我國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)環(huán)境影響的規(guī)制建議

彭 民，雷 鳴，孫海燕

(1.東北石油大學(xué)石油經(jīng)濟(jì)與管理研究所，黑龍江大慶 163318;2.東北石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江大慶 163318)

1 前言

作為一種非常規(guī)油氣資源的頁(yè)巖氣，其勘探開(kāi)發(fā)已經(jīng)引起了全社會(huì)的高度關(guān)注，因其開(kāi)發(fā)在改變能源供給結(jié)構(gòu)的同時(shí)，會(huì)引發(fā)新的環(huán)境問(wèn)題。如水力壓裂大量消耗水資源;油基泥漿會(huì)導(dǎo)致地表水和地下水污染;甲烷氣體排放、局部煙霧污染和產(chǎn)生有毒氣體等大氣污染;改變地表和地下地質(zhì)環(huán)境，土壤擾動(dòng)、植被破壞和地質(zhì)結(jié)構(gòu)等［1］。美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)實(shí)踐顯示，其開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，原有的石油、天然氣開(kāi)發(fā)管理手段已經(jīng)無(wú)法直面其開(kāi)發(fā)利用過(guò)程的特殊規(guī)則需求，對(duì)其開(kāi)發(fā)中可能產(chǎn)生的綜合型、復(fù)合性的環(huán)境問(wèn)題的特殊致害機(jī)理也無(wú)從應(yīng)對(duì)。為避免開(kāi)發(fā)帶來(lái)的環(huán)境污染，我們應(yīng)該以一種新的長(zhǎng)遠(yuǎn)思維對(duì)其權(quán)屬與流轉(zhuǎn)、技術(shù)規(guī)范、環(huán)境影響評(píng)估、資源管理等進(jìn)行綜合思考，體系化厘清開(kāi)發(fā)中的權(quán)屬制度，規(guī)制開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)制度，完善環(huán)境公眾參與制度及多種社會(huì)群體利益表達(dá)制度等，實(shí)現(xiàn)對(duì)開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行直接的、綜合的、系統(tǒng)的有效規(guī)制，推進(jìn)該產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。

2 美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)環(huán)境影響的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)及啟示

美國(guó)是頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)最早的國(guó)家，長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了影響，也積累了一些環(huán)境規(guī)制方面的經(jīng)驗(yàn)和做法。

(1)在法律法規(guī)建設(shè)方面，美國(guó)聯(lián)邦政府、州和當(dāng)?shù)卣⒘艘幌盗袕?fù)雜的法律法規(guī)條例來(lái)管理頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)。除了將常規(guī)油氣資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)的相關(guān)法律、法規(guī)和許可應(yīng)用于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)之外，還對(duì)《清潔水法案》、《安全飲用水法案》、《清潔空氣法案》等環(huán)境法案中涉及的頁(yè)巖氣方面的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行系列修改，對(duì)與頁(yè)巖氣鉆井和開(kāi)采有關(guān)的地表水排放，以及開(kāi)采現(xiàn)場(chǎng)的雨水徑流，壓裂液的地下注入，來(lái)自引擎、天然氣處理設(shè)備和其他與鉆井和生產(chǎn)過(guò)程相關(guān)的大氣排放等進(jìn)行特別規(guī)定。對(duì)于特別情況還通過(guò)頒布新法規(guī)來(lái)加強(qiáng)管理，如2012年4月18日美國(guó)環(huán)保署 (EPA)發(fā)布了一項(xiàng)新法規(guī)，要求到2015年1月，所有采用水力壓裂法進(jìn)行頁(yè)巖氣開(kāi)采的氣井都必須安裝相關(guān)監(jiān)控設(shè)備，以減少可揮發(fā)性有機(jī)化合物及其他有害空氣污染物的排放。

(2)在開(kāi)發(fā)技術(shù)規(guī)制方面，鼓勵(lì)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新，提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境問(wèn)題。頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中含有大量化學(xué)物質(zhì)的壓裂液，被高壓注入到地下，壓裂鄰近的巖石構(gòu)造采集天然氣的做法，可能會(huì)對(duì)環(huán)境和人類健康產(chǎn)生負(fù)面影響。為實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣綠色開(kāi)發(fā)模式，解決水污染和甲烷泄露等問(wèn)題，美國(guó)不斷探索在環(huán)境監(jiān)控技術(shù)、綠色完井技術(shù)、活塞氣舉系統(tǒng)、地下水層套管保護(hù)、反排水回收及處理技術(shù)、工業(yè)用水循環(huán)利用技術(shù)等方面的技術(shù)創(chuàng)新［2］。

(3)在環(huán)境監(jiān)管規(guī)制方面，強(qiáng)化州級(jí)政府在監(jiān)管中的主體作用，并通過(guò)設(shè)立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)時(shí)監(jiān)控等手段防治環(huán)境污染。美國(guó)大多數(shù)聯(lián)邦法律都是在相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的協(xié)定和計(jì)劃下由各州具體執(zhí)行的，各個(gè)州均設(shè)有一個(gè)或多個(gè)管理機(jī)構(gòu)，管理包括礦井的審批 (礦井的設(shè)計(jì)、位置、間距、運(yùn)營(yíng)和廢棄)、環(huán)境活動(dòng)和排放 (水的管理和處置、廢棄物的管理和處理、氣體的排放、地下注入、對(duì)野生動(dòng)物的影響、地表的擾動(dòng)以及工人的健康和安全)及制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。作為環(huán)境保護(hù)任務(wù)的一部分，州政府機(jī)構(gòu)有責(zé)任保護(hù)公眾和私人的水供給、保護(hù)大氣質(zhì)量、解決安全問(wèn)題以及確保鉆探和生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢棄物能夠合理地密封和處理。

美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)實(shí)踐中積累的環(huán)境規(guī)制經(jīng)驗(yàn)給我們帶來(lái)了一些啟示。一是頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)不能缺位，開(kāi)采之初就應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面的立法。二是應(yīng)建立嚴(yán)格的開(kāi)發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行可靠、全面的評(píng)估。開(kāi)發(fā)技術(shù)的不斷提高是推動(dòng)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)技術(shù)控制資源及環(huán)保的關(guān)鍵。三是應(yīng)建立一個(gè)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)對(duì)水資源、空氣和土地污染是一個(gè)長(zhǎng)期的緩慢的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)影響可能十幾年或幾十年之后才會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，建立長(zhǎng)效環(huán)境監(jiān)管機(jī)制這一點(diǎn)非常重要。四是建立可控的環(huán)境監(jiān)控體系及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化舉措監(jiān)控環(huán)境污染，達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)控實(shí)時(shí)處理［3］。

3 我國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)環(huán)境規(guī)制主要欠缺的方面

我國(guó)四川、重慶頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)獲得了成功，也取得了一些有價(jià)值的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，但在環(huán)境管理方面還缺少經(jīng)驗(yàn)和環(huán)境規(guī)制的保護(hù)。

3.1 缺乏環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)

頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)利用中所產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題只能尋找環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源等方面的相關(guān)法律法規(guī)的適用規(guī)定，如中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、節(jié)約能源法、礦產(chǎn)資源法、安全生產(chǎn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、水污染防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、大氣污染防治法及土地管理法等。從各種相關(guān)環(huán)境問(wèn)題研究來(lái)看，頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)所導(dǎo)致的各類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)交織復(fù)雜，如果以分散于各單行法分別規(guī)制應(yīng)對(duì)，應(yīng)對(duì)的也只是一種間接思路，很難直接處理所發(fā)生的綜合性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)［4］。

3.2 缺乏針對(duì)性規(guī)制方式和手段。

中國(guó)目前環(huán)境規(guī)制方式主要以命令—控制型為主，市場(chǎng)型為輔。對(duì)于頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)采用何種環(huán)境規(guī)制方式，由于涉及水利、國(guó)土與礦產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等多部門，不僅缺少部門之間的溝通研究，更缺少實(shí)際操作手段，在規(guī)制方式創(chuàng)新能力、動(dòng)力和意識(shí)方面都缺乏有效激勵(lì)機(jī)制。

3.3 缺乏環(huán)境影響評(píng)價(jià)的資料儲(chǔ)備

由于缺乏國(guó)家的專門規(guī)定及有關(guān)環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的支持，致使相關(guān)配套基礎(chǔ)研究滯后，管理經(jīng)驗(yàn)和環(huán)境影響數(shù)據(jù)技術(shù)儲(chǔ)備不足，先行先試的勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)管理經(jīng)驗(yàn)累積不夠;尚未針對(duì)先行先試項(xiàng)目開(kāi)展工藝參數(shù)、產(chǎn)污節(jié)點(diǎn)和污染源研究，各類工藝和污染物排放參數(shù)積累不足，這些都制約了其環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。

3.4 缺乏完善的環(huán)境規(guī)制監(jiān)管機(jī)制

一是缺少專門的頁(yè)巖氣環(huán)境監(jiān)管部門，相關(guān)監(jiān)管人員缺少且專業(yè)素養(yǎng)不高;二是頁(yè)巖氣環(huán)境規(guī)制實(shí)施的監(jiān)管體系也不完善。目前頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)利用的管理職能分散在不同的政府部門，各部門監(jiān)管政策措施的出臺(tái)常缺乏互相協(xié)調(diào)。國(guó)土資源部負(fù)責(zé)頁(yè)巖氣資源探礦權(quán)、開(kāi)采權(quán)的發(fā)放及開(kāi)發(fā)土地利用，現(xiàn)已將其作為獨(dú)立礦種進(jìn)行管理，并制定了市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出門檻及條件，也組織了多輪招標(biāo)工作。國(guó)家能源局主要負(fù)責(zé)規(guī)劃制定、頒布促進(jìn)和約束頁(yè)巖氣的政策和激勵(lì)措施，2012年3月發(fā)布了《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃 (2011～2015)》。環(huán)保部門尚未制定頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策，國(guó)土資源部提出的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)保要求沒(méi)有具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，環(huán)保部也沒(méi)有參與相關(guān)的討論和政策規(guī)劃的制定。國(guó)土資源部的探礦權(quán)區(qū)塊招標(biāo)與國(guó)家發(fā)改委的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)示范區(qū)之間也缺少有效溝通和交流。

3.5 缺乏環(huán)境自我規(guī)制意識(shí)及內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)才剛剛起步，生產(chǎn)者的相關(guān)環(huán)境規(guī)制激勵(lì)約束沒(méi)有跟上，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和缺少外部約束的條件下，生產(chǎn)者不僅缺少承擔(dān)環(huán)境社會(huì)責(zé)任的意識(shí)，還缺少建立內(nèi)部環(huán)境監(jiān)督機(jī)制的責(zé)任。

3.6 缺乏開(kāi)發(fā)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)在石油和天然氣開(kāi)發(fā)方面已經(jīng)制定了完善的國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并制定了實(shí)用手冊(cè)，對(duì)開(kāi)發(fā)中的環(huán)境保護(hù)提供了很好的指導(dǎo)。而頁(yè)巖氣在我國(guó)開(kāi)發(fā)才剛起步，國(guó)土資源部也于2014年發(fā)布了《頁(yè)巖氣資源/儲(chǔ)量計(jì)算與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范 (DZ/T0254-2014)》，這是我國(guó)第一個(gè)頁(yè)巖氣行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范和指導(dǎo)我國(guó)頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)意義重大。該規(guī)范主要涉及頁(yè)巖氣儲(chǔ)量計(jì)算、資源預(yù)測(cè)方面，而開(kāi)發(fā)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)方面的技術(shù)規(guī)范還沒(méi)有制定。頁(yè)巖氣地質(zhì)條件變化復(fù)雜，其開(kāi)發(fā)過(guò)程也具有多解性、復(fù)雜性和艱巨性，我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)還在不斷探索和改進(jìn)來(lái)適應(yīng)我國(guó)的地質(zhì)條件，原有的油氣開(kāi)發(fā)的技術(shù)規(guī)范很難適應(yīng)頁(yè)巖氣的勘探開(kāi)發(fā)要求，這就需要根據(jù)我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)區(qū)的特點(diǎn)，制定適應(yīng)我國(guó)地質(zhì)要求和環(huán)境要求的開(kāi)發(fā)技術(shù)規(guī)范。

4 完善我國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)環(huán)境規(guī)制的建議

4.1 完善開(kāi)發(fā)立法規(guī)制

勘探開(kāi)發(fā)方面應(yīng)延續(xù)我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》中礦產(chǎn)資源勘探和開(kāi)發(fā)許可證制度，加強(qiáng)國(guó)土資源部審批管理，并實(shí)行與環(huán)境保護(hù)掛鉤式的許可證制度。勘探許可證的管理可參考天然氣及煤層氣資源勘探的審批規(guī)定，許可證的有效期，可參照石油、天然氣勘探許可證的有效期;采礦許可證期限，目前還沒(méi)有明確的法律規(guī)定，可根據(jù)頁(yè)巖氣礦區(qū)規(guī)模、地質(zhì)條件及開(kāi)采難易程度綜合考慮，對(duì)于大型、特大型礦區(qū)，期限設(shè)置可以長(zhǎng)一些，中、小型礦區(qū)相對(duì)短一些，可參考30年、20年和10年期限，也可以根據(jù)實(shí)際情況做適當(dāng)延長(zhǎng)調(diào)整。

環(huán)境保護(hù)立法方面，應(yīng)完善我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境方面的法律法規(guī)，增加頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)中環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。水資源保護(hù)及水污染防治方面，應(yīng)著重增加以下一些內(nèi)容:一是頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)地區(qū)水資源規(guī)劃編制問(wèn)題，要明確保證頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)水資源的利用符合當(dāng)?shù)厮Y源規(guī)劃總體目標(biāo)的規(guī)定。二是全面推行頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)地區(qū)取水總量控制。明確各流域水管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)控本流域用水總量和年度用水總量，并形成制度化，如存在超取水總量控制指標(biāo)的情形，不得審批新的取水許可。三是控制頁(yè)巖氣開(kāi)采取水時(shí)間。頁(yè)巖氣井壓裂時(shí)間應(yīng)在豐水期，枯水期或遇到干旱情況應(yīng)停止氣井壓裂。四是地下水層污染控制問(wèn)題。明確鉆井過(guò)程通過(guò)地下含水層的保護(hù)措施及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);監(jiān)控壓裂液的成分構(gòu)成，反排水的數(shù)量、成分及存放問(wèn)題;鉆井地點(diǎn)的選擇應(yīng)遠(yuǎn)離地下暗河;鉆井間距控制等。五是反排水的處理和排放。不論是重新注入地下、處理后再利用，還是處理后排放到地表水系，都需要嚴(yán)格監(jiān)控，并采用封閉式流體采集系統(tǒng)。在大氣、環(huán)境噪聲污染防治方面，《大氣污染防治法》中可設(shè)置頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)污染物排放的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)在空氣污染物上未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)地理區(qū)域的“非達(dá)標(biāo)區(qū)域”實(shí)行更嚴(yán)格的生產(chǎn)管理規(guī)范，對(duì)在人口稠密地區(qū)開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣設(shè)置更為嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于污染物的排放可實(shí)行空氣許可證制度，該許可證應(yīng)明確規(guī)定排放限制、排放源的標(biāo)準(zhǔn)以及保證監(jiān)督、記錄和報(bào)告等工作。頁(yè)巖氣生產(chǎn)商的排放源需要獲得一系列空氣質(zhì)量許可證，包括天然氣壓縮引擎、乙二醇脫水器和燃燒火焰等。

4.2 重視環(huán)境規(guī)制方式的使用與創(chuàng)新

頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)環(huán)境影響大、期限長(zhǎng)，對(duì)地下水等一旦發(fā)生實(shí)質(zhì)影響，則很難根除，因此必須通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)管制的方式約束其生產(chǎn)的環(huán)境污染行為。因此，建議我國(guó)還是應(yīng)該采用以行政—命令控制手段為主，市場(chǎng)激勵(lì)手段為輔的規(guī)制組合方式，并根據(jù)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)環(huán)境影響特點(diǎn)有針對(duì)性的組合設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)時(shí)既要考慮減污技術(shù)和環(huán)境形勢(shì)的變化，及時(shí)修訂排放標(biāo)準(zhǔn)，又要考慮頁(yè)巖氣生產(chǎn)者的遵從性和執(zhí)行性，注重標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和區(qū)別。為了鼓勵(lì)企業(yè)減污技術(shù)水平的提升，可以實(shí)行以排污收費(fèi)、押金返還為主要內(nèi)容的市場(chǎng)激勵(lì)型的環(huán)境規(guī)制方式，來(lái)激勵(lì)頁(yè)巖氣生產(chǎn)者的技術(shù)創(chuàng)新。在頁(yè)巖氣環(huán)境規(guī)制上是否可以使用排污權(quán)交易，構(gòu)建頁(yè)巖氣的排污權(quán)交易制度體系，值得深入研究商榷。一是頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)某些環(huán)境污染是不允許發(fā)生的 (如居民飲用水的污染)，進(jìn)行排污權(quán)的分配和交易會(huì)否加劇污染。二是頁(yè)巖氣田區(qū)塊特征明顯，不同區(qū)域環(huán)境不一，要求不同，很難建立統(tǒng)一排污權(quán)交易市場(chǎng)。對(duì)于排污收費(fèi)制度和押金返還制度可以試點(diǎn)實(shí)行，需要在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，稽查力度、確定征收范圍等方面深入研究。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)定，保證一定的處罰強(qiáng)度;環(huán)境稽查要加強(qiáng)力度，既要加強(qiáng)對(duì)排污收費(fèi)工作的稽查力度，又要加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)的稽查力度，以確保工作人員的純潔性和避免企業(yè)逃避繳納排污費(fèi)的行為;征收范圍要完善排污費(fèi)的申報(bào)制度。頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生很多不可預(yù)見(jiàn)的污染物，要及時(shí)對(duì)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》中的征收內(nèi)容加以修訂，完善排污費(fèi)的征收體系，將新出現(xiàn)的化學(xué)污染物等內(nèi)容納入到排污費(fèi)的征收范圍。

4.3 完善開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管體系

該體系的監(jiān)管主體應(yīng)該是各級(jí)政府，社會(huì)和企業(yè)內(nèi)部自我監(jiān)督起到輔助的作用，政府應(yīng)協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系。政府對(duì)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管旨在保證環(huán)境規(guī)制立法透明、執(zhí)法嚴(yán)格，根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)塊特征及污染跨區(qū)域情況，政府監(jiān)管的主體應(yīng)當(dāng)以各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)為主，特別是省級(jí)政府，對(duì)于跨省環(huán)境問(wèn)題，中央政府應(yīng)協(xié)調(diào)。對(duì)于在頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)重大環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)建立責(zé)任追究制度，包括對(duì)監(jiān)管者的責(zé)任追究。加強(qiáng)國(guó)土資源、發(fā)改、能源和環(huán)保等相關(guān)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，在環(huán)境規(guī)制的立法和執(zhí)法上，明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的相關(guān)職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任制度，也可以通過(guò)設(shè)立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)管。社會(huì)監(jiān)管主要是發(fā)揮頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)地區(qū)的單位和個(gè)人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，通過(guò)建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，對(duì)生產(chǎn)者環(huán)境污染情況進(jìn)行監(jiān)督。內(nèi)部自我監(jiān)管是在頁(yè)巖氣生產(chǎn)者內(nèi)部建立環(huán)境污染監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)或配備相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)人員，對(duì)生產(chǎn)過(guò)程環(huán)境污染進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督［5］。

4.4 制定開(kāi)發(fā)利用系列環(huán)保規(guī)范和評(píng)價(jià)體系

在大規(guī)模開(kāi)發(fā)初期，沒(méi)有形成實(shí)質(zhì)環(huán)境污染時(shí)，就要把水資源利用、水污染問(wèn)題、甲烷、有毒物及時(shí)納入管理體系。制定頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境影響評(píng)估制度、礦區(qū)環(huán)境影響數(shù)據(jù)跟蹤監(jiān)控制度、壓裂液化學(xué)成分報(bào)告和披露制度、反排水處理監(jiān)督制度，甲烷等有害氣體排放監(jiān)測(cè)制度、開(kāi)發(fā)過(guò)程的環(huán)境檢測(cè)制度、預(yù)防和緊急應(yīng)對(duì)方案等。對(duì)于示范礦區(qū)，這些制度要率先建立起來(lái)，要逐步積累經(jīng)驗(yàn)和做法，在實(shí)施過(guò)程中可以借鑒美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署經(jīng)驗(yàn)，在前期的開(kāi)發(fā)作業(yè)中，對(duì)新污染源和有害空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定暫行方案;強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管，利用環(huán)境監(jiān)測(cè)、信息披露、環(huán)境督察等強(qiáng)化管理手段;探索開(kāi)展綠色信貸和環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)試點(diǎn)工作。

4.5 提高開(kāi)發(fā)企業(yè)環(huán)境自我規(guī)制意識(shí)

提高油氣資源開(kāi)發(fā)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)及社會(huì)責(zé)任感，可以有效地提高環(huán)境規(guī)制績(jī)效水平。這需要加大環(huán)境知識(shí)的宣傳力度，普及頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)環(huán)境污染的知識(shí)。通過(guò)完善開(kāi)發(fā)中環(huán)境污染問(wèn)題的信息披露制度，讓開(kāi)發(fā)者認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染問(wèn)題的嚴(yán)重性及所帶來(lái)的危害;通過(guò)公眾維護(hù)自身利益的方法，迫使開(kāi)發(fā)者主動(dòng)降低污染。加大對(duì)環(huán)境法律法規(guī)的學(xué)習(xí)力度，對(duì)頁(yè)巖氣環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)要以專門的方式要求企業(yè)職工學(xué)習(xí)，讓其明白所要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的嚴(yán)重性，從而到達(dá)提高其環(huán)保意識(shí)。加大環(huán)境信息傳導(dǎo)機(jī)制的傳導(dǎo)效率，讓企業(yè)和公眾及時(shí)了解新的環(huán)境污染源、污染品和污染行為，通過(guò)信息傳播，讓社會(huì)大眾給企業(yè)帶來(lái)壓力，從而增強(qiáng)企業(yè)的主動(dòng)環(huán)保意識(shí)。

4.6 制定開(kāi)發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

借鑒美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合我國(guó)地質(zhì)條件和區(qū)域情況來(lái)制定適用于我國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)聯(lián)合水利、國(guó)土與礦產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、開(kāi)發(fā)企業(yè)等多部門聯(lián)合制定，需要考慮我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)區(qū)的不同環(huán)境特點(diǎn)，在勘探地質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、鉆井標(biāo)準(zhǔn) (包括選址)、地下水層保護(hù)、壓裂液的使用、綠色完井技術(shù)、反排水回收及處理技術(shù)、工業(yè)用水循環(huán)利用技術(shù)、環(huán)境監(jiān)控技術(shù)等方面制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)突出環(huán)境保護(hù)方面的特殊技術(shù)要求。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)具有很好的未來(lái)前景，也符合未來(lái)能源的發(fā)展方向，但其開(kāi)發(fā)中所引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題，不僅會(huì)限制該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)地區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)障礙。注重頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)，提前預(yù)防要比污染后的再治理會(huì)節(jié)約大量的成本，也會(huì)得到當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可。因此，在我國(guó)頁(yè)巖氣資源還沒(méi)有大規(guī)模開(kāi)發(fā)之際，就要制定相關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策和技術(shù)，這樣會(huì)保證在開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣能源的同時(shí)，防止開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和污染。

［1］Zoback M，Kitasei S，Copithorne B.Addressing the environmental risks from shale gas development［J］.Worldwatch Institute，2010，(7):3-14.

［2］Wiseman H J，Gradijan F.Regulation of shale gas development，including hydraulic fracturing［J］.University of Tulsa Legal Studies Research Paper，2011，(7):97-99.

［3］張雪球，姜鑫民.美國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的做法與經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示［J］.中國(guó)能源，2013，(1):17-19.

［4］趙 飛.我國(guó)水法律規(guī)范框架下頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)［J］.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2014，(5):50-53.

［5］梁 睿，童 莉，向啟貴，等.中國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)評(píng)管理及建議［J］.天然氣工業(yè)，2014，34(6):135-139.