水利工程代建制發(fā)展中存在問題及建議

翟小兵，張 梅，郭文利

（濟寧市水利局，山東 濟寧 272019）

代建制是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位（以下簡稱代建單位），負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。通常代建制有委托代理合同、指定代理合同和三方代建合同。政府投資項目代建制通過具有法律效力的代建合同，做到了“投資、建設(shè)、管理、運營”四分開，有效地加強了政府對投資項目的管理，規(guī)范了投資建設(shè)程序，建立了投資責(zé)任約束機制，通過市場化運作，選擇有經(jīng)驗、講信譽的專業(yè)化隊伍用法律和經(jīng)濟手段確立了投資者和建設(shè)者間的相互關(guān)系，有效保證了資金的使用效率和施工質(zhì)量。此外，代建制對于轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從微觀管理、具體項目管理上轉(zhuǎn)移到宏觀管理和規(guī)范市場等方面都具有重要意義。

1 代建制在山東水利工程中的應(yīng)用現(xiàn)狀

自2004-07國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》和2004-11建設(shè)部出臺規(guī)范性文件《建設(shè)工程項目管理試行辦法》后，全國各地紛紛開展工程項目代建試點性工作。山東省水利廳也下發(fā)文件要求各市開展水利市場代建制試點工作，認(rèn)真研究分析政府委托代建、項目法人委托代建、投融資公司委托代建等模式，按照“先試點、后鋪開”的思路，逐步推行，積累經(jīng)驗。濟寧市、濟南市、泰安市、日照市、臨沂等市分別在濟寧市泗水縣泗河1號橡膠壩工程、濟寧市梁濟運河水生態(tài)工程、濟南市槐蔭區(qū)北店子提水泵站工程、濟南市天橋區(qū)大理寺河治理、泰安市大汶河攔蓄工程、日照嵐山區(qū)多島海環(huán)境改造工程、臨沂市沂河治理等工程中實施代建制試點工作，以合同的方式，界定了出資者、建設(shè)者、使用者等當(dāng)事人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，建立了約束和激勵機制，從質(zhì)量、工期、造價及安全等方面入手，對項目的預(yù)期目標(biāo)實行嚴(yán)格控制和有效約束，工程投資得到了有效控制，建設(shè)水平有了較大提高。在總結(jié)各地市試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，山東省水利廳在2014年8月印發(fā)了《山東省公益性水利工程代建制試行辦法》，為水利工程代建工作提出了指導(dǎo)性意見，在山東省水利工程代建制的發(fā)展過程中邁出了關(guān)鍵的一步。

2 存在的問題及建議

隨著水利工程代建制的不斷實施，取得了一定的效果，但在工程實際中，由于代建制尚處于不斷完善階段，在制度上和管理上的問題日益凸顯，并制約著代建制在水利工程中的深入開展。

2.1 項目法人和代建單位的職責(zé)交叉較多

項目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制是我國水利工程多年來實行的建設(shè)模式，也正是受這種建設(shè)模式慣性思維的影響，政府或項目法人在委托代建單位實施工程建設(shè)的同時，時常出現(xiàn)超越合同范圍規(guī)定行使職權(quán)的情況出現(xiàn)，對一些本應(yīng)屬于代建單位的工作進行干預(yù)，出了問題，項目法人又要按合同辦事，把責(zé)任推卸給代建單位。雖然有合同在手，但代建單位只能在這種相對地位弱勢、管理責(zé)任大、權(quán)力小的“社會現(xiàn)實”面前低頭，致使代建單位無法正常行使自己的項目管理權(quán)力，這樣在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，嚴(yán)重打擊了其積極性，使代建單位的主動性受挫。

因此，建議項目法人要順應(yīng)形勢發(fā)展，放棄部門利益，淡化權(quán)力觀，增強服務(wù)理念，從根本上改變根深蒂固的錯誤觀念，廉潔從政，服務(wù)為民。通過規(guī)范的合同委托程序，將工程建設(shè)中重要環(huán)節(jié)實行更加陽光化的操作，方便行業(yè)管理部門的監(jiān)督，促使項目管理單位按市場規(guī)則、基本建設(shè)程序要求進行管理活動。

2.2 代建制單位入市門檻低，綜合管理水平較差

在工程實踐中，代建單位多為一些施工單位、監(jiān)理單位，有些工程中設(shè)計單位也作為代建單位參與工程建設(shè)，這些單位也多從事本行業(yè)的項目管理。施工、監(jiān)理單位作為代建單位有其優(yōu)勢的一面，有豐富的施工管理經(jīng)驗，對工程質(zhì)量和投資的控制也有獨特的見解，但其長期形成“弱勢群體單位”的心里陰影，對其在管理活動中造成不小的影響。設(shè)計單位雖然有著豐富的理論知識做支撐，但在實際工程管理經(jīng)驗上有著不小的差距。有的工程中委托事業(yè)法人單位為代建單位，但多數(shù)走著項目法人時代的老路，在創(chuàng)新規(guī)范化項目管理理念，實現(xiàn)項目的現(xiàn)代化管理上毫無建樹。代建單位入市門檻較低，綜合管理水平不高，嚴(yán)重制約代建制的深入開展。

政府或行業(yè)主管部門應(yīng)清醒認(rèn)識到代建制單位的發(fā)展問題，制定相應(yīng)政策，鼓勵、引導(dǎo)代建單位由單一性向綜合性發(fā)展，切實使代建制單位企業(yè)化，并實現(xiàn)真正意義上的“政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”。與此同時，還應(yīng)明確和統(tǒng)一代建單位的選擇類型、資格條件和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進一步培育代建市場，使代建制單位真正走向市場化道路，逐步打破行業(yè)壟斷，為代建單位實現(xiàn)跨行業(yè)競爭創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

2.3 制定科學(xué)合理的取費模式

眾所周知，水利工程項目點多面廣，戰(zhàn)線較長，跨行政區(qū)域工程較多，工作條件復(fù)雜，受自然條件約束較多，再加上工程所在地人為因素干擾，因此，水利工程很難按照預(yù)期的時間完成任務(wù)目標(biāo)。這就給代建單位在管理上帶來較多不可預(yù)期的結(jié)果，給代建單位在成本預(yù)測上帶來不小的難度，如何合理確定代建費用，將是制約代建制深入發(fā)展的一個重要因素，還需要在實踐中進一步摸索。目前，代建費用普遍采用以建設(shè)管理費用為上限進行報價的基本原則，取費標(biāo)準(zhǔn)比較單一。建設(shè)管理費原本是項目法人的開辦費和建設(shè)實施經(jīng)費，采取上述原則確定代建費用，沒有充分考慮水利工程項目的復(fù)雜程度給代建單位帶來的影響，再加上需要招標(biāo)確定代建單位，因此代建單位為了確保中標(biāo)，要在建設(shè)管理費的基礎(chǔ)上下浮一定比例，所獲中標(biāo)價格將難以支撐較高的人工成本和代建風(fēng)險費用。當(dāng)代建企業(yè)無利可求時，勢必會將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁至項目本身，一定程度上影響了代建效果，對工程實施的預(yù)期帶來一定的隱患。

對于代建費用的確定，觀點較多，有的建議代建單位根據(jù)工程情況自行報價，專家評審確定；有的建議采取成本加獎金的形式，成本由代建單位編制，建設(shè)單位審核，獎金則是從結(jié)余資金中抽取等等，雖然觀點不同，效果不一，但基本可以肯定的是目前普遍采用的確定代建費用的方式已經(jīng)不能滿足代建制度的發(fā)展，應(yīng)采取科學(xué)合理的方式確定，避免惡性競爭，體現(xiàn)按勞按質(zhì)獲酬。

作者認(rèn)為，在財政部、水利部的基本建設(shè)結(jié)余資金管理辦法中，從結(jié)余資金中提取一定比例做為獎金，作為代建費用的一部分并無政策依據(jù)，因此在實施過程中要明確結(jié)余資金分成部分和方式。由代建單位自行報價也應(yīng)有一個參考依據(jù)，建設(shè)單位根據(jù)工程投資規(guī)模、技術(shù)難度和建設(shè)風(fēng)險等因素合理確定一個下限，要求代建人在報價中含一定比例的風(fēng)險金。同時避免代建費用低價中標(biāo)，目的是選擇代建單位的標(biāo)準(zhǔn)是最優(yōu)的代建方案，最合理的技術(shù)人員和管理人員組成，而不是代建費用的高低。

2.4 科學(xué)制定考核機制，建立良好的市場秩序

對代建單位的工作進行考核，不僅是規(guī)范和培育代建市場的重要手段，還解決了如何選擇高水平、專業(yè)化更強的代建單位問題。對代建單位進行績效考評，一方面使獎懲代建單位有了依據(jù)，另一方面形成了對實施單位建設(shè)管理活動的監(jiān)督，使項目建設(shè)過程處于有效控制狀態(tài)，從而使代建制的優(yōu)勢真正得到體現(xiàn)和發(fā)揮。對績效好的單位予以獎勵，對考核不合格的單位實行退出機制，從根本上杜絕那些抱有“一旦中標(biāo)，一勞永逸”思想的代建單位參與代建活動。通過考核，政府投資管理部門能夠更好地總結(jié)經(jīng)驗和吸取教訓(xùn)，為加強項目決策與監(jiān)管創(chuàng)造條件，還為代建單位提供了良好的管理行為規(guī)范體系，有利于規(guī)范項目建設(shè)市場各主體的行為。因此制定科學(xué)合理的代建制考核評價體系對檢驗代建效果和確保代建市場良性發(fā)展具有重大意義。

3 結(jié)語

隨著政府相關(guān)建設(shè)管理制度和管理程序的進一步優(yōu)化以及投資體制改革的進一步深化，“代建制”將更有利于提高工程建設(shè)項目管理的專業(yè)化水平，對于控制投資和提高投資效益將發(fā)揮更加積極的作用。

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