媒體對食品安全監(jiān)督作用的法律規(guī)范

李小華

（河北公安警察職業(yè)學院，河北 石家莊 050091）

進入21世紀以來，媒體對社會的監(jiān)督作用日益增強，其中對食品安全的相關報道，更是為保障消費者的生命健康起到了非常大的促進作用。近年來發(fā)生的一些轟動性的食品安全事件，如2004年的安徽阜陽大頭奶粉事件、2005年蘇丹紅事件、2008年的三聚氰胺奶毒奶粉事件、2012年雙匯瘦肉精事件和酒鬼酒塑化劑污染事件、2014年肯德基冰塊細菌超標事件等［1］，都是由媒體最早報道并為公眾所熟知，使消費者提高警惕并針對性地采取預防措施，防止了類似事件的繼續(xù)發(fā)生，提高了大眾的食品安全防范意識，有效地發(fā)揮了媒體對食品安全進行監(jiān)督的功能。

另一方面，媒體對于食品安全的報道在很多時候并不是很客觀，有時甚至存在虛假報道、嘩眾取寵的情況。如2005年“甲醛啤酒”的報道、2006年“海南注紅藥水西瓜”的報道以及“軟飲料汽水致癌”的報道等，事后查實與實際情況嚴重脫節(jié)，不僅直接損害了相關產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的產(chǎn)品安全信譽，造成了不應當有的經(jīng)濟損失，而且摧毀了普通消費者對食品安全脆弱的信任［2］。

由于受到媒體自由原則的影響，世界上很多國家均沒有就媒體對食品安全的監(jiān)督進行專門的立法，而主要靠行業(yè)自律以及其它相關法律對此類行為進行調(diào)整。到目前為止，中國的《食品安全法》也并沒有關于媒體對食品安全監(jiān)督的專門條款，媒體對相應食品安全事件的監(jiān)管仍然處于行業(yè)自律與行政監(jiān)管相結合的游離狀態(tài)。

文章擬從目前中國媒體對食品安全監(jiān)督過程中存在的問題出發(fā)，找出產(chǎn)生這些問題存在的法律規(guī)范上的原因，并提出解決這些問題的相應對策。

1 媒體對食品安全監(jiān)督過程中存在的問題

中國的《食品安全法》并沒有將媒體對食品安全監(jiān)督的法律規(guī)范納入具體的法律條款，而主要靠行業(yè)自律和行政監(jiān)管來保證這種監(jiān)督的公正和效率性。但是，僅僅依靠行業(yè)自律和行政監(jiān)管明顯不夠，導致近年來媒體對食品安全監(jiān)督過程中產(chǎn)生了一系列問題。

1.1 媒體報道不實

這是媒體對食品安全監(jiān)督過程中存在的最大，也是最受人詬病的問題。媒體報道不實的表現(xiàn)是多方面的。有的是純粹的造假，比如2006年的“海南注紅藥水西瓜”報道，事后查明是媒體記者臆想出來的。有的是偷換概念，如2005年的“甲醛啤酒”的報道，相關媒體從業(yè)人員受賄，故意將啤酒加工過程中人為添加的甲醛同啤酒發(fā)酵過程中產(chǎn)生的微量甲醛相混淆。有的則是將一些尤其是科學上的猜想當成事實進行報道，如國外某些學者懷疑“芬達”“七喜”等軟飲料中含有的某些化學成分可能有致癌的隱患，根本就沒有找到實在的證據(jù)。不實報道產(chǎn)生的負面作用是很嚴重的，尤其是這些報道涉及到的往往是一些人們?nèi)粘Ｊ秤玫氖称?，所以?jīng)常會引起普遍性的恐慌。如“啤酒甲醛”事件，相關企業(yè)和政府部門一再發(fā)表聲明，多次解釋才有所緩解，但直到現(xiàn)在還是有不少人以為媒體報道的才是真相。

1.2 媒體故意隱瞞食品安全事故

與不實報道相對應的是，很多食品安全事件發(fā)生后，卻由于種種原因并沒有將其于媒體上曝光，致使本應當在早期即引起人們注意并加以預防的食品安全問題，直到其演變成比較大的事故時才為人們知曉，從而使食品安全的損害人為擴大化。如至今讓中國人民談之色變的三鹿奶粉，其實在媒體2008年大規(guī)模對其進行曝光的3年前，即2005年，阜陽“大頭奶粉”事件中三鹿已經(jīng)榜上有名，但相關媒體后來不知什么原因又將其從問題奶粉的名單上消除［3］。媒體被稱為獨立于立法、行政、司法之外的“第四種”權力，對社會的各種不正常現(xiàn)象行使監(jiān)督權是其最主要的功能之一，而其對關系到人們?nèi)粘Ｉ】档氖称钒踩鹿实碾[瞞不報，就直接意味著媒體監(jiān)督職能的缺位，對社會所造成的危害，遠比其進行虛假報道的危害更大［4］。

1.3 媒體先行，政府跟進，最后技術調(diào)查鑒定的處理模式

一般來說，因為食品安全鑒定涉及到比較專門的技術鑒定程序，所以真正比較客觀的判定應當來自于公正的質(zhì)量檢測機構，因此，在很多國家，最早發(fā)現(xiàn)食品安全問題的一般是相應的官方檢測機構。比如美國，食品安全事故曝光程序一般是官方質(zhì)檢部門鑒定其不合格，然后政府按照規(guī)定對其處理并向民眾通告，最后才是新聞媒體對其跟蹤報道。但是在中國，情況剛好相反，大多數(shù)食品安全事件，往往不是政府相關質(zhì)檢部門通過自己的官方渠道將其按照規(guī)定程序公之于眾，而是媒體將其了解到的消息曝光后，政府部門才開始重視，然后是專業(yè)的技術鑒定機關介入，發(fā)布正式的技術鑒定結論。這種模式雖然反映出中國媒體對食品安全的監(jiān)督起到了關鍵作用，但一方面，其自身并不具備從技術上準確判定食品安全事故的專業(yè)能力，因此難免在報道中會出現(xiàn)很多從技術上來講很不專業(yè)甚至很不負責任的描述，從而引起公眾的誤解；另一方面，也反映出某些負責食品安全監(jiān)管的行政機關在相應的安全事故處理中，存在職能缺位或知情不報的問題。

2 媒體對食品安全監(jiān)督作用產(chǎn)生問題的法律原因

無論是媒體對食品安全監(jiān)督的報道不實、隱瞞不報亦或是媒體現(xiàn)行的監(jiān)督模式，都意味著媒體對食品的安全監(jiān)督作用沒有得到正常的發(fā)揮，這種不正常的情況是由多種原因造成的。鑒于法律對社會發(fā)揮著越來越重要的作用，以下主要從法律規(guī)范方面分析這些不正常情況存在的原因。

2.1 媒體對食品安全進行監(jiān)督的權利缺乏法律上的保障

媒體作為對社會行使監(jiān)督權的第四權觀念深入人心，無論是政府還是普通民眾均認為媒體對食品安全進行監(jiān)督自然而然。但事實上，由于媒體對食品安全的監(jiān)督往往會涉及到很多部門和地方上的利益，因此媒體的相關監(jiān)督必然會受到利益相關的企業(yè)和政府機關的影響。在沒有明確的法律條文保障媒體的這一監(jiān)督權力的情況下，很多受此影響的企業(yè)和政府機關會通過各種方式對相關媒體施加壓力，尤其是相關政府部門，有時甚至直接采取下命令的方式要求相關媒體不得報道，使媒體對食品安全進行監(jiān)督的能力名存實亡。

2.2 缺乏對惡意虛假報道進行追責的法律規(guī)范

近年來，無論是官方還是民間都開始質(zhì)疑媒體對食品安全的監(jiān)督作用，使媒體對食品安全進行監(jiān)督的公信力受到很大影響。發(fā)生這種情況最重要的原因，是類似之前所述的“啤酒甲醛”、“軟飲料致癌”、“海南注紅藥水西瓜”等一系列歪曲事實甚至是無中生有的報道的影響。相關媒體之所以敢于一而再、再而三地進行這種不負責任且影響極壞的虛假報道，是因為這些不實報道雖然非法侵害了相關企業(yè)和地方利益，卻沒有任何法律規(guī)定要追究這些虛假報道者的相應責任。

2.3 媒體及其從業(yè)人員缺乏相應的操守標準

媒體要承擔對社會的監(jiān)督職能，其前提是能保證自身的公正，這就要求媒體必須嚴格對自身及其工作人員的操守進行嚴格的約束，即所謂的行業(yè)自律。但在目前的情況下，很多媒體及其從業(yè)人員為了自身的利益，忘記了其行使相應的監(jiān)督職能的時候必須要秉持的公正良好的操守。當然，行業(yè)自律本身不一定需要法律的具體規(guī)定，如包括美國在內(nèi)的很多西方國家雖然也強調(diào)行業(yè)自律，但并沒有將媒體界的行業(yè)自律寫入任何法律，但這樣做的前提是其本身具有良好的自律的傳統(tǒng)，而中國顯然缺乏這種傳統(tǒng)。在沒有相應的法律約束的情況下，中國的媒體一方面接受非常嚴厲的行政監(jiān)管，另一方面在行業(yè)自律方面又毫無操守可言。其一方面為了自身的效益而作出一些夸張性的不負責任的報道，另一方面又同相應的產(chǎn)業(yè)結成利益同盟，對其食品安全事故視而不見。

2.4 食品安全行政監(jiān)管部門同媒體之間缺少法定的信息共享渠道

在食品安全行政監(jiān)管部門同媒體之間，法律并沒有規(guī)定兩者應當對涉及到食品安全的信息進行共享。一方面食品安全行政監(jiān)管部門在具體執(zhí)法時，往往出于各種考慮不將其發(fā)現(xiàn)的問題向媒體公開，導致公眾不能及時知道相應的食品安全問題的存在，從而不能采取相應的防范措施避免事態(tài)的擴大。另一方面媒體在發(fā)現(xiàn)相應問題時，同樣出于保證自己新聞的新穎性及獨占性考慮，不將其第一時間告之食品安全行政監(jiān)管部門，而一直到相應的事件已經(jīng)披露出來之后，才為食品安全行政監(jiān)管部門所知悉［5］。首先發(fā)現(xiàn)問題的媒體由于缺少專業(yè)知識以及相應的技術檢測手段，在報道的過程中往往會出現(xiàn)一系列技術上的瑕疵，從而對公眾造成誤導。而食品安全行政監(jiān)管部門雖然具有相應的專業(yè)人員和技術檢測手段，卻是在相應事件被披露之后才知悉，致使其相應的行政處理非常被動。既有可能耽誤處理相應事件的最佳時機，而且事后還不得不對媒體不專業(yè)的報道進行相應的解釋和澄清。

3 媒體對食品安全監(jiān)督作用的法律規(guī)范

通過對媒體對食品安全監(jiān)督作用過程中出現(xiàn)的相應問題及產(chǎn)生這些問題的原因的分析，可以針對性地對其采取相應的矯正措施，主要可以通過以下的法律措施對其進行規(guī)范。

3.1 明確媒體對食品安全監(jiān)督的法律權利

一般來說，媒體對食品安全監(jiān)督屬于社會公認的某種自然權利，在一個有著尊重媒體這種第四權的傳統(tǒng)的社會，并不需要對此進行專門立法，但中國并沒有這種傳統(tǒng)的存在。因此，一方面國家和公眾都認為媒體行使這一監(jiān)督職責是理所當然，另一方面因為媒體對食品安全的監(jiān)督從而利益受到影響的國家行政機關，卻又濫用自身的行政權力干涉媒體的這一自然權利。在國家法律沒有明確將此權利寫入《食品安全法》及其它相關法律的情況下，媒體很難對抗國家行政機關行政權的不合理干涉。只有直接以法律的形式明確規(guī)定媒體的這一權利的存在，媒體才能從法律上對抗行政機關的這種干涉，從而充分發(fā)揮自己對社會現(xiàn)象的調(diào)查和監(jiān)督的職能。

3.2 建立追究惡意進行食品安全虛假報道的法律追責機制

由于媒體對食品安全虛假報道而產(chǎn)生的不良影響，國家相關機構乃至社會公眾一直呼吁應當對此建立某種普遍的追責法律機制。但這是不合理也不現(xiàn)實的。首先，媒體只是一種信息傳播渠道，雖然其必須承擔有限的核實信息真實性的責任，但這種責任必須是有限的，即在其能力范圍之內(nèi)。很顯然，對于并不屬于專業(yè)的食品安全技術機構的媒體來說，要求其涉及到食品安全技術問題的報道在細節(jié)上毫無瑕疵，即所謂的完全客觀，是根本不可能的。因此媒體在對食品安全事故進行報道時出現(xiàn)某些錯誤是不可避免的。其次，假如因為上述錯誤的不可避免而建立媒體必須得到官方核實之后才能報道的制度，在中國當前情況下，實際上就是建立某種食品安全報道的行政審查制度。這會徹底使目前好不容易培養(yǎng)起來的媒體積極監(jiān)督食品安全的良好勢頭化為烏有，從根本上違背了媒體自由的原則，也使所謂的媒體對食品安全監(jiān)督的作用成為空談。最后，媒體對食品安全承擔的是監(jiān)督的職能，監(jiān)督職能最重要的特點是質(zhì)疑，也就是對相應的食品安全問題提出疑問，而不是承擔法官的確認案件事實真相的責任，某些錯誤報道的出現(xiàn)并不一定是壞事，反而是其通過相應的質(zhì)疑行使監(jiān)督職能的一種方式。因此，媒體對食品安全的報道出現(xiàn)一定程度的不實不僅是不可避免的，也應當允許其行使監(jiān)督職能的合理存在，對這樣的不實報道進行法律追責必然會阻礙媒體對食品安全的監(jiān)督職能的順利實現(xiàn)，所以既是不必要的也是不可取的。

但是，對惡意的虛假報道一定要建立相應的法律追責機制。所謂惡意的虛假報道，是指明知相應的食品安全的陳述是虛假的，或者沒有經(jīng)過最低程度的核對，明知其虛假的可能性非常大，相應的媒體及其直接責任人員仍然對其進行報道，從而造成嚴重后果的行為。在這種情況下，責任媒體及責任人員進行的報道并不是進行正常的質(zhì)疑，而純粹是因為自身的利益造謠惑眾，嚴重損害社會利益，所以必須對其進行相應的法律追責，以杜絕這種與其監(jiān)督作用完全相悖的不良行為。因此在新的《食品安全法》里應增加相應的懲罰條款，以建立追究惡意進行食品安全虛假報道的法律歸責機制。

3.3 對操守不良的媒體從業(yè)人員建立法律隔離機制

對于媒體從業(yè)人員來說，自覺地對社會行使監(jiān)督職能是其最起碼的職業(yè)操守。因此其必須自覺地、及時地、秉持自己良心地、相對客觀地對食品安全事件進行報道。這一操守的最低標準至少要保證：① 不得對自己明知的食品安全事故視而不見，出于一己私利隱瞞不報；② 不得惡意虛假報道食品安全事件［6］。對于違反這一操守準則的不良從業(yè)人員，應當以法律的形式規(guī)定其相應行為一旦被核實，任何媒體單位均不得接受其就業(yè)或與其產(chǎn)生其它任何形式的業(yè)務關系，從而將其從媒體業(yè)徹底隔離。這一規(guī)定可以對相應的從業(yè)人員形成足夠的震懾作用，防止其為了本單位或自身的利益而進行虛假報道，或與某些產(chǎn)業(yè)結成利益同盟，從而隱瞞不報其食品安全事故。

3.4 建立食品安全行政監(jiān)管部門和媒體之間信息共享的法定渠道

對于食品安全監(jiān)督來說，食品安全行政監(jiān)管機關和媒體之間應當是互相配合，互相協(xié)作的關系。一方面，食品安全行政監(jiān)管機關擁有強制執(zhí)行力和專業(yè)的食品安全檢測鑒定能力，但卻缺少媒體的靈活性和強大的宣傳能力，不能使相應信息迅速為普通民眾所知悉。而這些信息對消費者及時采取相應措施，防止類似事故發(fā)生是非常重要的。另一方面，媒體具有很強的對社會各個層面進行滲透的靈活性，以及迅速讓廣大受眾獲得其傳播的信息的能力，可以很快地將其調(diào)查得知的食品安全事件為廣大消費者所知悉。但媒體僅限于對這些事件進行揭露和譴責，而缺乏強制執(zhí)行力和專業(yè)的檢測鑒別能力。因此，假如兩者能密切合作，就能夠使相應的食品安全事故以最快的速度為公眾知悉，并得到客觀準確的技術評價，對其進行及時有效的處理，將相應的食品安全事故對社會的危害限制在最小的范圍之內(nèi)［7］。

事實上，由于兩者之間沒有法定的信息共享渠道，也沒有形成類似的傳統(tǒng)或慣例，所以兩者之間的合作就顯得非常的不順暢，從而出現(xiàn)目前經(jīng)?；拿襟w先披露、行政監(jiān)管機關跟進、最后進行技術調(diào)查鑒定，對其進行處理的不正常模式。因此，有必要以法律的形式規(guī)定食品安全行政監(jiān)管機關必須將相應監(jiān)管信息定期對媒體進行通報，對重大的突發(fā)食品安全事故則通過新聞發(fā)布會的方式及時向媒體告知，并由媒體對事件的后續(xù)處理全程跟蹤報道；媒體在發(fā)現(xiàn)可能的食品安全事故的同時，也必須立即通知行政監(jiān)管機關，并配合其盡快進行核實，及時處理，并由媒體對整個過程跟蹤報道。只有實現(xiàn)雙方信息溝通雙向透明，才能避免目前媒體和行政監(jiān)管機關出于自身利益考慮各行其是，從而不能以最有效的方式對食品安全事故進行處理的弊端，最大程度地發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，及時有效地對食品安全事故進行處理。

4 結論

作為獨立于國家立法、行政、司法三大權力之外的第四權，媒體對食品安全進行監(jiān)督是為國家和民眾公認的自然權利。但是，這一重要權利卻缺乏相應的法律對其進行規(guī)范，導致其一方面因為法律保護的缺乏而不能有效實現(xiàn)，另一方面卻又被某些媒體所濫用。這種法律上的缺失包括媒體行使監(jiān)督權利缺乏法律的保障、沒有建立對惡意虛假報道的法定追責機制、媒體行業(yè)缺乏職業(yè)操守標準、食品安全行政監(jiān)管部門同媒體間沒有信息共享的法定渠道等。因此，國家應當在法律上明確媒體食品安全監(jiān)督權力的存在，建立對惡意虛假報道的法定追責機制，對操守不良的媒體從業(yè)人員的法定隔離機制以及食品安全行政監(jiān)管機關同媒體間的法定雙向溝通渠道等。最終達成媒體對食品安全的監(jiān)督權利能在法律的保障下有效行使，為人民生命健康水平的提高作出更大貢獻的目的。

1 王宇.食品安全的媒體呈現(xiàn)：現(xiàn)狀、問題及對策［J］.現(xiàn)代傳媒，2010（4）：32～35.

2 曾理，葉慧玨.尷尬的食品安全報道——從不規(guī)范的媒體行為到不健全的信息傳播體系［J］.新聞記者，2008（1）：32～36.

3 白潔.人民日報三鹿奶粉報道特色［J］.青年記者，2009（5）：41～42.

4 周善.從食品安全報道看媒體社會責任［J］.新聞實踐，2007（5）：20～21.

5 張秀麗.食品安全信息傳播中政府輿情引導及媒體責任［J］.食品與機械，2014，30（4）：271～273.

6 黃映亮.食品安全中的媒體監(jiān)督［J］.魅力中國，2014（16）：281～282.

7 黃河.地方政府新媒體傳播：直面新媒體帶來的挑戰(zhàn)與機遇［M］.北京：光明日報出版社，2012.