從烏法峰會(huì)看上海合作組織發(fā)展前景

■ 林永亮／文

上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第十五次會(huì)議于2015年7月10日在俄羅斯烏法召開。會(huì)議圍繞上合組織未來(lái)十年發(fā)展戰(zhàn)略、深化安全合作、加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作、推動(dòng)人文交流等進(jìn)行了一系列安排，并決定啟動(dòng)接納印度、巴基斯坦加入上海合作組織的程序。這些會(huì)議成果為上合組織下一步發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

加強(qiáng)行動(dòng)能力 深化安全合作

上合組織從專注解決邊界和軍事互信問(wèn)題的“上海五國(guó)”演變而來(lái)。早在“上海五國(guó)”時(shí)期，各成員國(guó)就已圍繞合作打擊恐怖主義、極端主義和分裂主義開展討論，開始了聯(lián)合打擊“三股勢(shì)力”的努力。目前，上合組織各成員國(guó)在反恐軍事演習(xí)、反恐信息交流、人員培訓(xùn)、情報(bào)部門協(xié)調(diào)行動(dòng)等方面已經(jīng)開展了卓有成效的合作。尤其是“和平使命”系列反恐軍事演習(xí)，自2005年以來(lái)已開展了七次，為震懾“三股勢(shì)力”、提高軍事協(xié)同配合能力、維護(hù)地區(qū)安全穩(wěn)定等發(fā)揮了不可或缺的作用。

除反恐合作外，上合組織在信息安全、打擊販賣毒品、非法移民等領(lǐng)域還有較大合作空間，在阿富汗問(wèn)題上也可以發(fā)揮獨(dú)特作用。美國(guó)撤軍后的阿富汗局勢(shì)走向仍不明朗，塔利班武裝重趨活躍，“伊斯蘭國(guó)”在該國(guó)活動(dòng)頻度也有上升。上合組織成員國(guó)和觀察員國(guó)中有五個(gè)是阿富汗鄰國(guó)，因此有條件也有責(zé)任在阿富汗和平和解進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。

此次峰會(huì)上，各國(guó)元首批準(zhǔn)了《上海合作組織成員國(guó)打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2016年至2018年合作綱要》，批準(zhǔn)了啟動(dòng)《上海合作組織反極端主義公約》制定工作，發(fā)表了《上海合作組織成員國(guó)元首關(guān)于應(yīng)對(duì)毒品問(wèn)題的聲明》，簽署了《上海合作組織成員國(guó)邊防合作協(xié)定》。這些會(huì)議成果對(duì)強(qiáng)化共識(shí)、深化合作具有重要作用，有利于安全合作的系統(tǒng)性、針對(duì)性、務(wù)實(shí)性和有效性進(jìn)一步提升。

習(xí)近平主席在峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)有力地推進(jìn)反恐、禁毒、防務(wù)合作，提高本組織安全行動(dòng)能力，形成更嚴(yán)密健全的執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)。可以預(yù)見，“行動(dòng)能力”將成為關(guān)乎上合組織安全合作進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵詞。唯有切實(shí)提高行動(dòng)能力，上合組織才能推動(dòng)筑牢地區(qū)安全屏障。

深挖合作潛力 充實(shí)務(wù)實(shí)合作

上合組織框架下的經(jīng)濟(jì)合作不像安全合作那樣“吸睛”，但也取得扎實(shí)進(jìn)展。上合組織成立之初就將經(jīng)濟(jì)合作寫進(jìn)《上海合作組織憲章》，2003年簽署《上海合作組織成員國(guó)多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》，2004年簽署《〈上海合作組織成員國(guó)多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要〉落實(shí)措施計(jì)劃》，2009年簽署《上海合作組織成員國(guó)關(guān)于加強(qiáng)多邊經(jīng)濟(jì)合作、應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)、保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的共同倡議》，2012年制定《2012—2016年上海合作組織進(jìn)一步推動(dòng)項(xiàng)目合作的措施清單》。應(yīng)該說(shuō)，上合組織已經(jīng)為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作奠定了較為全面的法律法規(guī)基礎(chǔ)。

為落實(shí)這些文件精神，上合組織在過(guò)去十年間啟動(dòng)了經(jīng)貿(mào)、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的部長(zhǎng)會(huì)晤機(jī)制，成立了實(shí)業(yè)家委員會(huì)、銀行聯(lián)合體，啟動(dòng)了工商論壇等交流合作平臺(tái)。其中，中國(guó)與其他成員國(guó)間的貿(mào)易額就由2002年的142.28億美元增長(zhǎng)到2013年的1294.54億美元。

然而，上合組織在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作方面也面臨一些困難：中亞各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施條件比較薄弱、資金相對(duì)短缺、制度法規(guī)差別較大、貿(mào)易投資環(huán)境也不夠成熟。不過(guò)，上合組織各成員國(guó)及觀察員國(guó)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)，各國(guó)希望借助中國(guó)充裕的資金、巨大的市場(chǎng)和強(qiáng)大的裝備制造能力，而中國(guó)也需要各國(guó)的資源能源，相互間經(jīng)濟(jì)合作潛力巨大，對(duì)合作的期待也比較高。

此次峰會(huì)通過(guò)的《上海合作組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》是上合組織成立以來(lái)的首份發(fā)展戰(zhàn)略，這份內(nèi)容涵蓋廣泛的綱領(lǐng)性文件描繪了未來(lái)十年的發(fā)展藍(lán)圖，為進(jìn)一步推動(dòng)成員國(guó)在互聯(lián)互通、貿(mào)易、投資、產(chǎn)能、金融、能源、糧食和環(huán)保等領(lǐng)域的合作提供了新的指引。

習(xí)近平主席在峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)上合組織應(yīng)推動(dòng)各方在互利共贏基礎(chǔ)上創(chuàng)造更多合作機(jī)遇，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作取得早期收獲，并倡議各國(guó)在貿(mào)易投資便利化方面邁出更大步伐，加快實(shí)施成員國(guó)間道路運(yùn)輸便利化協(xié)定，開展成員國(guó)間投資、產(chǎn)能、裝備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，爭(zhēng)取早日建成本組織的自由融資平臺(tái)，加強(qiáng)各國(guó)能源政策溝通，制定跨國(guó)油氣管道安保合作具體措施等。這些主張和倡議立足現(xiàn)實(shí)、著眼未來(lái)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作提供了重要著力點(diǎn)，也提供了很好的方向參考。

啟動(dòng)擴(kuò)員程序 增強(qiáng)國(guó)際影響力

此前，上合組織有中國(guó)、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦六個(gè)成員國(guó)，蒙古、印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗五個(gè)觀察員國(guó)，白俄羅斯、土耳其、斯里蘭卡三個(gè)對(duì)話伙伴國(guó)。

目前，已有十多個(gè)國(guó)家通過(guò)各種方式表示了加入的意愿，上合組織擴(kuò)員可謂大勢(shì)所趨。2010年，上合組織峰會(huì)批準(zhǔn)了《上海合作組織接受新成員條例》，2014年杜尚別峰會(huì)批準(zhǔn)了《給予上海合作組織成員國(guó)地位程序》和《關(guān)于申請(qǐng)國(guó)加入上海合作組織義務(wù)的備忘錄范本》修訂案，為“擴(kuò)員”做好了制度上的準(zhǔn)備。

此次峰會(huì)上，各國(guó)元首決定啟動(dòng)印度和巴基斯坦加入上合組織的程序，并同意白俄羅斯成為觀察員國(guó)，阿塞拜疆、亞美尼亞、柬埔寨、尼泊爾成為對(duì)話伙伴國(guó)，標(biāo)志著上合組織“擴(kuò)員”程序正式啟動(dòng)。當(dāng)然，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，從候選國(guó)到成為正式成員國(guó)，其接收過(guò)程需遵循協(xié)商一致原則，需通過(guò)一系列談判征得所有成員國(guó)同意，這一過(guò)程還需要一定的時(shí)間。

待印度和巴基斯坦成為正式成員國(guó)，上合組織將擁有八個(gè)成員國(guó)、四個(gè)觀察員國(guó)、七個(gè)對(duì)話伙伴國(guó)。其中，僅成員國(guó)人口總數(shù)就將占到世界人口的近一半，所涵蓋地域范圍也將拓展到南亞，上合組織國(guó)際影響力必將進(jìn)一步提升。西方有輿論因此不無(wú)擔(dān)憂地將上合組織比做新時(shí)期的“G8”。

不過(guò)，也有學(xué)者擔(dān)心，上合組織成員的擴(kuò)大會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部協(xié)調(diào)成本上升，降低決策效率，影響內(nèi)部凝聚力。這確實(shí)是上合組織擴(kuò)員過(guò)程中需要注意的問(wèn)題。為此，上合組織對(duì)擴(kuò)員問(wèn)題采取了積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，已經(jīng)通過(guò)預(yù)設(shè)條件等方式盡力規(guī)避了可能產(chǎn)生的問(wèn)題，這一思路應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持下去。

筑好溝通平臺(tái) 推動(dòng)倡議對(duì)接

此前有學(xué)者擔(dān)心，在國(guó)內(nèi)外熱議“一帶一路”背景下，上合組織的地位會(huì)降低，功能將趨于邊緣化。其實(shí)，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶是一個(gè)綜合性的經(jīng)濟(jì)合作倡議，旨在增進(jìn)中國(guó)與沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，共同推動(dòng)沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。它不是一個(gè)具體機(jī)制而是一個(gè)綜合性發(fā)展框架，因此，原有的一些合作項(xiàng)目可以納入這一框架之中，原有的一些合作機(jī)制也可以在這一框架下繼續(xù)發(fā)揮作用。而且，有了這一目標(biāo)理念的指引，原有的合作項(xiàng)目和合作機(jī)制反而可能獲得新的發(fā)展契機(jī)。

在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶倡議提出之前，上合組織與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟在經(jīng)濟(jì)合作方面的關(guān)系不夠明晰。上合組織中的俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦是歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的正式成員國(guó)，塔吉克斯坦也已經(jīng)就是否加入進(jìn)行了研究。因此，許多學(xué)者認(rèn)為二者主要是一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。不過(guò)，上合組織與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟在制度規(guī)則和合作目標(biāo)方面沒有明顯的抵牾之處，上合組織并不像歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟那樣謀求建立統(tǒng)一的貨幣和統(tǒng)一的市場(chǎng)。因此，通過(guò)戰(zhàn)略層面的溝通和技術(shù)層面的探索，是可以實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的。

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶倡議的提出，創(chuàng)造性地為進(jìn)一步明晰上合組織與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟在經(jīng)濟(jì)合作方面的關(guān)系提供了思路。中俄兩國(guó)2015年5月就絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟對(duì)接合作問(wèn)題發(fā)布了《聯(lián)合聲明》，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮上合組織的平臺(tái)作用。此次峰會(huì)上，習(xí)近平主席在講話中表示，中國(guó)將同有關(guān)國(guó)家一道，實(shí)施好絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶同歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的對(duì)接，促進(jìn)歐亞地區(qū)平衡發(fā)展。烏法宣言則強(qiáng)調(diào)，成員國(guó)支持中國(guó)的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶倡議，認(rèn)為上合組織成員國(guó)相關(guān)主管部門開展相互磋商和信息交流具有重要意義。

上合組織的這一功能和角色定位，在宏觀戰(zhàn)略層面理順了上合組織與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟兩個(gè)機(jī)制之間的關(guān)系，較大程度上解決了可能出現(xiàn)的功能重合和相互牽掣問(wèn)題，可以有效避免當(dāng)今全球治理機(jī)制普遍存在的“冗余卻低效”的難題。應(yīng)該說(shuō)，一個(gè)相對(duì)“超脫”的上合組織，在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作方面會(huì)更務(wù)實(shí)有效。

妥善化解難題 變挑戰(zhàn)為機(jī)遇

隨著中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的深化，兩國(guó)加強(qiáng)戰(zhàn)略合作的共識(shí)更為堅(jiān)固，共同推進(jìn)地區(qū)合作的愿望更為強(qiáng)烈。尤其是自烏克蘭危機(jī)以來(lái)，在西方國(guó)家的制裁下，俄羅斯加強(qiáng)與中國(guó)合作的積極性更高。這些戰(zhàn)略因素相互疊加，為上合組織發(fā)展提供了新的助推力。當(dāng)然，戰(zhàn)略共識(shí)落實(shí)到務(wù)實(shí)合作的過(guò)程不會(huì)輕而易舉，在上合組織未來(lái)發(fā)展進(jìn)程中，仍有幾組關(guān)系需要處理好。

經(jīng)濟(jì)合作方面，上合組織與其他倡議和計(jì)劃的關(guān)系需進(jìn)一步理清。中俄兩國(guó)重視上合組織在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟對(duì)接過(guò)程中的平臺(tái)作用，這一功能定位需得到其他相關(guān)國(guó)家的積極支持。與此同時(shí)，如何進(jìn)一步明確上合組織、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟框架下經(jīng)濟(jì)合作的關(guān)系，是各相關(guān)各方需要共同思考的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)三者良性互動(dòng)，既要有戰(zhàn)略層面的溝通和共識(shí)，也要有技術(shù)層面耐心細(xì)致的落實(shí)。

安全合作方面，上合組織與集體安全組織在成員和功能方面也有較大重合。從成員來(lái)看，俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦既是上合組織成員又是集安組織成員。從功能來(lái)看，集安組織主要側(cè)重軍事安全合作，但也開展反恐等非傳統(tǒng)安全合作。因此，推動(dòng)上合組織與集安組織安全合作的溝通對(duì)接，是實(shí)現(xiàn)兩大機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提。

地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境方面，美國(guó)顯然不希望上合組織發(fā)展壯大，認(rèn)為上合組織發(fā)展必然削弱其霸權(quán)地位，其“新絲綢之路”計(jì)劃雖成效不大，但攪局作用不容忽視。俄羅斯同時(shí)是歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和集安組織中最重要的國(guó)家，在如何處理上合組織與這兩個(gè)組織的關(guān)系方面尚顯猶豫，中俄兩國(guó)仍有大量溝通協(xié)調(diào)工作要做。印巴兩國(guó)存在克什米爾問(wèn)題，如何避免雙邊關(guān)系影響內(nèi)部凝聚力也是上合面臨的考驗(yàn)。中亞國(guó)家間的領(lǐng)土問(wèn)題、水資源問(wèn)題、勞工問(wèn)題尚未很好解決，中亞國(guó)家內(nèi)部的政治穩(wěn)定問(wèn)題也會(huì)分散上合組織的注意力。

當(dāng)然，如果各國(guó)拿出充分的誠(chéng)意、智慧和熱情，上述問(wèn)題可以得到較好管控和解決，上合組織國(guó)際影響力進(jìn)一步提升應(yīng)是大勢(shì)所趨。