒困境”博弈是解釋“流域公地悲劇”的有效模型，反映了個人理性和集體理性間的矛盾。

諾斯[1]認為制度是社會的博弈規(guī)則，是影響利益主體在經(jīng)濟活動中權(quán)利和義務(wù)的集合，是人類設(shè)計的、制約人們相互行為的約束條件，它定義和限制了個人的決策集合，但參與人并不是僵化的適應(yīng)博弈規(guī)則，一方面博弈規(guī)則限定了參與人的決策集合；另一方面參與人之間的博弈均衡也進一步強化或瓦解現(xiàn)有的博弈規(guī)則。青木昌彥[2]認為制度的本質(zhì)是參與人關(guān)于博弈進行方式的共有信念：如果基于參與人個人信念所采取的決策沒有產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果，并且這種結(jié)果大量出現(xiàn)，就會產(chǎn)生普遍的認知危機，參與人就會尋找新的博弈策略，并產(chǎn)生新的信念，直到新的均衡路徑產(chǎn)生。這個過程就是舊信念瓦解和新信念建立的過程，同時也是制度變遷的過程。這種建立在共同認知基礎(chǔ)上的博弈均衡特征，決定了制度的客觀性和內(nèi)生性：制度既是對參與人的外在約束，也是參與人的策略互動形成的均衡結(jié)果。

遵循諾斯和青木昌彥對制度的理解邏輯，制度在表現(xiàn)形式上可能是明確的、條文化的形式，如法律、協(xié)議，也可能是非明確的、約定俗成的規(guī)則和習(xí)俗，甚至是潛規(guī)則。更進一步的說，成文的法律和規(guī)則也未必能夠成為真正的制度。比如，法律規(guī)定企業(yè)不得違法排污，但如果企業(yè)都違法排污，而且政府也知道企業(yè)違法排污，但并不對此進行懲罰或懲罰的損失小于排污的收益，那么禁止違法排污制度就可能因不能得到執(zhí)行而不能成為制度，違法排污反而成為制度了。這時禁止違法排污只是條文規(guī)則，而違法排污成為事實規(guī)則。對此，胡鞍鋼[3]曾言道：“中國有大量的環(huán)境立法……，但在正式立法之外還存在著大量的‘事實規(guī)則’，它們不同于正式規(guī)則，但有時候卻比正式規(guī)則更有效”。因此，對于沒有成文的實踐，只要參與人認可，就可視為制度，而當(dāng)參與人對其可信性產(chǎn)生懷疑而使共有信念發(fā)生改變時，制度也就不再作為制度而存在。不能形成一種穩(wěn)定的預(yù)期和能夠得到嚴格有效執(zhí)行的環(huán)境保護規(guī)則是中國流域生態(tài)環(huán)境惡化的深層次原因，也是跨行政區(qū)流域水污染治理的最大制度困境。

2跨行政區(qū)流域水污染治理績效損失的制度分析

中國政府自把環(huán)境保護作為基本國策確定以來，無論是在污染治理投入還是制度建設(shè)上都取得了重大進展，在一些區(qū)域也一定程度上遏制了水質(zhì)惡化的趨勢，但據(jù)水利部《2011年中國水資源公報》顯示，在被評價的1.89×105km的河流中，水質(zhì)符合和優(yōu)于地表水Ⅲ類標準的河流水質(zhì)占總評價河長的64.2%，水污染嚴重的Ⅴ類和劣Ⅴ類占22.9%；在全國103個主要湖泊中，中營養(yǎng)湖泊有32個，富營養(yǎng)湖泊有71個。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明我國河流水質(zhì)“局部改善、總體惡化”的趨勢并沒有得到根本改善，以區(qū)域管理為主的流域管理制度在面對跨行政區(qū)流域污染和按主體功能區(qū)管理方面存在的嚴重的績效損失[4]。既然制度是博弈的規(guī)則，而參與人的博弈均衡又影響制度的演化和變遷，因此厘清制度影響治理績效的原因則是改進制度和優(yōu)化績效的基礎(chǔ)。

2.1　以塊為主、多頭管理的流域管理體制難以適應(yīng)流域水污染跨區(qū)域綜合治理的需要

體制是國家機關(guān)、企事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)利劃分等方面的具體體系和組織制度的總稱，其實質(zhì)是制度及其實施問題[5]?！端ā返?2條規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確立的主要江河、湖泊設(shè)立流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?！薄端廴痉乐畏ā返?條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。”同時第8條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！庇纱丝芍?，我國對水環(huán)境實行的是流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，但以區(qū)域管理為主的管理體制。從目前來看，這種只要求地方政府對本地水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的管理體制已成為跨行政區(qū)污染愈演愈烈的重要原因[6]。

流域管理體制的缺陷不僅體現(xiàn)在區(qū)域沖突上，而且還體現(xiàn)在部門之間的職能交叉上。根據(jù)《水污染防治法》第八條規(guī)定，除環(huán)境主管部門外，交通、水利、國土、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)均有對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理的權(quán)力。多頭管理和職能交叉導(dǎo)致的部門職責(zé)不清成為水污染治理的又一障礙，而這又尤以環(huán)保部門與水利部門的矛盾最為嚴重。雖然《水污染防治法》第10條規(guī)定：“防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃”，但實際上流域管理缺乏配套的機構(gòu)設(shè)置和有效的管理措施，各流域管理委員會的職責(zé)局限于水利開發(fā)、工程建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)，沒有對水量和水質(zhì)的管理權(quán)力；而各級環(huán)保部門則隸屬于各地方政府，在環(huán)境問題的管理上受地方利益和部門利益的雙重制約[7]，其執(zhí)法的有效性和公正性受到極大的限制，條塊分割的“碎片化”管理特征導(dǎo)致區(qū)域之間協(xié)同治理難度的增加和整個流域水資源環(huán)境的惡化。

2.2　以區(qū)域協(xié)商為主的原則性規(guī)定難以有效處理跨行政區(qū)流域水污染糾紛

流域的界限是自然形成的，但流域管理權(quán)力被各個行政區(qū)和部門所分割，如長江干流流經(jīng)11個省級行政區(qū)，黃河干流流經(jīng)9個省級行政區(qū)。與此同時，一個省級行政區(qū)也可能涉及幾個流域范圍，如河南省涉及黃河、淮河等多個流域。流域和行政區(qū)之間的這種彼此交叉性，使得一旦發(fā)生了水污染事件，則必然涉及到行政區(qū)之間協(xié)調(diào)治理問題。

為了更好地管理跨行政區(qū)流域水污染事務(wù)，《環(huán)境保護法》第15條規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)商解決，作出決定”；《水法》第56條規(guī)定：“跨行政區(qū)的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理，協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決”；《水污染防治法》第28條規(guī)定：“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決”。根據(jù)以上條文可知，國家寄希望于通過地方政府之間的協(xié)商或上級政府的協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)流域水污染糾紛問題。但從實踐效果看，對于多數(shù)水污染糾紛，政府很可能無暇顧及，或者即使政府參與協(xié)調(diào)，其結(jié)果也并不總是有效，且協(xié)商解決的隨機性強，缺乏法律效力和穩(wěn)定性，沒有具體的處理跨行政區(qū)公共事務(wù)的法律法規(guī)對各方的權(quán)限和職責(zé)進行明確的規(guī)定[8]，以致在具體的操作層面上無法可依。

2.3　以GDP為核心的政府績效評估難以適應(yīng)主體功能區(qū)劃對流域水資源管理的要求

政府績效考核的標準引導(dǎo)著政府官員的施政行為，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本方針下，對政府官員的績效考核過于偏重經(jīng)濟政績，導(dǎo)致下級政府想方設(shè)法向上級政府要“要項目、要資金、要政策”，以實現(xiàn)其在區(qū)域經(jīng)濟和政治雙重競爭博弈中獲勝的目的，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)能過剩、資源浪費、環(huán)境污染等社會經(jīng)濟問題，在一些地方排污企業(yè)甚至與環(huán)保部門和地方政府形成利益共同體?？紤]到這種惡性競爭的不良后果，中央政府在2004年提出實現(xiàn)發(fā)展觀念由“又快又好”向“又好又快”和“以人為本”轉(zhuǎn)變，試圖建立更為科學(xué)的績效考核指標體系。遺憾的是這些被冠以綠色GDP的考核指標，由于種種原因僅停留在理論層面的討論上，而沒有付諸實施。之后雖然在2010年通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》上明確了優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)4類主體功能區(qū)的范圍、發(fā)展目標、發(fā)展方向和開發(fā)原則，同時在一些地區(qū)(如青海省三江源地區(qū))不再考核GDP，而代之以對其生態(tài)保護和社會發(fā)展進行考核，但少數(shù)地區(qū)的改變并沒有帶動大環(huán)境的改善，多數(shù)地區(qū)對GDP的追求依然強勁。

2.4　環(huán)境法制執(zhí)行力的不足使環(huán)境法制的有效性受到損害

環(huán)境執(zhí)法有效性不足是當(dāng)今中國環(huán)境法治存在的突出問題，環(huán)境法制的實際效能尚未達到人們的預(yù)期要求，保護和改善環(huán)境的立法目的沒有實現(xiàn)[9-10]。據(jù)環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，半數(shù)以上的被調(diào)查者認為《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定無法保證環(huán)保部門和其他部門在開發(fā)資源的同時有效地保護生態(tài)環(huán)境[11]。立法上的缺陷嚴重影響了環(huán)境法制的有效性。以排污費的使用為例，據(jù)環(huán)保部環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國排污費收入總額從2003年的73.1億元增長到2011年的212.49億元。以中國2 862個縣級行政區(qū)計算，則2011年平均每縣(區(qū))征收的排污費達742.45萬元。按專款專用的原則，排污費應(yīng)該用于污染防治，但排污費被挪用亂支的相關(guān)報道并不鮮見[12]。

除排污費未遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t外，在環(huán)境執(zhí)法的手段上，以罰代管的現(xiàn)象也很嚴重。據(jù)原環(huán)?？偩汁h(huán)境監(jiān)察局調(diào)查[13]，在環(huán)境執(zhí)法的罰款、限期治理、警告、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證書和行政處分的6種行政處罰手段中，罰款使用的頻率最高，占到60%，以罰代管現(xiàn)象的突出使處罰的收益被部門化，嚴重影響到環(huán)境法制的績效。事實上，污染者破壞流域水環(huán)境的違法成本由其可能承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任三方面構(gòu)成，但相關(guān)部門對環(huán)境違法的責(zé)任追究主要是實施行政處罰，而不重視其對環(huán)境損害的民事責(zé)任和刑事責(zé)任。盡管2006年新修訂的《刑法》專門增加了破壞環(huán)境資源保護罪，從立法上加強了對環(huán)境犯罪行為的刑事責(zé)任追究；2007年6月5日，環(huán)?？偩帧⒐膊亢妥罡呷嗣駲z察院也聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，進一步規(guī)范了環(huán)境刑事犯罪的責(zé)任追究，但實際上環(huán)境犯罪制度并沒有得到嚴格執(zhí)行?！斑`法成本低，守法成本高”的現(xiàn)實使得一些企業(yè)寧被罰款也不愿治污，使環(huán)境執(zhí)法的效率大打折扣。

綜上所述，受體制障礙、區(qū)域協(xié)商制度、政府績效考核制度和環(huán)境執(zhí)法效率的影響，跨行政區(qū)流域水污染治理存在明顯的績效損失，而區(qū)域利益沖突和信息不對稱又進一步使污染而非治理成為符合各行政區(qū)利益最大化的理性選擇，各行政區(qū)之間難以形成對污染的合作治理，使水環(huán)境無法得到整體的、根本性的改善，非理性的博弈均衡成為跨行政區(qū)流域水污染治理困境的制度性原因。

3跨行政區(qū)流域水污染治理制度的優(yōu)化

從博弈論的角度理解跨行政區(qū)流域水污染治理的制度安排，意味著既有的博弈規(guī)則和博弈均衡并不是一成不變的。隨著人們對規(guī)則困境的認識，人們將會改變不適應(yīng)現(xiàn)實的規(guī)則安排而設(shè)計新的規(guī)則，以適應(yīng)跨行政區(qū)流域水污染治理的需要，這種規(guī)則的改變將有利于參與人形成合理的預(yù)期，達成在跨行政區(qū)流域水污染治理中的合作。

3.1　采取承諾行動，增強中央政策的有效性和可信性

承諾行動意味著中央政府須從流域整體需要出發(fā)，對地方只顧本區(qū)利益的行為采取可信的懲治措施，通過提高政策威懾力使地方政府加強流域水污染治理。在績效考核的壓力下，將經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相結(jié)合的區(qū)域限批政策是中央政府可以采取的一項有效措施。2007年1月10日，環(huán)保部(原環(huán)?？偩?對長江、黃河、淮河、海河4大流域部分水污染嚴重、環(huán)境違法問題突出的區(qū)域?qū)嵭袇^(qū)域限批，停止這些地區(qū)除污染防治和循環(huán)經(jīng)濟類外所有建設(shè)項目的環(huán)評審批，使這些地方政府感到了很大的震動。為走出限批圍城，淮河流域的周口市在獲悉限批后立即召開市委常委擴大會議，“成立了9個工作組和6個檢查組，以15個被查的污染企業(yè)為突破口，每家進駐2名駐廠監(jiān)管員，監(jiān)管員、地方政府和企業(yè)法人三方簽訂責(zé)任書，企業(yè)環(huán)保不達標，追究三方責(zé)任，同時對372家‘掛牌保護’企業(yè)實施了摘牌”[14]。周口市經(jīng)過努力終于在2007年9月11日拿到的環(huán)保部的解禁文件。

環(huán)保部區(qū)域限批政策的成功不在于其對違規(guī)企業(yè)的制裁，而在于觸動了地方政府的利益——如果地方政府不愿放棄污染企業(yè)的稅收，那么在其區(qū)域內(nèi)就將有更多的項目無法啟動，而遭受更大的損失。限批之后各地對當(dāng)?shù)亍巴琳摺钡那謇?，成為其變相違反環(huán)境法律法規(guī)的佐證。區(qū)域限批政策使環(huán)保部不必再面對著一個個污染企業(yè)，提高了環(huán)保部在博弈中的地位和能力，使(限批，治理)成為環(huán)保部和地方政府在污染治理博弈中的均衡。

3.2　落實“河長制”，提高行政問責(zé)力度

“河長制”由江蘇省無錫市首創(chuàng)，是指由各級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任“河長”，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理，并對其進行行政問責(zé)的水污染治理制度[15]?！昂娱L制”的起源背景是2007年太湖流域的藍藻爆發(fā)事件及太湖流域的水質(zhì)持續(xù)惡化問題。2008年江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣河長制，該省15條主要入湖河流全面實行“雙河長制”，每條河由省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長”，協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理的重任?！昂娱L制”的實施有效調(diào)動了地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的積極性，提高了環(huán)境法治執(zhí)行力，使河流斷面水質(zhì)明顯改善。以無錫為例，無錫行政區(qū)劃的79個考核斷面達標率從“河長制”實施之初的53.2%上升至2008年3月的71.1%，實現(xiàn)了“河長上崗，水質(zhì)變樣”的轉(zhuǎn)變。

3.3　創(chuàng)新流域產(chǎn)權(quán)制度，化解污染的外部性

在經(jīng)濟學(xué)家看來，大多數(shù)環(huán)境問題都與產(chǎn)權(quán)的不存在或不安全有關(guān)[16]。產(chǎn)權(quán)的意義不僅在于促進資源配置效率的提高，而且在于提供了一套行為規(guī)則的框架，界定了參與者之間不同的權(quán)利、義務(wù)和行為、收益邊界。根據(jù)《水法》第三條規(guī)定，水資源屬于國家所有。因此，流域在所有權(quán)性質(zhì)上是國有產(chǎn)權(quán)。從這一點來說，流域產(chǎn)權(quán)是明確的，但國家是一個抽象的實體，層層委托形成的不同部門和區(qū)域的管理權(quán)力使流域水資源的產(chǎn)權(quán)實際上并不明晰。如前所說，制度是人類行為的規(guī)則，它給人類社會的行為帶來秩序和可預(yù)測性。如果稀缺資源被置于公共領(lǐng)域，人們就會傾向于競爭性的使用它，以增進私人利益，這樣資源就可能被破壞性的使用。鑒于此，克服跨行政區(qū)流域水污染的外部性，可以通過水權(quán)購買和排污權(quán)交易等方式通過建立明晰的、排他性的流域產(chǎn)權(quán)，使所有的利益相關(guān)者都能關(guān)心自己的環(huán)境權(quán)益，實現(xiàn)流域沿岸各個行政區(qū)水質(zhì)的達標排放[17]，智利、墨西哥、美國西部部分州和澳大利亞達令—墨累河流域都已將可交易水權(quán)理論用于實踐，浙江省的“義烏東陽水權(quán)交易”即是可交易水權(quán)在中國的實踐。

流域產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的另一個途徑流域產(chǎn)權(quán)單元化。流域污染的自然地域性和區(qū)域管理解決措施的行政地域性人為阻礙了流域產(chǎn)權(quán)明晰化的實現(xiàn)，將流域而不是區(qū)域視為一個單元，可以有效避免由于產(chǎn)權(quán)分割而導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清。從現(xiàn)實意義上，實行流域產(chǎn)權(quán)單元化就是要明確中央政府對跨區(qū)域流域的治理職責(zé)，而不是實行區(qū)域管理。國家應(yīng)當(dāng)按照單元環(huán)境設(shè)立專門從事流域環(huán)境保護的機構(gòu)，并賦予流域管理機構(gòu)能履行其職能的權(quán)力。

3.4　完善異地開發(fā)補償制度，減少區(qū)域間的利益沖突

異地開發(fā)補償是指流域內(nèi)不同區(qū)域之間通過自主協(xié)商及橫向的資源轉(zhuǎn)移，通過改變自然地理意義上的生產(chǎn)區(qū)位，實現(xiàn)激勵相容基礎(chǔ)上的流域產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，充分利用污染治理的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，從而減小單向負外部性，實現(xiàn)流域整體福利的改善[18]。以浙江省金華市金華江流域的異地開發(fā)補償為例，為解決金華江上游磐安縣(金華市所轄)在發(fā)展經(jīng)濟時的污染問題，金華市政府決定在金華市工業(yè)園內(nèi)建一塊屬于磐安縣的“飛地”——金磐扶貧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)所得稅收全部返還磐安，作為下游地區(qū)對上游水源區(qū)保護和發(fā)展機會損失的補償。同時要求磐安縣拒絕審批污染企業(yè)，并把治污不達標的企業(yè)關(guān)閉以保護上游水源區(qū)環(huán)境，使上游水質(zhì)保持在Ⅲ類水以上。金華市和磐安縣通過異地開發(fā)補償有效地解決了金華江流域生態(tài)補償?shù)拿?，實現(xiàn)了流域水資源保護的目的。異地開發(fā)補償模式成功的關(guān)鍵在于，各行政區(qū)間的自主協(xié)商和橫向轉(zhuǎn)移政策有效地激勵了上游地區(qū)對水污染進行監(jiān)督和治理的動力，實現(xiàn)了上下游的激勵相容和治污合作，從而改變了流域地方政府在博弈中的行為決策。

4結(jié) 論

有充分的理由相信，理性的博弈參與人不會讓流域水環(huán)境任其惡化，因為有一些參與人能較早地認識到環(huán)境的持續(xù)惡化終將影響其福利的增進，從而在博弈中改變其行為決策的模式，這些改變將帶來制度上的創(chuàng)新(盡管在某些時候它可能是緩慢的)，從而建立一種新的博弈規(guī)則。這或許將為后期的政府績效改革帶來一股新風(fēng)，如果其他各項制度也能得到完善，執(zhí)行力得到增強，新的博弈均衡就能形成，流域就有可能走出公地悲劇的困境，盡管它可能是在各方的博弈下前行。

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A Study of Trans-district Basin Water Pollution Control Performance and Optimization Based on Institutional Analysis

LI Sheng

(CollegeofFinanceandPublicAdministration,JiangxiUniversityofFinanceandEconomics,Nanchang,Jiangxi330013China)

Abstract：[Objective] Attempts from the perspective of institutionalism to investigate the crux of trans district water pollution control performance, and provide suggestions to improve the basin water environment quality. [Methods] Through analyzing performance of relevant legal provisions of “Environmental Protection Law”, “Water Law”, “Water Pollution Prevention Law”, and water resources management system, and carried on the investigation to the water pollution of China.[Results] River basin management system and institutions arrangement, including regional segmentation, bull management, lack of coordination mechanism were insufficient to meet the need of solving sharp growth of waste and the increasing trans-regional water pollution incidents. The lack of environmental legal institutional execution caused vicious competition between local governments that involved in economic and political competition games, and eventually led to irrational equilibrium and the tragedy of the commons. [Conclusion] Improve the trans-district water pollution performance needs further perfecting the game design to improving institutions implementation, and adapt commitment action to improve the credibility and effectiveness of central government’s policy,and through establishing accountability system, innovating basin property right and ecological compensation to improving control performance.

Keywords:institutions; trans-district; basin; water pollution; control performance

文獻標識碼：A

文章編號：1000-288X(2015)02-0246-05

中圖分類號：X52， F124.5

收稿日期：2013-09-23修回日期：2013-11-21