淺談水利工程建設(shè)管理

李曉紅

（甘肅省臨洮縣水務(wù)局，甘肅 定西 730500）

隨著我國(guó)改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了適應(yīng)新時(shí)代水利建設(shè)發(fā)展與要求，我們必須進(jìn)一步深化水利建設(shè)管理體制改革。目前我國(guó)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，是以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項(xiàng)制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。

一、傳統(tǒng)建設(shè)管理模式概述

水利建設(shè)項(xiàng)目大多數(shù)是非盈利的公益性項(xiàng)目，一般投資主體是國(guó)家。然而，整個(gè)水利建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行完全是由項(xiàng)目單位臨時(shí)組建“指揮部”等非法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，沒有一個(gè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)代表政府實(shí)行監(jiān)督與管理，這使項(xiàng)目投資難以得到有效控制。

在傳統(tǒng)水利建設(shè)管理體制下，項(xiàng)目建設(shè)單位同時(shí)又是使用單位。在建設(shè)過程中，由于缺乏制約，沒有建立嚴(yán)格的管理制度，建設(shè)單位容易偏向自己本部門的利益，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，導(dǎo)致項(xiàng)目投資“無底洞化”。

一般來講，解決管理體制問題的途徑有兩條：一是進(jìn)行嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，解決好權(quán)力和利益之間關(guān)系；二是實(shí)行政企分離，政府主要從事宏觀決策和監(jiān)管，企業(yè)從事具體的建設(shè)管理事務(wù)。目前，我國(guó)水利建設(shè)管理體制改革正沿著這兩條途徑前進(jìn)。

這種管理模式是以組建臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)如某某工程指揮部等形式來進(jìn)行工程建設(shè)的管理。其優(yōu)點(diǎn)：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種管理模式曾發(fā)揮了很大作用；其缺點(diǎn)：沒有明確投入、產(chǎn)權(quán)、分配的關(guān)系，當(dāng)資金、質(zhì)量、工期等出現(xiàn)問題時(shí)，不便于明確和追究主體責(zé)任。

20世紀(jì)90年代，建設(shè)管理體制開始了明晰產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)行政企分離體制，許多建設(shè)單位改制成為獨(dú)立法人，從而形成了項(xiàng)目法人責(zé)任制建設(shè)管理模式。項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)質(zhì)是通過第二條途徑進(jìn)行制度改革，它具體表現(xiàn)為“建管結(jié)合、貸還結(jié)合”。項(xiàng)目法人責(zé)任制確立了業(yè)主在整個(gè)投資過程的核心地位，它以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)承包制和建設(shè)監(jiān)理制三項(xiàng)制度為標(biāo)準(zhǔn)制度。我國(guó)三項(xiàng)制度從80年代之后在我國(guó)的整個(gè)建筑市場(chǎng)就開始試點(diǎn)，不斷推廣，水利建設(shè)市場(chǎng)也在探索。特別是“98”大水之后工程投入的大幅度提高，使我們有能力由過去水利工程以歲修為主改變?yōu)橐源笠?guī)模的基本建設(shè)為主，所以以“三項(xiàng)制度”為核心的水利建設(shè)管理體制在水利建設(shè)工程中得到了全面推行，為保證大規(guī)模水利建設(shè)的順利實(shí)施發(fā)揮了重要作用。

二、水利工程建設(shè)管理中存在的問題及原因

（一）項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位。項(xiàng)目法人責(zé)任制是“三項(xiàng)制度”的核心問題，但是部分項(xiàng)目法人組建不規(guī)范，甚至根本未組建項(xiàng)目法人，造成責(zé)任主體不明確。行政干預(yù)，違反建設(shè)程序，只抓工期，不顧質(zhì)量，資金不能按時(shí)到位。

（二）招投標(biāo)管理中存在不少問題。許多工程在招投標(biāo)中，委托沒有資質(zhì)或低資質(zhì)的單位代理招投標(biāo)，從而使低資質(zhì)或無資質(zhì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理隊(duì)伍參與工程建設(shè)。招投標(biāo)工作不夠規(guī)范，違規(guī)操作，虛假招標(biāo)或直接發(fā)包工程導(dǎo)致部分工程存在轉(zhuǎn)包和違法分包。水利工程建設(shè)中的“同體”問題嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目法人、施工單位、監(jiān)理單位相互隸屬同一行政主管部門管理，其中監(jiān)理單位歸屬項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)單位或施工單位管理。

監(jiān)理隊(duì)伍不足，由于很對(duì)地方缺少高素質(zhì)的監(jiān)理隊(duì)伍，現(xiàn)有的監(jiān)理人員素質(zhì)較低，部分人員無證上崗；監(jiān)理工作不到位，比較突出的是作假賬。不該簽單的簽單，應(yīng)該核實(shí)的不去核實(shí)。部分工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)前期工作不充分，設(shè)計(jì)人員設(shè)計(jì)水平低，不能嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)因素考慮不到位，設(shè)計(jì)質(zhì)量不高，設(shè)計(jì)質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督。

（三）監(jiān)督檢查，加強(qiáng)質(zhì)量檢測(cè)?；斓挠绊懛秶鄬?duì)較小，威懾能力不夠；稽察整改到位率低、監(jiān)督力度不足。部分市地質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)還沒有完全獨(dú)立建制，政府質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定性還不明確，質(zhì)量管理職能責(zé)任不明，質(zhì)監(jiān)人員不足，監(jiān)督缺乏規(guī)范統(tǒng)一的工作程序，缺乏必要的控制手段，存在監(jiān)督機(jī)制失靈的現(xiàn)象，質(zhì)量檢測(cè)工作有待加強(qiáng)。

（四）驗(yàn)收工作以及偷工減料問題實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目多，但正規(guī)驗(yàn)收的少；病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程由于驗(yàn)收率低，已影響到水庫除險(xiǎn)加固工作的整體進(jìn)度，影響到新的項(xiàng)目的實(shí)施。工程多次轉(zhuǎn)分包，層層收管理費(fèi)，工程實(shí)體資金流失，從而導(dǎo)致部分企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下偷工減料。為節(jié)約顯成本，施工不按規(guī)范操作，最終導(dǎo)致隱成本大大增加。質(zhì)量控制體系落后，有待健全，質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)。

三、水利工程建設(shè)管理的對(duì)策及建議

（一）依法規(guī)范項(xiàng)目法人職責(zé)項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)主體，對(duì)工程項(xiàng)目負(fù)總責(zé)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人基本條件的要求和管理，建立對(duì)項(xiàng)目法人建設(shè)行為的考核管理制度，規(guī)范和約束項(xiàng)目法人的建設(shè)行為。

建立健全科學(xué)嚴(yán)密的標(biāo)底形成機(jī)制和評(píng)標(biāo)決標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和工作程序，推行合理低價(jià)中標(biāo)，防止惡意低價(jià)中標(biāo)行為，遏制轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家的管理。

（二）提高監(jiān)理人員素質(zhì)，積極推進(jìn)監(jiān)理改革工程監(jiān)理主要任務(wù)是對(duì)工程質(zhì)量、工期、投資進(jìn)行有效控制，以提高施工單位的技術(shù)和管理水平。積極推進(jìn)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位體制改革，增加監(jiān)理企業(yè)活力，積極引導(dǎo)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位開展綜合性工程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)方向發(fā)展。

（三）健全施工圖紙的審查制度，提高設(shè)計(jì)水平嚴(yán)格按照勘察設(shè)計(jì)的有關(guān)條例及規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)；提高設(shè)計(jì)人員的整體素質(zhì)，建立健全施工圖紙的審查制度，防止隨便變更設(shè)計(jì)圖紙。

質(zhì)量監(jiān)督是代表政府對(duì)工程參建各方進(jìn)行強(qiáng)制性監(jiān)督而設(shè)立的，要充分發(fā)揮其作用，就要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立敬業(yè)、專業(yè)、高效的質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍；質(zhì)量監(jiān)督將采取“誰驗(yàn)收、誰監(jiān)督”的原則，或采取“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)”的原則，不斷完善質(zhì)量監(jiān)督體制。工程建設(shè)評(píng)優(yōu)和優(yōu)質(zhì)工程評(píng)審工作全部轉(zhuǎn)由行業(yè)協(xié)會(huì)制定評(píng)優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)質(zhì)工程評(píng)審辦法。

（四）整頓規(guī)范水利建筑市場(chǎng)，廣泛融資建立有效的水利建設(shè)監(jiān)督管理制衡機(jī)制，建立“同體”回避制度，同時(shí)規(guī)范工程分包管理；建立信用體系，加強(qiáng)行業(yè)自律；完善市場(chǎng)監(jiān)管體系，加大對(duì)市場(chǎng)主體特別是項(xiàng)目法人監(jiān)督力度；強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入和清出制度，嚴(yán)格管理設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位和施工單位的資質(zhì)；嚴(yán)格檢驗(yàn)進(jìn)場(chǎng)材料、產(chǎn)品、設(shè)備，防止不合格產(chǎn)品進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)；健全工程項(xiàng)目質(zhì)量管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行三項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)；全面推進(jìn)三項(xiàng)制度的實(shí)施。

水利建設(shè)資金籌集來源多層次，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，這就使項(xiàng)目工程資金完全到位的難度大。而最關(guān)鍵的還是這些資金來源對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，不可預(yù)測(cè)性大。而且部分水利資金來源依據(jù)不明容易產(chǎn)生糾紛。雖然水利項(xiàng)目資金籌措大部分是有法律依據(jù)，但有一些地方政府配套出臺(tái)集資辦法缺乏法規(guī)依據(jù)，這導(dǎo)致資金到位不穩(wěn)定。因此我們應(yīng)該積極立法，以法律為依據(jù)，出臺(tái)籌資政策，依法籌集水利資金。

目前來看，我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展日趨成熟，為籌集水利資金提供了全新渠道。對(duì)那些投資大、周期長(zhǎng)、收益高的水利建設(shè)項(xiàng)目，我們可以通過成立股份公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，籌集大量水利資金，這樣做不僅可以緩解企業(yè)對(duì)資金的饑渴，還引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于培育現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。如今，經(jīng)濟(jì)全球一體化和金融證券化，水利工程項(xiàng)目也完全可以在資本市場(chǎng)通過發(fā)行水利金融債券籌集水利建設(shè)資金。

另外，我們還可以在運(yùn)作機(jī)制上下功夫，通過對(duì)水利建設(shè)投資體制改革，吸引社會(huì)各方面閑置資金。