新加坡國家治理的特色及啟示

■ 李路曲 張飛龍／文

當前新加坡人均GDP已達5.5萬美元，超過很多西方發(fā)達國家，是后發(fā)展國家中最早進入發(fā)達國家行列的。圖為2013年8月9日新加坡國父李光耀和大家一起在新加坡國慶游行慶典上揮舞閃光棒。

美國學(xué)者弗朗西斯·福山從分析西方殖民主義之后非西方國家國家能力低下的原因入手，提出一個秩序良好的社會需要具備強政府、法治和民主問責三個基本要素。在福山看來，政治發(fā)展順序非常重要，在進入現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之后，應(yīng)首先建立強勢政府而非民主制度，在尚未建立有效統(tǒng)治能力之前就推行民主化的政府無一例外會遭受失敗，在此之后才能有民主問責。其實福山的這一觀點很大程度上已為后發(fā)展國家尤其是新加坡的政治發(fā)展所印證。

新加坡是一種強國家治理模式，一黨長期執(zhí)政，以現(xiàn)代法治來維持政治秩序，政府高效而廉潔，在經(jīng)濟和社會發(fā)展中起著重要作用，但政府的規(guī)模并不大，并發(fā)展了與多元化經(jīng)濟社會相適應(yīng)的民主政治。當前新加坡人均GDP已達5.5萬美元，超過很多西方發(fā)達國家，是后發(fā)展國家中最早進入發(fā)達國家行列的。

強政府與小政府

新加坡是一個面積僅有718.3平方公里，常住人口約550萬的城市國家。但是統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在人口規(guī)模和地域面積與之相當?shù)闹袊鞘兄校畽C構(gòu)的規(guī)模要比新加坡大得多。新加坡只設(shè)有中央政府，沒有地方政府，是一級政府的行政組織構(gòu)造，其中內(nèi)閣各部16個，法定機構(gòu)40個左右，這其中還有近20個相當于中國的行業(yè)協(xié)會。以與新加坡城市面積和城市居民規(guī)模相當?shù)闹袊鞘泻陀媱潌瘟惺袨槔?，中國是市—區(qū)—街道三級政府結(jié)構(gòu)，不但市一級政府設(shè)有直屬的政府分支機構(gòu)——局、委、辦，而且還有區(qū)一級政府及其分支機構(gòu)——局、委、辦。中國省會城市平均人口約為654萬人，較大城市下轄的區(qū)平均人口約為117萬，省會城市人口規(guī)模與新加坡幾乎沒有什么差距。因為新加坡的流動人口要遠遠多于中國的省會城市，但中國省會城市的政府行政機構(gòu)卻遠遠多于新加坡，市一級的政府機構(gòu)平均約有60個左右，此外每個區(qū)政府的行政機構(gòu)設(shè)置平均也達到近42個，加上每個省會城市平均8個區(qū)，這樣一來，中國省會城市的政府機構(gòu)比新加坡要多5倍以上。這還沒有把街道一級行政組織和黨的專職機構(gòu)統(tǒng)計進去(新加坡除黨的中央總部外，沒有專設(shè)的黨的分支機構(gòu))。

新加坡政府的行政層級少，機構(gòu)規(guī)模小，這使得政治輸出和輸入直接而通暢，較少會產(chǎn)生政策扭曲的現(xiàn)象，因此政府的治理工作就相對簡單。而中國省會城市政府的層級和機構(gòu)都人為地增加了，政府規(guī)模過于龐大，這使得政治輸出和輸入呈現(xiàn)出間接性和重復(fù)性，受到多重干擾，從而導(dǎo)致政策扭曲和行政效率低下。從新加坡的情況來看，保持一個主導(dǎo)社會和經(jīng)濟發(fā)展的強政府并不一定要保留龐大的政府機構(gòu)。

雖然中新兩國都是一種強政府體制，但是與新加坡這樣的現(xiàn)代化城市相比，作為中國城市治理主體的政府機構(gòu)顯得頗為臃腫龐雜、職責不清和人浮于事。多設(shè)置一個政府分支機構(gòu)就要多分得一份權(quán)力，權(quán)力過小它就會去爭取權(quán)力，同時這也會導(dǎo)致政府機構(gòu)的功能和權(quán)力重疊，降低政府效率。權(quán)力的運作是依托于成本的支撐，政府機構(gòu)設(shè)置的增加，必然會因之而增加相應(yīng)的職位，這就需要依靠更多的稅收來支付行政成本。更嚴重的是，為了維護自身的利益，官僚機構(gòu)本身會形成一種利益集團，通過各種方式和渠道維護、鞏固和擴展自身利益，阻礙改革的順利推進?！斑^大的政府權(quán)力會過多地干預(yù)市場，這是阻礙改革的重要因素?！?/p>

進行合理的制度和功能設(shè)計是保證政府有效治理的重要前提。在制度和功能設(shè)計上，新加坡政府分為兩類：一類是國家行政機構(gòu), 即16個部；另一類是法定局，隸屬于某一個部。法定機構(gòu)以經(jīng)營為主,同時承擔著一定的政府和行業(yè)管理職能,它們在法律范圍內(nèi)擁有較大的自主權(quán)。我們可以新加坡的住屋發(fā)展局和人民協(xié)會為例。前者因新加坡較好地解決了民眾的住房問題而聞名于世。它承擔著改善民眾住房的任務(wù)，一方面享受政府或國家法令提供的優(yōu)惠政策，另一方面引入市場機制，在政府與市場的有機結(jié)合下，不但加速推動了住房建設(shè)，而且使其因市場機制的引入有較充足的資金保證。人民協(xié)會是政府管理社會基層組織的機構(gòu)，負有一定的行政職能；但是它不是進行全面的行政管理，而是對基層社會組織進行指導(dǎo)，促進它們發(fā)揮一定的自治性，履行一定的治理社會的職能。由此看來，法定機構(gòu)這種半政府性半企業(yè)或半社會性的管理機構(gòu)，實際上在相當程度上是把在中央集權(quán)體制下本該由政府掌握的一些權(quán)力和職能讓渡給了市場或社會。兩者都較好地體現(xiàn)了在政府主導(dǎo)下政府與市場或社會的有效結(jié)合。從新加坡的經(jīng)驗來看，簡政放權(quán)是要把保持政府的主導(dǎo)作用與處理好政府與市場和社會的關(guān)系結(jié)合起來，它并不意味要放棄政府的主導(dǎo)作用。

政府主導(dǎo)與“互賴式治理”

新加坡的政府機構(gòu)簡單而高效，與它充分發(fā)揮社會組織的作用不無關(guān)系。為了適應(yīng)經(jīng)濟市場化和社會多元化的發(fā)展，新加坡政府提出了政府與社會組織進行“互賴式治理”的方針，以建構(gòu)政府與社會之間的良性互動關(guān)系，改革傳統(tǒng)的由政府單獨治理的方式。由此，新加坡政府對社會組織越來越持開放的態(tài)度，大力培育和創(chuàng)建社團組織，以實現(xiàn)政府與社會的“互賴式治理”。

新加坡社會組織的發(fā)展通常有兩種方式。一種是由政府自上而下創(chuàng)建的，這種是半政府半民間性質(zhì)的，如人民協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)下的居民委員會，還有早期的民眾聯(lián)絡(luò)所等。它的功能是貫徹政府的方針，組織民眾活動，溝通民眾與政府之間的聯(lián)系。由于這種社會組織的領(lǐng)導(dǎo)成員并不是專職的，因此，他們并不總是政府的代言人，而在很大程度上是民眾與政府溝通的橋梁。政府對這種社團組織給予一定的資金和人才支持，也適度干預(yù)其人事安排。以新加坡最大的三個社會組織為例，人民協(xié)會是法定機構(gòu)，公民咨詢委員會和民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會由政府早年創(chuàng)建，居民委員會則是在政府的鼓勵下創(chuàng)建的。這些社會組織遍布新加坡城市基層社區(qū)，在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著巨大的作用。應(yīng)該說，這類社會組織的特點就是它的半政府性和半民間性，它不像多數(shù)強政府或威權(quán)主義國家那樣，完全由政府來控制社會組織，而是有其民間特性，即民眾可以在相當程度上決定這些組織的作用。

社會組織建立的另一種方式是自下而上的，也即由民間自發(fā)組織的。近十幾年來，新加坡的非政府組織有很大的發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟領(lǐng)域，企業(yè)和企業(yè)組織的自由度很大。在近年來的多次國際經(jīng)濟自由度排名中，新加坡都位列世界第二名。社會組織積極發(fā)揮作用，不僅調(diào)動了它們的積極性，也彌補了政府的不足，尤其是社會組織多是根據(jù)社會的需要運作的，不會產(chǎn)生不必要的浪費。

在社會組織的發(fā)展過程中，政府的作用不可低估，這是保證其有序發(fā)展的重要前提。一般來說，威權(quán)主義國家都是一種強國家—弱社會的國家與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，社會組織的發(fā)展受到諸多限制，這就導(dǎo)致國家與社會之間的相互疏離和不信任，導(dǎo)致二者無法協(xié)作開展“互賴式治理”。這在傳統(tǒng)的體制中有其合理性，但在經(jīng)濟市場化和社會多元化發(fā)展起來后就會削弱國家的治理能力。對此，新加坡的經(jīng)驗是在政府的扶持和幫助下培育一批具有實際辦事能力的社會公益組織和社團，授予它們在特定領(lǐng)域的優(yōu)先代表權(quán)，政府在經(jīng)費上給予適度支持。同時，為保障社會組織能夠按照政府的政策行事，要保證政府在社團領(lǐng)導(dǎo)人的構(gòu)成上有一定的發(fā)言權(quán)。在社會組織的協(xié)助下，政府的簡政放權(quán)不僅不會導(dǎo)致治理能力的弱化，反而可以在不增設(shè)新的政府機構(gòu)的情況下進行有效的治理。采取這種“互賴式治理”模式有助于消弭國家與社會之間的相互不信任感，拉近二者的距離，構(gòu)建合作式治理格局。社會組織能夠在國家的監(jiān)管和指導(dǎo)之下逐步發(fā)育成長，政府也能在社會整合的同時，保持其自主性，增強執(zhí)政效率，進而提升國家治理能力。

高度的法治化

新加坡是一個高度法治化的國家，其法治建設(shè)成功的基本經(jīng)驗現(xiàn)在仍值得我們重視：

一是國家發(fā)展戰(zhàn)略能否盡快地完成從革命斗爭向現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)變，對現(xiàn)代法治建設(shè)有著深刻的影響。很多后發(fā)展國家的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人在相當長一段歷史時期內(nèi)缺乏對政治形勢和國家主要任務(wù)的正確判斷，致使國家長期陷入民族斗爭或階級斗爭的人為爭斗之中，沒有完成從革命斗爭向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，主觀地把政治和法律分為不同階級性質(zhì)的，以革命法規(guī)、民族法規(guī)甚至宗教法規(guī)替代現(xiàn)代法律原則，這就很難有效地進行現(xiàn)代法治建設(shè)。

二是相對于成熟民主體制的法治建設(shè)主要依賴于政治制度和公民監(jiān)督而言，后發(fā)展國家的法治建設(shè)則要處理好領(lǐng)導(dǎo)者個人的作用、黨內(nèi)制約機制與司法制度的相對獨立性之間的關(guān)系。一般來說，后發(fā)展國家在獨立后相當長一個時期內(nèi)國家領(lǐng)袖個人以及政治精英的作用很大，這是由當時的政治和社會發(fā)展水平以及政治體制特征所決定的。充分發(fā)揮領(lǐng)袖個人和領(lǐng)導(dǎo)集團的作用是否有利于現(xiàn)代法治建設(shè)，要看領(lǐng)袖個人及領(lǐng)導(dǎo)集團是否具有現(xiàn)代意識和明確的現(xiàn)代化導(dǎo)向。如果具有明確的現(xiàn)代化導(dǎo)向和現(xiàn)代法治意識，則他們通過強力手段建立起的國家秩序會成為現(xiàn)代法治建設(shè)的基礎(chǔ)和前提；如果他們?nèi)狈ΜF(xiàn)代化導(dǎo)向，則他們通過強力手段所建立的國家秩序會成為傳統(tǒng)的集權(quán)主義政治的基礎(chǔ)。當然，對于這一時期多數(shù)國家的領(lǐng)導(dǎo)人來說，其現(xiàn)代化導(dǎo)向與傳統(tǒng)的政治觀念兼而有之，主要是強弱之間的差距，因而他們所建立的秩序中的現(xiàn)代性也主要是強弱之間的差距。

在法治建設(shè)的過程中，新加坡黨和政府的高層領(lǐng)導(dǎo)尤其是李光耀本人把傳統(tǒng)與現(xiàn)代性較好地結(jié)合了起來。具體來說，就是從新加坡的社會和政治現(xiàn)實出發(fā)，利用國家權(quán)力來建立國家秩序并進而推進現(xiàn)代法治建設(shè)。在建立國家秩序的階段，國家的強力和政治領(lǐng)袖的“人治”起了重要作用。盡管李光耀有西方法學(xué)的背景和明確的法治意識，但新加坡的政治現(xiàn)實使他認識到政治手段和領(lǐng)袖的個人魅力是建立國家秩序和推進法治建設(shè)的前提條件。因此，他在進行國家政權(quán)建設(shè)和政治斗爭時，一方面運用國家政權(quán)的力量打擊反對派和社會不穩(wěn)定勢力；另一方面在這一過程中盡可能依法行事，運用媒體保持一定程度的行動公開性和透明性，通過司法程序保持一定程度的合法性。在政治形勢穩(wěn)定后，則積極地進行現(xiàn)代法治建設(shè)，而不是像很多后發(fā)展國家那樣在這一時期仍然堅持革命法規(guī)。

按照西方的民主理論，如果過于依賴領(lǐng)袖個人進行法治建設(shè)，那么其偶然性很大。也就是說，如果換了一個不那么懂法和執(zhí)法不那么堅決的領(lǐng)導(dǎo)人，它的法治建設(shè)就很可能前功盡棄。這種看法不無道理，亦曾是新加坡領(lǐng)導(dǎo)人需要解決的問題。然而這種看法也并不全面，現(xiàn)在看來，在一黨長期執(zhí)政的體制內(nèi)可以在很大程度上解決這個問題。盡管新加坡仍是一黨執(zhí)政，但它對高層領(lǐng)導(dǎo)人的制約機制已經(jīng)建立起來，其司法的獨立性已經(jīng)越來越大。過去，除人民行動黨及其政府的最高層對法院有實際的控制權(quán)外，其他人并不能凌駕于法院之上。而在近20年來，司法部門的獨立性越來越大，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人并不能隨意對司法進行干預(yù)。加之政治透明度越來越高，反對黨、媒體和公民對政府官員的監(jiān)督越來越有力，因而其法治建設(shè)的成果不可能由于一黨長期執(zhí)政或領(lǐng)袖個人的更替而被破壞。

不斷推進民主政治建設(shè)

新加坡獨立50年來，在人民行動黨一黨長期執(zhí)政的情況下，反對黨和社會組織都有較大的發(fā)展，在大選中形成了有效競爭的局面。應(yīng)該說，新加坡之所以發(fā)展的好，與執(zhí)政黨在民主的競爭環(huán)境中不斷改進自己的執(zhí)政方式不無關(guān)系。新加坡民主的格局已經(jīng)初步形成。

從新加坡的情況可以看到，在一黨長期執(zhí)政的環(huán)境中不意味著民主政治不能適度發(fā)展。無論在理論上還是實踐中，在現(xiàn)代社會中一黨執(zhí)政都為民主政治的發(fā)展留下了很大的空間。新加坡就是在一黨長期執(zhí)政的環(huán)境中培育了民主的機制和現(xiàn)代法治建設(shè)。

按照經(jīng)典的西方政治學(xué)理論，權(quán)力監(jiān)督只有在多元民主政體下才能建成，因為這是保證有效監(jiān)督的制度前提。這并沒有錯，在一些國家的政治實踐中也得到了證實，但這不意味著它適用于所有的政治現(xiàn)實，尤其是我們不應(yīng)忽視或否定人們主觀上對善的追求。從政治哲學(xué)上看，這一理論是依靠制度對人的“惡”的本性進行制約，在現(xiàn)實中視官員具有無限的權(quán)力擴張欲望，而弱化了道德的自律性。但在人的素質(zhì)提高和政治發(fā)展的今天，道德自律已經(jīng)越來越強。這表現(xiàn)在當今的政治發(fā)展中，一些一黨長期執(zhí)政的一元體制力圖在政治體制中建立起完善的民主監(jiān)督機制，在一黨長期執(zhí)政的體制中發(fā)展出越來越高的多元性或民主。因此，在這些體制中不但非制度化的主體自覺的監(jiān)督越來越有效，而且制度化的監(jiān)督也被建立起來。尤其重要的是，執(zhí)政者的改革意識和民主意識也越來越強烈，他們會主動地推進民主和法治建設(shè)，這與過去有很大的不同。

我們看到的另一個有趣的現(xiàn)象是，在多元民主體制內(nèi)人們則在考慮如何提高政府的效率以及有效地維持社會和政治秩序，出現(xiàn)了威權(quán)體制內(nèi)人們更多地強調(diào)民主，而民主體制內(nèi)人們更多地強調(diào)秩序的現(xiàn)象。實際上，絕對意義上的權(quán)力制衡是不存在的，它只是人們對權(quán)力制約抱持的一種理想。即使在西方多元體制中，權(quán)力制衡也不能過于嚴密。因為權(quán)力制衡與效率經(jīng)常表現(xiàn)出矛盾的一面，過度的權(quán)力制衡會損害執(zhí)政效率包括法律運作的效率。由此看來，要想保證政府運作的效率，就要給政府一定的獨立的、不受約束的權(quán)力。