關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的幾點思考

黃 靜 新

(河北省地質(zhì)測繪院，河北 廊坊 065000)

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的幾點思考

黃 靜 新

(河北省地質(zhì)測繪院，河北 廊坊 065000)

通過參與開展土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬登記頒證工作實踐，對確權(quán)登記頒證工作進(jìn)行了簡單介紹，并對確權(quán)登記過程中容易出現(xiàn)的幾類問題進(jìn)行了說明，針對問題提出了解決辦法，指出進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，是維持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，維護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的重要舉措，確權(quán)測量是該項工作的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容。

土地承包經(jīng)營權(quán)，確權(quán)指界，調(diào)查公示，問題

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作，是落實中央關(guān)于建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證制度，重點解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等突出問題。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，維護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的舉措；是推動土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要；也是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的有效途徑。通過確權(quán)頒證工作的開展實現(xiàn)承包面積、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)登記簿、承包經(jīng)營權(quán)證“四相符”，建立統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記管理系統(tǒng)，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記管理信息化[1]。

1 工作概述

為了貫徹落實中央文件精神，根據(jù)工作部署，現(xiàn)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作。通過某縣的土地承包經(jīng)營權(quán)試點工作，工作以保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以“確地”為主推進(jìn)確權(quán)登記頒證的原則，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)查清承包權(quán)信息，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證做好基礎(chǔ)性工作。

2 組織協(xié)調(diào)

2.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分工

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查工作主要由縣農(nóng)業(yè)相關(guān)部門與縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府配合作業(yè)單位共同完成，其中村委會負(fù)責(zé)協(xié)助作業(yè)單位完成發(fā)包方、承包方調(diào)查工作，作業(yè)單位在相關(guān)部門和人員的協(xié)助下完成承包地塊調(diào)查和測量工作，形成政府、集體、承包方三者共同協(xié)作，使作業(yè)單位提高調(diào)查效率。

2.2 深化宣傳、重點培訓(xùn)

在工作過程中，成立縣政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組成員由縣相關(guān)農(nóng)工部、檢察院、農(nóng)業(yè)局、財政局、國土資源局、檔案局、信訪局和法制辦等等相關(guān)部門組成。工作開始前通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙、公共欄、廣播、召開座談會、發(fā)放宣傳手冊和致村民的信件等手段，調(diào)動基層干部和農(nóng)民群眾參與的積極性[2]。

2.3 收集資料

收集與土地承包經(jīng)營權(quán)登記辦證相關(guān)資料，收集的資料主要有集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬資料成果，調(diào)查區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)測繪資料等其他資料。其中在地理信息局收集的，集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證資料和基本農(nóng)田保護(hù)劃區(qū)定界資料。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬資料，主要收集整理原有的二輪承包合同、村委會承包臺賬底檔、已經(jīng)頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書合同、依法變更的有關(guān)合同、申請和審核材料，以及涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的會議記錄、決議和表決結(jié)果等[3]。在統(tǒng)一的CGCS2000大地坐標(biāo)系下，將各級行政界線矢量數(shù)據(jù)和數(shù)字正射影像圖套合，以村(組)為單位進(jìn)行裁切，打印輸出，作為入戶實地調(diào)查核實的工作底圖。

3 技術(shù)路線與方法

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證項目，以農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查發(fā)證工作劃分完成的地籍區(qū)、地籍子區(qū)范圍為基礎(chǔ)，在集體土地所有權(quán)界限范圍內(nèi)，以村組為基本單元，通過調(diào)查承包土地的發(fā)包方和承包方，實地核查承包地塊的名稱、面積、四至、空間位置、土地用途等信息，在專業(yè)軟件上編輯整理地塊圖。以土地承包經(jīng)營權(quán)管理信息系統(tǒng)軟件為平臺，將承包地塊調(diào)查信息及承包地塊測量圖形數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫，從而建立農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫及管理信息系統(tǒng)。利用管理信息系統(tǒng)，輸出地塊示意圖、農(nóng)用承包地坐落示意圖、土地承包地籍圖等相關(guān)圖表，進(jìn)而完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證工作。

3.1 權(quán)屬調(diào)查

根據(jù)二輪延包過程中已經(jīng)簽訂的土地承包合同，延包頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書，嚴(yán)格參照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》規(guī)定發(fā)包方、承包方、承包地塊調(diào)查內(nèi)容及注意事項。其中發(fā)包方調(diào)查工作，主要調(diào)查發(fā)包方的名稱和負(fù)責(zé)人姓名、地址等，以及二輪延包后，發(fā)包方及其負(fù)責(zé)人或承辦人發(fā)生變化的情況。承包方調(diào)查工作，主要調(diào)查承包方代表的姓名、地址及農(nóng)戶家庭成員等，以及調(diào)查過程中對承辦方代表的變化情況，承辦方家庭內(nèi)部分家析產(chǎn)、合戶或家庭成員的其他情況進(jìn)行說明。承包地塊調(diào)查工作，主要調(diào)查承包地塊的名稱、面積、四至、空間位置、界址、土地用途、地力等級、利用類型和是否基本農(nóng)田等情況，對其中非承包地塊，經(jīng)營權(quán)糾紛情況，是否涉及面積折合，以及二輪承包遺漏情況，以及村民自愿對土地進(jìn)行調(diào)整，二輪延包后為便于村民耕作進(jìn)行的土地調(diào)整等進(jìn)行調(diào)查了解，并收集相關(guān)證明材料。

3.2 權(quán)屬測量

工作采用組合法進(jìn)行界址點測量工作。根據(jù)工作底圖進(jìn)行現(xiàn)場判讀勾繪地塊圖，如界線不清或影像判別不準(zhǔn)時，需對承包地塊進(jìn)行現(xiàn)場測量，形成承包土地圖[4]。

3.3 地塊圖制作及面積統(tǒng)計

采用專業(yè)測量軟件，對當(dāng)天野外在工作底圖上勾繪的地塊和測量的數(shù)據(jù)進(jìn)行矢量、編輯，生成地塊界線文件。同時要對地塊及相鄰地塊的信息進(jìn)行標(biāo)注，形成內(nèi)容齊全、表示合理的地塊電子文件，格式為*.MDB。同時生成地塊圖、公示圖以及各級臺賬面積匯總。

3.4 村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成果審核及公示確認(rèn)

待發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查測量完成后，作業(yè)員根據(jù)調(diào)查成果，利用專業(yè)編輯輸出《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查信息公示表》，信息公示表包括承包方(代表)姓名或名稱、公示期限、承包地塊名稱、承包地塊編碼、合同面積、實測面積和地塊四至等等信息。地塊分布圖和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查信息公示表制作完成后，交由村(組)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作組進(jìn)行審核。待審核通過后，在村委會內(nèi)，對承包地塊和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查信息公示表進(jìn)行公示,公示期不應(yīng)少于7 d。如公示無異議的，根據(jù)調(diào)查和公示結(jié)果以承包方為單位制作《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公示結(jié)果歸戶表》,由發(fā)包方、承包方(代表)分別進(jìn)行簽章確認(rèn)。存在異議的，及時聯(lián)系發(fā)包方和承包方進(jìn)行確認(rèn)核實，對于影像無法確權(quán)判讀的，應(yīng)該利用測量儀器進(jìn)行外業(yè)實測核實。

4 成果資料質(zhì)量檢查與整理

在完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作后，嚴(yán)格按質(zhì)量管理體系和《質(zhì)量管理辦法》《測繪產(chǎn)品檢查驗收實施細(xì)則》以及本項目相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行“三級檢查兩級驗收”制度，保證數(shù)據(jù)和成果質(zhì)量嚴(yán)格按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。不論是自檢、互檢、專檢，還是院級驗收，都必須形成并保留檢查記錄，檢查記錄項目填寫要完整，保證其可追溯性。檢查出的問題要確定修改完成的時限，修改完成后要及時反饋回檢查者，檢查者必須認(rèn)真復(fù)核并填寫復(fù)核記錄。本次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查試點工作中的作業(yè)方法、過程成果、階段性成果及最終成果，應(yīng)隨時接受農(nóng)業(yè)部門監(jiān)督檢查，對指出的技術(shù)質(zhì)量問題，作業(yè)單位要認(rèn)真加以改正。

5 工作中遇到的問題及處理原則

權(quán)調(diào)查工作是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)頒證工作的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作按國家有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。在這里結(jié)合作者在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作中出現(xiàn)的問題，針對調(diào)查中承包方和承包地塊調(diào)查經(jīng)常出現(xiàn)的問題予以說明，并提出針對性的解決辦法。

5.1 針對承包方調(diào)查表簽字確認(rèn)過程中出現(xiàn)的問題及解決辦法

在試點的過程中，為保證工作質(zhì)量，按照作業(yè)規(guī)程。首先完成發(fā)包方、承包方、承包地塊的調(diào)查，在調(diào)查完成后由發(fā)包方、承包方簽字確認(rèn)，收集相關(guān)證明資料，然后對承包結(jié)果進(jìn)行公示，并對公示過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行修改確認(rèn)后，將《公示結(jié)果歸戶表》《農(nóng)村土地承包合同》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿》等需要發(fā)包方負(fù)責(zé)人和承包方代表簽字確認(rèn)，進(jìn)而完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的打印工作。

但在實際工作中，部分調(diào)查人員提出將承包方簽字確認(rèn)一次性在公示無異議后確認(rèn)，這樣看起來減少外業(yè)的工作量，但這樣的工作思路存在很大的弊端，其主要表現(xiàn)在：

1)工作思路嚴(yán)重違背調(diào)查規(guī)程原則，即審核公示、勘誤修正和結(jié)果確認(rèn)往返的過程，容易致使調(diào)查問題不容易被發(fā)現(xiàn)，同時在簽字過程中，由于村民對調(diào)查成果的不了解，造成不必要的麻煩。

2)簽字確認(rèn)過程中，由于部分村民對承包地塊的歸屬存在異議，容易造成不必要的工作的重復(fù)。例如：承包地塊調(diào)查表需要本地塊及相鄰地塊重新簽字確認(rèn)；由數(shù)據(jù)庫輸出的合同、歸戶表和地塊分布圖，需要重新輸出簽字確認(rèn)。

5.2 針對承包地塊調(diào)查過程中出現(xiàn)的問題及解決辦法

農(nóng)村土地承包經(jīng)營調(diào)查登記試點工作過程中，采用正射影像圖為底圖工作過程中，以村組為基本單元，組織村民(入戶)進(jìn)行承包地塊權(quán)屬邊界指界。在實際工作中，由于村民對正射影像圖判別不清，容易造成地塊位置錯誤，特別容易出現(xiàn)位置錯誤或者重復(fù)指界的情況。其中出現(xiàn)問題較少的情況如圖1所示，承包地塊的其中兩側(cè)為道路或者溝渠等類似地物，由于承包方之間鄰居較為清晰，不容易出現(xiàn)四至錯誤的情況。實際承包過程中，存在如圖2所示情況，承包地塊由于存在土地等級差別抵頂面積、林遮地等原因，造成實際與承包經(jīng)營權(quán)證書面積不一致的情況，這種情況，只有在外業(yè)實地核實并測量的過程中才能發(fā)現(xiàn)。因此在實際的經(jīng)營權(quán)調(diào)查過程中，外業(yè)的實地查看和出現(xiàn)相鄰地塊較多的情況時，外業(yè)的實際測量顯得十分的必要。因此，經(jīng)營權(quán)大規(guī)模開展過程中必須注意。

6 結(jié)語

農(nóng)村土地承包經(jīng)營調(diào)查登記頒證工作中，經(jīng)營權(quán)調(diào)查工作作為確權(quán)登記發(fā)證工作的重要組成部分。因此未來的大規(guī)模開展過程中，應(yīng)該嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定規(guī)程執(zhí)行?；诖耍髡呓Y(jié)合經(jīng)營權(quán)試點工作，闡述了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)頒證工作一般工作程序，指出了調(diào)查中常遇到的問題，提出適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法。

[1] 冀辦發(fā)[2014]37號，中國河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見[Z].

[2] 胡曉濤.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的困難與對策[J].南都學(xué)壇(人文社會科學(xué)學(xué)報)，2014(6):87.

[3] NY/T 2537—2014，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)調(diào)查規(guī)程[S].

[4] 王景平.土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)外業(yè)測量流程及實施方案探討[J].科技與企業(yè)，2015(3):72.

On consideration of contractual right of land

Huang Jingxin

(HebeiGeologicalSurveyandMappingInstitute,Langfang065000,China)

According to the practice in the ownership registration of the contractual right of land, the paper introduces the work in the identification of ownership registration, indicates some kinds of problems in the registration process, points out solutions to problems, and points out the ownership registration of land right is the main measure to maintain the stability of the rural land contracting relationship and protect peasants’ property rights, as well as the foundation and core for the practice.

contractual right of land, right identification reference, investigation and publicity, problems

2015-04-23

黃靜新(1968- )，男，高級工程師

1009-6825(2015)19-0234-02

F301.2

A