從城鄉(xiāng)規(guī)劃的視角談城鄉(xiāng)環(huán)境正義問(wèn)題

桂昆鵬

(廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東廣州 510060)

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距是黨和國(guó)家、社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)，而對(duì)于城鄉(xiāng)之間越來(lái)越凸顯的生態(tài)環(huán)境方面的不平等關(guān)系缺乏關(guān)注。隨著生態(tài)文明成為國(guó)家戰(zhàn)略而得到高度重視，城市生態(tài)建設(shè)的投入也將加大，生態(tài)環(huán)境將會(huì)持續(xù)改善，但鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境變得越來(lái)越差，甚至成為城市環(huán)境改善的犧牲品。這種“城市環(huán)境趨向好轉(zhuǎn)，農(nóng)村環(huán)境不斷惡化”的二元趨勢(shì)的逐漸凸顯反映了我國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境不正義的問(wèn)題。

1 環(huán)境正義的內(nèi)涵與研究進(jìn)展

倫理學(xué)大辭典對(duì)環(huán)境正義的定義有兩層含義:一是指所有人都應(yīng)擁有平等地享受清潔環(huán)境的權(quán)利，二是環(huán)境享用的權(quán)利和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)相統(tǒng)一［1］。這表明在社會(huì)中任何人或者群體均具有共享良好的自然環(huán)境與天然資源的權(quán)利，都不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不成比例的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);城市規(guī)劃中常常討論的綠地的均等化布局屬于前者，而鄰避現(xiàn)象(NIMBY，Not in my backyard，不要在我家的后院)則屬于后者。實(shí)際中所討論的環(huán)境正義大多集中于消極一面，這是由于環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)直接起因于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不公平分配這一事實(shí)。1982年，美國(guó)北卡羅來(lái)納州沃倫縣的500多名居民舉行游行示威，試圖阻止在阿夫頓社區(qū)附近建造多氯聯(lián)苯廢物填埋場(chǎng)而遭到逮捕［2］。由于華倫郡是北卡羅來(lái)納州最窮困的郡之一，加上當(dāng)?shù)鼐用褚院谌司佣?，?dāng)時(shí)參與抗議的居民們認(rèn)定，這個(gè)設(shè)施的選址與興建一定和當(dāng)?shù)氐姆N族構(gòu)成有關(guān)。人們指責(zé)這實(shí)際上是一種環(huán)境種族主義，并成立了許多基層環(huán)境正義組織展開(kāi)活動(dòng)。許多關(guān)注少數(shù)民族社區(qū)問(wèn)題的機(jī)構(gòu)和學(xué)者立刻進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)查，不少研究報(bào)告支持環(huán)境種族主義的結(jié)論，并推動(dòng)了第一次全國(guó)有色人種環(huán)境峰會(huì)在華盛頓召開(kāi)，并對(duì)美國(guó)的環(huán)境政策產(chǎn)生了深刻影響。與此同時(shí)，學(xué)者對(duì)環(huán)境正義的研究迅速擴(kuò)展到了全球。日本學(xué)者飯島伸子也對(duì)漁民和半農(nóng)半漁民群體遭受環(huán)境不平等現(xiàn)象進(jìn)行了實(shí)證研究［3］;印度學(xué)者古哈對(duì)貧窮國(guó)家和弱勢(shì)群體的環(huán)境保護(hù)予以了積極的探索［4］，指出了環(huán)境正義是存在國(guó)家、地域、階層以及不同群體的差別的，強(qiáng)調(diào)了“窮人環(huán)境保護(hù)”的重要性，表達(dá)了在落后國(guó)家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)“環(huán)境正義”的呼聲。

我國(guó)對(duì)環(huán)境正義的研究起步較晚，但臺(tái)灣地區(qū)比大陸地區(qū)稍早，這與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)早在20世紀(jì)80年代就有環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)有關(guān)。其中蘭嶼核廢料貯存廠的例子是臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境正義問(wèn)題的首要案例。有學(xué)者認(rèn)為蘭嶼居民的構(gòu)成以原住民為主，因此反核廢運(yùn)動(dòng)與原住民的社會(huì)處境有著高度的關(guān)聯(lián)，原住民社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位一般較低［5］。大陸地區(qū)的研究較為落后，目前學(xué)術(shù)刊物上有關(guān)環(huán)境正義的文章有增多的趨勢(shì)，大多是國(guó)外理論介紹和借鑒，還很不成系統(tǒng)，實(shí)證研究也比較缺乏，理論方面主要集中于哲學(xué)、法學(xué)、倫理學(xué)等學(xué)科的角度［6，7］。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃中的環(huán)境不正義的表現(xiàn)形式

環(huán)境不正義的現(xiàn)象廣泛存在于不同國(guó)家和種族之間，在當(dāng)今中國(guó)，環(huán)境不正義的現(xiàn)象主要存在于不同經(jīng)濟(jì)地位的利益群體之間，在區(qū)域尺度上反映為城鄉(xiāng)之間。作為城鄉(xiāng)空間資源分配手段，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一只強(qiáng)有力的看得見(jiàn)的手，它從空間資源分配的角度，影響著生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間布局和依存關(guān)系，也影響了城鄉(xiāng)環(huán)境正義。歸結(jié)起來(lái)，城市規(guī)劃中的城鄉(xiāng)之間的環(huán)境正義問(wèn)題主要有以下幾個(gè)表現(xiàn)形式。

2.1 鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的缺乏

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活方式的變化，農(nóng)村的污染日益加劇，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境急劇惡化。以廣州南沙區(qū)為例，2013年對(duì)南沙區(qū)全區(qū)128條行政村開(kāi)展的現(xiàn)狀摸查結(jié)果表明，由于農(nóng)村居民人口分散，垃圾收集困難，雖然每個(gè)村幾乎都有垃圾收集站，覆蓋率較高，但運(yùn)營(yíng)狀況不好，農(nóng)村的生活垃圾圍村依然存在。大部分區(qū)域沒(méi)有任何生活污水的收集和處理設(shè)施，現(xiàn)有的明溝排水系統(tǒng)亦已經(jīng)年久失修或者堵塞，生活污水未經(jīng)有效處理直接排放，大部分地區(qū)河、湖等水體普遍受到污染，飲用水水質(zhì)安全受到嚴(yán)重威脅。

2.2 城市污染物和污染源向鄉(xiāng)村地區(qū)布局

2015年，中國(guó)人民大學(xué)發(fā)布《中國(guó)城市生活垃圾管理狀況評(píng)估報(bào)告》，報(bào)告顯示，城市生活垃圾從1979年的2 508萬(wàn)t增長(zhǎng)至2012年的17 081萬(wàn)t，增加了5.8倍。由于城市垃圾的排放量逐步增加，歷史欠賬太多，城市垃圾處理設(shè)施建設(shè)依然嚴(yán)重滯后。許多城市，尤其是縣級(jí)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠(yuǎn)未建立起完善的垃圾處理體系，多數(shù)生活垃圾被運(yùn)到郊區(qū)或者農(nóng)村進(jìn)行處理或者簡(jiǎn)單堆放?！俺莾?nèi)干干凈凈，城外垃圾成堆”成了許多地方的普遍現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在一些地方的城鄉(xiāng)接合部尤為嚴(yán)重。同時(shí)，隨著近年來(lái)城市“退二進(jìn)三”、轉(zhuǎn)型升級(jí)，城市技術(shù)落后、污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)遷移，由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，一些村民在得到一些所謂的“實(shí)惠”后就認(rèn)可了這些企業(yè)的存在，在缺乏有效監(jiān)管的情況下，極易造成農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃中的環(huán)境不正義原因探析

3.1 城市規(guī)劃中公眾利益被等同于大多數(shù)人的利益

城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。但公共利益是一個(gè)彈性很大的概念，盡管為大多數(shù)國(guó)家的立法所認(rèn)可，但至今卻沒(méi)有一個(gè)完整明確的定義和范圍，而且往往與價(jià)值判斷密切相關(guān)，隨著時(shí)間空間的轉(zhuǎn)換而有不同的內(nèi)涵，因?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)、文化和歷史背景以及不同的個(gè)案有不同的解釋。不但立法上存在著解釋的困境，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有統(tǒng)一的學(xué)說(shuō)。在中國(guó)普遍“少數(shù)服從多數(shù)”的決策模式下，很容易形成“多數(shù)就是對(duì)的”的集體權(quán)威［8］，甚至以大多數(shù)人的利益為由而濫用公權(quán)力，從而忽視了少數(shù)的利益。從人口規(guī)模和人口密度的角度來(lái)看，相對(duì)于城市，鄉(xiāng)村就成了“少數(shù)”，因此在大多數(shù)人的良好生活環(huán)境面前，少數(shù)人的利益就容易被忽略。

3.2 鄰避設(shè)施規(guī)劃選址過(guò)程中最小抵抗路徑

政府決策者通過(guò)城市規(guī)劃手段來(lái)進(jìn)行鄰避設(shè)施的選址，如污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒發(fā)電站、高污染企業(yè)等，若政府將鄰避設(shè)施布局在離城市較近的地方，會(huì)遭遇極大的抵抗，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)施。即便規(guī)劃通過(guò)，落地實(shí)施，也面臨著越來(lái)越多的投訴和抵制，使得項(xiàng)目中斷或才建幾年就遭到拆除的命運(yùn)。而鄉(xiāng)村地區(qū)的居民由于分布廣泛，影響人群相對(duì)較小，從大多數(shù)人的利益出發(fā)，成為鄰避設(shè)施選址的第一選擇。更為關(guān)鍵的是，鄉(xiāng)村地區(qū)信息獲取渠道少、權(quán)利意識(shí)不夠強(qiáng)、自發(fā)組織能力弱，對(duì)政府實(shí)施該類選址方案的抵抗力弱，并且更容易接受經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而默許方案的實(shí)施。因此，政府、城市居民和農(nóng)村居民之間的權(quán)利博弈形成了最小抵抗路徑，鄰避設(shè)施規(guī)劃才能不至于夭折或毫無(wú)操作性。

4 規(guī)劃對(duì)策與建議

4.1 將城鄉(xiāng)環(huán)境正義理念貫穿城鄉(xiāng)規(guī)劃

在城鄉(xiāng)規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)貫穿城鄉(xiāng)環(huán)境正義的理念，來(lái)考慮城鄉(xiāng)的內(nèi)涵式發(fā)展。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，在環(huán)境正義與城市增長(zhǎng)之間，城市政府的偏好是追求經(jīng)濟(jì)效益，我國(guó)經(jīng)濟(jì)多年持續(xù)快速增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，生態(tài)破壞和環(huán)境污染的形勢(shì)日益嚴(yán)峻，目前尚未得到有效遏制。若繼續(xù)堅(jiān)持將經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)置于環(huán)境正義之上，將城市的環(huán)境改善建立在鄉(xiāng)村的污染基礎(chǔ)上，則建設(shè)生態(tài)文明將成為一句空話。因此，只有上升到正義的認(rèn)識(shí)高度，才能在建設(shè)生態(tài)文明、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上取得進(jìn)步。

4.2 進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，共享城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將城市與農(nóng)村的環(huán)衛(wèi)工作放在同等重要的位置，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一安排，科學(xué)有序地開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化工作，徹底解決農(nóng)村環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展滯后、“垃圾圍村”、環(huán)境臟亂差的問(wèn)題。具體而言，應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)，將農(nóng)村生活污水就近并入城市污水管網(wǎng)，城鄉(xiāng)垃圾收集系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)覆蓋至農(nóng)村地區(qū)。

4.3 引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，消除鄉(xiāng)村地區(qū)的城市污染

引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，提高財(cái)政投入和建設(shè)水平，將城市對(duì)鄉(xiāng)村的客觀環(huán)境影響降到最低，從而有利于實(shí)現(xiàn)相對(duì)的環(huán)境正義。例如，隨著環(huán)保技術(shù)發(fā)展，現(xiàn)在的垃圾填埋場(chǎng)可以開(kāi)發(fā)成公園、小球訓(xùn)練中心等露天娛樂(lè)場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)以可持續(xù)的利用方式，在生態(tài)恢復(fù)基礎(chǔ)上消除污染、保護(hù)環(huán)境，讓地方生態(tài)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值再生。

4.4 大力推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，提高鄉(xiāng)村居民參與程度

在我國(guó)鄰避設(shè)施選址決策過(guò)程中，往往是政府決策和專家參與，選址周邊區(qū)域內(nèi)的居民在之前并不知情，只是選址決定后才以網(wǎng)站公示的方式告知公眾，或由大政府決策后通知下一級(jí)政府。公眾是否參與、如何參與都不由自主，大部分情況下只能通過(guò)規(guī)劃調(diào)查、規(guī)劃公示等渠道被動(dòng)參與。這種自上而下的規(guī)劃決策思維使得城鄉(xiāng)環(huán)境正義無(wú)法得到提高。但提高廣大農(nóng)民權(quán)利意識(shí)和參與深度是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程。因此應(yīng)當(dāng)重視鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度的建設(shè)，每年面向社會(huì)公開(kāi)招募優(yōu)秀的規(guī)劃專業(yè)人才派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行規(guī)劃職能，為農(nóng)民提供規(guī)劃資訊，并將農(nóng)民和下一級(jí)政府的意愿通過(guò)規(guī)劃的語(yǔ)言反饋給上級(jí)政府，提高鄉(xiāng)村的規(guī)劃參與程度。

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