省直管縣制度實(shí)施成效實(shí)證研究——基于F省的數(shù)據(jù)

（廈門大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 廈門 361000）

一、研究背景及文獻(xiàn)綜述

我國行政管理體制從秦朝到清朝經(jīng)歷了郡縣制、州縣制、府縣制幾個(gè)階段。在這個(gè)過程當(dāng)中，“縣”作為基層一級政府是十分穩(wěn)定的，幾乎每個(gè)朝代都有郡縣的設(shè)置。新中國成立后，中國地方政府層級也經(jīng)過了多次演變。1954年全國設(shè)立了若干專員公署，作為省級政府的派出機(jī)關(guān)，其目的在不增加政府層級的情況下，避免省級區(qū)域過廣帶來的省轄縣行政幅度過大的問題，起到了上傳下達(dá)的作用，這在當(dāng)時(shí)是十分必要的。1975年曾以地區(qū)人民代表大會和革命委員會取代行政公署，1979年又恢復(fù)設(shè)置。1983年后，同一地區(qū)的行政公署和地級市政府合并，由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各縣（即市管縣體制）。這樣，我國實(shí)際的地方區(qū)劃體制為省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）四級。市管縣財(cái)政體制的建立符合當(dāng)時(shí)歷史需要，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡過程中出現(xiàn)的新事物，有其合理性和必然性，在一定時(shí)期發(fā)揮過積極作用，包括加速推進(jìn)城市化進(jìn)程，調(diào)動地級市政府管理所屬縣市積極性，促進(jìn)跨縣公共產(chǎn)品的提供和區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展等等。

市管縣體制發(fā)展到今天，一些問題和矛盾逐漸暴露出來。地級市為了實(shí)現(xiàn)自身中心城市的發(fā)展，常常是以犧牲縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提。地級市政府通過各種渠道將縣級資源集中于市區(qū)，同時(shí)地級市擁有縣級涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展等多方面事務(wù)的審批權(quán)，在這種權(quán)力優(yōu)勢下，很容易形成“市卡縣”、“市刮縣”的現(xiàn)象，很大程度造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題。在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動新農(nóng)村建設(shè)的今天，減少政府財(cái)政層級，實(shí)行“省直管縣”有著特別意義。省直管縣制度試點(diǎn)最早始于浙江省。浙江省早在1953年就在財(cái)政體制方面實(shí)行省直管縣。1983年，全國推行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”行政管理體制時(shí)，浙江省雖然也開展了“撤地建市”工作，但在財(cái)政體制方面，仍然保留實(shí)施省直管縣，并在隨后進(jìn)行了多次改革，分別于1992年、1997年、2002年、2006年和2008年五次擴(kuò)大縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，這種“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的實(shí)施使縣級基本上與地級市享有同等的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)［1］。省直管縣的特殊體制為浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要助力，在浙江的成功經(jīng)驗(yàn)示范下，2002年全國開始試點(diǎn)推廣省直管縣。截至目前，全國大多數(shù)省份已經(jīng)實(shí)施省直管縣，其管理模式大致可以為分四種類型：行政管理型、全面管理型、補(bǔ)助資金管理型和省市共管型［2］。行政管理型在行政體制包括財(cái)政體制上均實(shí)施省直管縣，如北京、海南等；全面管理型側(cè)重在財(cái)政體制各方面實(shí)施省直管縣，行政管理上則相對獨(dú)立，如浙江、湖北等；補(bǔ)助資金管理型僅在轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金方面實(shí)行省直管縣，如山西、遼寧等；省市共管型直接核定對縣的補(bǔ)助資金，但資金的調(diào)度分配仍然是省對市、市對縣，如山東，廣西等。

省直管縣使市級與縣級在財(cái)政上同級，某種意義上是一種對縣的“擴(kuò)權(quán)”，在增加縣級政府自身權(quán)力的同時(shí)，進(jìn)一步提高了縣級政府自主發(fā)展能力：使縣級政府在社會管理和公共服務(wù)方面的職能得到提升，這些都有利于縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展［3］［4］［5］。省直管縣克服了“市管縣”下政府層級過多帶來的中間環(huán)節(jié)截留和政策執(zhí)行“漏斗效應(yīng)”等問題，這種扁平化減輕了縣級財(cái)政來自于市財(cái)政的壓力，使縣鄉(xiāng)財(cái)政難局面得到化解［6］。省直管縣體制改革有利于增強(qiáng)省級調(diào)控能力，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展［7］。

但是面對省直管縣改革，也需要有冷靜的思考。例如，省直管縣最成功的典型——浙江省，近年來縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，并不完全歸功于省直管縣制度因素，還包括地域小、人口稠密、交通發(fā)達(dá)、敢想敢拼的精神、民營經(jīng)濟(jì)活躍等［8］。實(shí)行省直管縣后，市對縣的幫扶程度會降低［9］，同時(shí)市和縣處于同一級次，容易加劇市縣競爭。財(cái)政上省直管縣，而行政上尚未直管，會使市相關(guān)部門辦事的難度加大，協(xié)調(diào)成本增加，而且由于行政體制沒有改變，市依舊可以憑借行政權(quán)力向試點(diǎn)縣強(qiáng)行轉(zhuǎn)移事權(quán)、變相奪取財(cái)力［10］。

綜上所述，學(xué)者們對省直管縣制度褒貶不一，大部分省直管縣的研究側(cè)重于對必然性和可行性的研究，對改革模式的研究相對薄弱。同時(shí)，大都采用經(jīng)驗(yàn)分析方法，實(shí)證研究相對缺乏。本文基于F省實(shí)施省直管縣制度前后的數(shù)據(jù)，對該制度實(shí)施的具體成效進(jìn)行實(shí)證研究。

二、F省直管縣制度實(shí)施成效

省直管縣制度推行以來，學(xué)者們大都認(rèn)為省直管縣可以提高行政效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。因此，本文采用3個(gè)指標(biāo)對省直管縣制度實(shí)施成效進(jìn)行考察，即：人均行政成本、人均GDP和財(cái)政自給率。F省直管縣的主要特征是：對轉(zhuǎn)移支付、?？罘峙湟约百Y金調(diào)度等涉及省對縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理，因此本文以“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”直接到縣年份（2003年）作為F省實(shí)質(zhì)實(shí)施省直管縣的年份。數(shù)據(jù)來源于《F省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《F省財(cái)政年鑒》和《中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（一）省直管縣對人均行政成本影響

本文首先考察了省直管縣制度對人均行政成本的影響?？紤]到2007年我國實(shí)行政府收支分類改革，之后各縣一般預(yù)算表中沒有直接列出行政管理費(fèi)，為保持統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，本文以2000～2006年為考察期。結(jié)合董建新、余鈞（2012）選取的各項(xiàng)影響因素［11］，本文選取在崗職工平均工資、人均GDP、民官比（總?cè)丝谂c財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)比率）、城鎮(zhèn)化率、第二產(chǎn)業(yè)比重以及省直管縣制度為解釋變量，其中省直管縣制度Dum2003為啞變量，2003以前為0，2003年（含）以后為1。通過構(gòu)建回歸方程，測度上述因素對人均行政成本的影響。值得注意的是，人均行政成本是以財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)為基數(shù)衡量，人均財(cái)政收入和人均GDP均是以總?cè)丝跀?shù)為基數(shù)衡量，這三者和在崗職工平均工資均用居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)平減至2000年水平，在剔除通貨膨脹的基礎(chǔ)上，真實(shí)反映省直管縣制度對人均行政成本的影響。依據(jù)所選擇變量，構(gòu)建回歸模型：

式（1）中，i表示各縣，t表示不同年份，μit為隨機(jī)擾動項(xiàng)。利用Eviews7.0對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如下表：

表1 人均行政支出模型回歸結(jié)果

Hausman檢驗(yàn)拒絕了原假設(shè)，應(yīng)采用固定效應(yīng)模型，F(xiàn)檢驗(yàn)拒絕了原假設(shè)，因而相比混合回歸模型，更適合采用個(gè)體固定效應(yīng)模型。人均行政成本個(gè)體固定效應(yīng)模型的回歸結(jié)果顯示：人均GDP的提高促進(jìn)了人均行政成本支出增加，說明經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)縣，提供的行政服務(wù)越全面深入，對應(yīng)的人均行政成本越高；民官比對人均行政成本也有促進(jìn)作用，說明居民數(shù)與財(cái)政供養(yǎng)人員比值越高，每個(gè)財(cái)政供養(yǎng)人員的行政成本越高；人均工資越高，人均行政成本越高，因?yàn)樾姓杀竞艽蟛糠譃楣べY支出；第二產(chǎn)業(yè)比重的提高可以降低人均行政成本，因?yàn)榈诙a(chǎn)業(yè)比重的提高推動了社會生產(chǎn)效率提高，一定程度有利于降低人均行政成本；城鎮(zhèn)化率對人均行政成本的影響并不顯著；另外，本模型重點(diǎn)分析的因素——省直管縣制度對人均行政成本的降低并沒有發(fā)揮顯著的影響，造成這種現(xiàn)象的原因可能在于F省實(shí)行的是補(bǔ)助資金管理型的省直管縣制度，僅是在補(bǔ)助資金方面實(shí)施省直管縣，這既沒有涉及省與縣之間財(cái)政上的全面省直管縣，更沒有涉及行政上的省直管縣，因而在行政上沒有達(dá)到減少層級的作用，對人均行政成本也沒有影響。

（二）省直管縣對人均GDP影響

為考察了省直管縣制度對人均GDP的影響，本文選取了勞動人口率（單位從業(yè)人員和鄉(xiāng)村從業(yè)人員之和占總?cè)丝诒戎兀?、人均固定資產(chǎn)投資、人均一般預(yù)算教育支出、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重、城鎮(zhèn)化率、財(cái)政支出分權(quán)以及省直管縣制度作為解釋變量。前三個(gè)變量分別代表勞動力、資本、人力資本投入。第二產(chǎn)業(yè)比重和城鎮(zhèn)化率描述了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城市發(fā)展水平，財(cái)政支出分權(quán)變量代表了縣級政府財(cái)政支出的自主性和相應(yīng)責(zé)任。由于《中國縣（市）社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒（2006）》的鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)據(jù)存在大量缺失，本模型數(shù)據(jù)的樣本區(qū)間為2000～2005年①。人均GDP、人均固定資產(chǎn)投資、人均教育支出均是按“總?cè)丝跀?shù)”進(jìn)行平均，且價(jià)格平減至2000年水平。依據(jù)所選解釋變量，構(gòu)建靜態(tài)回歸模型：

同時(shí)人均GDP具有一定的持續(xù)性，本文同時(shí)構(gòu)建動態(tài)回歸模型：

式（3）中，i表示各縣，t表示不同年份，μit為隨機(jī)擾動項(xiàng)。利用Eviews7和Stata12.0軟件對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表2。

表2 人均GDP模型回歸結(jié)果

動態(tài)回歸模型中，相比差分矩估計(jì)，系統(tǒng)矩估計(jì)均通過了Sargan檢驗(yàn)和Abond檢驗(yàn)，但置信度都不高。動態(tài)模型中顯示人均GDP具有較強(qiáng)的持續(xù)性，較大程度受到上一期人均GDP的影響，滯后一期的人均GDP回歸系數(shù)高達(dá)0.665。靜態(tài)面板中，Hausman和F檢驗(yàn)均拒絕了原假設(shè)，因而采用個(gè)體固定效應(yīng)模型。人均GDP個(gè)體固定效應(yīng)模型的回歸結(jié)果顯示：人均固定資產(chǎn)投資和人均一般預(yù)算教育支出的增加對人均GDP的增長都有正向促進(jìn)作用，但總?cè)丝谥械膭趧尤丝诼蕦θ司鵊DP的作用并不顯著。第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重的增加和城鎮(zhèn)化率的提升對人均GDP 的增長作用都比較明顯，說明工業(yè)化帶來的社會效率提高和城鎮(zhèn)化帶來的城市發(fā)展，有利于人均GDP的提高。財(cái)政支出分權(quán)對人均GDP的影響作用并不顯著，說明縣級政府已經(jīng)承擔(dān)了過多的事權(quán)，這種事權(quán)比例配置沒有發(fā)揮對縣級人均GDP的作用。本模型的重點(diǎn)分析的因素——省直管縣制度對人均GDP的增長具有顯著的促進(jìn)作用。雖然補(bǔ)助資金管理型省直管縣沒有涉及行政或財(cái)政上的全面省直管縣，但在這種模式下，省對下級的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接下達(dá)到縣，相比過去市管縣，減少中間環(huán)節(jié)，增加了地方財(cái)力，這些財(cái)力最后都轉(zhuǎn)化為支出，財(cái)政支出的乘數(shù)效應(yīng)推動了地方經(jīng)濟(jì)增長。

（三）省直管縣對財(cái)政自給率影響

本文第三步考察省直管縣制度對財(cái)政自給率的影響。選取了人均GDP②、實(shí)際稅率（稅收收入占GDP比重）、稅收收入占一般預(yù)算收入比重、民生支出占一般預(yù)算支出比重（包括教育、醫(yī)療、社會保障）、行政支出占一般預(yù)算支出比重、一般預(yù)算支出占GDP比重和省直管縣制度作為解釋變量。人均GDP變量用于顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)際稅率用于顯示社會整體稅收負(fù)擔(dān)水平。稅收收入比重用于描述一般預(yù)算收入結(jié)構(gòu)，民生支出比重和行政支出比重用于描述一般預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。為保持統(tǒng)計(jì)口徑的一致性③，財(cái)政自給率模型以2000～2006年為觀測期。依據(jù)上述解釋變量，構(gòu)建財(cái)政自給率模型：

式（4）中，i表示各縣，t表示不同年份，μit為隨機(jī)擾動項(xiàng)。

表3 財(cái)政自給率模型回歸結(jié)果

Hausman檢驗(yàn)和F檢驗(yàn)均拒絕了原假設(shè)，因而采用個(gè)體固定效應(yīng)模型。財(cái)政自給率個(gè)體固定效應(yīng)模型回歸結(jié)果顯示：實(shí)際稅率（即宏觀稅負(fù)）的增加有利于財(cái)政自給率的提高，因?yàn)閷?shí)際稅率越高，表示縣級政府所獲得的稅收收入占該縣一年內(nèi)所創(chuàng)造生產(chǎn)總值的比重越大，即政府分配到了更多的社會新創(chuàng)造財(cái)富比重，財(cái)政自給率也就隨之提高。但從政府收入結(jié)構(gòu)來看，稅收收入占政府一般預(yù)算收入比重的增加，不利于縣級政府財(cái)政自給率的提高。政府一般預(yù)算收入除了稅收外，還包括：國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、行政收費(fèi)收入、罰沒收入、專項(xiàng)收入等非稅收入。由于稅的法制性和固定性，稅收收入不可能任意增加，一般是隨著稅收征管水平和公眾納稅意識的提高而增加，十分緩慢。非稅收入沒有稅收收入穩(wěn)定和規(guī)范，其靈活性和增長空間相對而言更大，因此，稅收收入占一般預(yù)算收入比重的增加，對縣級政府財(cái)政自給率的提高影響是負(fù)向的。另外，從縣級政府支出結(jié)構(gòu)來看，民生支出比重的增加和行政管理費(fèi)比重的減少有利于提高財(cái)政自給率。一般預(yù)算支出占GDP比重的增加，對財(cái)政自給率的提高起負(fù)向阻礙作用?？h級政府被賦予更多的支出責(zé)任或事權(quán)，不利于縣級政府財(cái)政自給率的提高。人均GDP負(fù)向作用于縣級財(cái)政自給率的提高，說明經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的縣，越積極地發(fā)揮政府職能，導(dǎo)致政府支出增加，這種支出增加的幅度大于當(dāng)期人均GDP增長帶來的一般預(yù)算收入增加幅度，最終人均GDP呈現(xiàn)與財(cái)政自給率的負(fù)相關(guān)。

實(shí)證結(jié)果顯示，省直管縣制度對財(cái)政自給率的提高并不是正向促進(jìn)的，而是負(fù)向的。前文界定F省直管縣制度是補(bǔ)助資金管理型省直管縣，其特征是省政府對縣的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付直接核撥到縣。表面上縣級財(cái)力增加了，但實(shí)質(zhì)上正是由于縣級財(cái)力增加了，縣級政府被賦予了比這種財(cái)力增加更多的支出責(zé)任，阻礙了縣級政府財(cái)政自給率的提高。從這一角度看，補(bǔ)助資金管理型省直管縣沒有達(dá)到緩解縣級財(cái)政困難的作用。

三、結(jié)論及政策建議

通過構(gòu)建省直管縣制度與人均行政成本、人均GDP和財(cái)政自給率的模型，本文量化并檢驗(yàn)了省直管縣制度對行政效率、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縣級財(cái)政自給率的影響。以F 省為例的縣級數(shù)據(jù)顯示：省直管縣顯著促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)助資金管理型省直管縣制度對以人均行政成本衡量的行政效率影響并不顯著，特別地，補(bǔ)助資金管理型省直管縣對縣級財(cái)政自給率的提高有負(fù)向作用。依據(jù)實(shí)證結(jié)果，本文提出以下建議：

1.適當(dāng)減少省級政府對直管縣的事權(quán)下放。雖然實(shí)證結(jié)果顯示：補(bǔ)助資金管理型省直管縣制度對縣級財(cái)政自給率有負(fù)向作用，但深究原因，還在于正是由于省直管縣制度帶來縣級財(cái)力的增加，縣級政府被上級政府賦予了更多的支出責(zé)任，造成了財(cái)政自給率的下降。因此，省直管縣制度對縣級財(cái)政自給率的負(fù)向作用是完全可以避免的，關(guān)鍵還在于實(shí)施省直管縣制度的同時(shí)，減少事權(quán)的不斷下放，減輕縣級政府的支出責(zé)任。做到了這一點(diǎn)，省直管縣制度才能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，提高縣級財(cái)政自給率，緩解縣級財(cái)政困難。

2.由補(bǔ)助資金管理型省直管縣向全面管理型省直管縣發(fā)展。省直管縣制度顯著地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，未來我們需要進(jìn)一步深化省直管縣改革。由補(bǔ)助資金管理型省直管縣制度向以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面管理型方向發(fā)展，逐步在財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專款的分配、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各方面全部實(shí)行省對縣直接管理。當(dāng)然，由補(bǔ)助資金管理型省直管縣制度向全面管理型省直管縣制度的轉(zhuǎn)變是漸進(jìn)的，需要在不斷學(xué)習(xí)借鑒和實(shí)踐中完善。

注釋：

①2007年我國實(shí)行政府收支分類改革，改革后的支出功能分類中不設(shè)置基本建設(shè)支出科目，原基本建設(shè)支出分解到各功能分類科目。教育支出在2007年以前是不包括教育基本建設(shè)支出，在2007年以后（含）包括了教育基本建設(shè)支出。因此，為保持統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，本模型數(shù)據(jù)截止到2007年以前。

②全文中僅此處人均變量單位為萬元，其他處的人均變量（包括人均GDP）單位為元。

③2007年政府收支分類改革后，教育支出、醫(yī)療支出、社會保障支出均包含了相關(guān)的基本建設(shè)支出，這與以往不同。同時(shí)，改革后，一般預(yù)算收支預(yù)決算中不再設(shè)置行政管理費(fèi)科目。

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