城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

李慶梅 朱 偉

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，四川 成都 611800)

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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

李慶梅 朱 偉

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，四川 成都 611800)

從宏觀上闡述了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意義，從規(guī)劃的角度對農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)存在的問題及原因進行了分析，并從微觀上針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)進行了研究，以改變農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施落后的面貌。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，公共服務(wù)設(shè)施，規(guī)劃

1 概述

自改革開放三十多年以來，隨著改革開放的深入，國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的落實，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境及農(nóng)民生活水平都發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村呈現(xiàn)出大發(fā)展的嶄新局面。但不能否認的是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍未能打破，長期以來形成的這種結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式造成了城鄉(xiāng)在公共服務(wù)設(shè)施的供給上存在很大的差異，進一步導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施相對缺乏的局面，同時，這種城鄉(xiāng)失衡也影響了我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了縮小城鄉(xiāng)差距的重要障礙。

步入21世紀以來，黨中央已經(jīng)出臺了11個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件，連續(xù)第11次把每年的1號文件鎖定在指導(dǎo)農(nóng)村的改革發(fā)展上，可見黨中央國務(wù)院對“三農(nóng)”問題的高度重視?！笆舜蟆币蔡岢隽恕凹涌焱晟瞥青l(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”的發(fā)展目標。在國家新發(fā)布的《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中還提到了“加強市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)供給，增強對人口集聚和服務(wù)的支撐能力”“根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長趨勢和空間分布，統(tǒng)籌布局建設(shè)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、文化設(shè)施、體育場所等公共服務(wù)設(shè)施……逐步提高城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)水平，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展”。

黨中央對“三農(nóng)”以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)注為我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的新格局帶來了機遇，黨和政府不斷加大對三農(nóng)的投入，特別是農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的投入，使農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)得到了較快發(fā)展，但歷史問題、城鄉(xiāng)二元分治造成的差距太大，改革僅僅只是解決了其中的一部分，沒有從根本上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施落后的面貌沒有得到徹底的改變。

就目前，我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施水平的差距主要表現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量少、水平低、使用效率低、政府對農(nóng)村的公共服務(wù)投入不足，農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)等方面與城鎮(zhèn)居民相比存在巨大的差距。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

1)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施是促進城鄉(xiāng)居民公平發(fā)展的重要保障。由于我國長期實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會政策，導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)靠農(nóng)民自給自足，供需無法達到平衡。大量教育、文化、醫(yī)療、社會保障等基礎(chǔ)設(shè)施、財政投入都集中在城市，造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施資源占有不均衡，使城鄉(xiāng)公共服務(wù)條件產(chǎn)生較大差異，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民享有公共服務(wù)的水平和質(zhì)量相差甚遠。因此，統(tǒng)籌建設(shè)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施就是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對城鄉(xiāng)居民基本生存和權(quán)益上的影響，實現(xiàn)全體公民享有基本公共服務(wù)設(shè)施均等化的目標。

2)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施是縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵措施。逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標。城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平、居民收入和政府在公共服務(wù)上的供給差距是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距的主要體現(xiàn)。農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施資源需求日益增大而供給短缺使農(nóng)民在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老和社會保障等方面的支出壓力增大，最終這種收入低支出高的不平衡導(dǎo)致了消費傾向走低的趨勢，制約了居民消費需求的滿足和擴大。因此，統(tǒng)籌農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施的供給是提升農(nóng)民能力、增長收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距的必要條件。

3)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效手段。阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的直接原因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就要把城市與農(nóng)村有機地聯(lián)系在一起，使其做到同步推進、彼此照應(yīng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度是從制度上來規(guī)范、約束、引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展，確保發(fā)展的協(xié)調(diào)性、配套性、平衡性和同步性。

4)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施是全面建設(shè)小康社會的重要舉措。“堅持以人為本”“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“全面建設(shè)小康社會”是進入21世紀以來黨和政府確定的我國發(fā)展的下一個重要原則和目標。由于歷史原因而形成的長期城鄉(xiāng)分割體制，使農(nóng)村的發(fā)展遠遠滯后于城市，農(nóng)民生活水平遠低于居民。加強建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施是提高農(nóng)民生活水平、改善居住環(huán)境，為廣大農(nóng)民辦實事、謀福利的一項重要的措施，能營造和諧的社會環(huán)境，使廣大農(nóng)民產(chǎn)生歸屬感。

5)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施是建設(shè)新農(nóng)村的重要措施。過度著眼于城市建設(shè)而忽視農(nóng)村建設(shè)，會造成城鄉(xiāng)差別巨大，對于收入遠低于城市，且居住環(huán)境又不如城市的農(nóng)村居民來說，城市的巨大吸引力是不言而喻的，這將導(dǎo)致大量的農(nóng)村剩余勞動力涌向城市，使城市不堪重負，產(chǎn)生眾多的城市病。因此只有加快農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)民的生活水平，縮小城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活差別，才能避免農(nóng)民過度集中涌向城市而造成的城市問題。

3 公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀及原因分析

3.1 公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

現(xiàn)階段城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀比較落后，公共服務(wù)的基本供給遠遠不能滿足農(nóng)民日常生產(chǎn)生活的需求。這種供需不平衡主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1)公共服務(wù)設(shè)施供給不足，導(dǎo)致供需失衡。城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距首先表現(xiàn)在公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量的不足導(dǎo)致與實際需求脫軌。基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、文體設(shè)施等公共服務(wù)水平相對偏低，使農(nóng)村居民難以獲得基本的公共服務(wù)，不能滿足日常生活的基本需要。

2)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率低，提供服務(wù)范圍有限。在大多數(shù)農(nóng)村中，除行政機構(gòu)和小型商店覆蓋率較高外，一些如學(xué)校、醫(yī)療站、體育場所等公益性服務(wù)設(shè)施的覆蓋率并不理想，垃圾處理、污水處理、養(yǎng)老院、托兒所等服務(wù)設(shè)施的覆蓋率更低。再加上受農(nóng)村地區(qū)范圍廣、村落分布分散的限制，大部分公共服務(wù)設(shè)施僅能為本村居民提供服務(wù)，而不在輻射范圍的村莊無法獲取，即便能夠獲得其服務(wù)質(zhì)量也會受到場地條件限制的影響。

3)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)指導(dǎo)不足，后期管理、維護工作滯后。目前農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)多沿用傳統(tǒng)模式，缺乏科學(xué)的技術(shù)指導(dǎo)。由于公共服務(wù)設(shè)施功能的大眾性和服務(wù)的廣泛性決定了其建筑設(shè)計、建材選擇、施工難度等方面的復(fù)雜性，若缺乏專業(yè)指導(dǎo)，可能會由于施工不規(guī)范或建材質(zhì)量問題等原因造成工程低質(zhì)量。而且由于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施管理、維護機制不健全導(dǎo)致其使用壽命變短、功能衰減、設(shè)施損壞等問題。

4)公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展不平衡，地區(qū)差異較大，缺乏協(xié)調(diào)性。由于我國地域廣闊，經(jīng)濟水平差距大，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施配置的區(qū)域不平衡。例如我國東部城鎮(zhèn)化水平較高，經(jīng)濟也較為發(fā)達，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)基本能滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枰?。而在中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平較低，經(jīng)濟水平相對落后，設(shè)施資源相對匱乏。而對于某一地區(qū)來說，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，建設(shè)隨意且過度分散導(dǎo)致資源利用率較低，造成空間的支離破碎和農(nóng)村用地的浪費。

5)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金來源少，投入不足。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較落后，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的資金投入不足。進入21世紀以后，雖然國家加大了對三農(nóng)的投入，但相對于城市而言，農(nóng)村仍有較大差距，依靠有限的農(nóng)村集體經(jīng)濟和農(nóng)民個人低收入遠遠不能改善現(xiàn)狀。

3.2 公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)問題的原因分析

1)歷史的原因?qū)е隆爸爻擎?zhèn)輕農(nóng)村”的思想扎根于城鄉(xiāng)建設(shè)中，國家財政投入更多地集中在城市發(fā)展建設(shè)中，而忽略了農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

2)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范標準的不完善，對農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)不具體，導(dǎo)致建設(shè)過程中難免會出現(xiàn)紕漏。

3)政府激勵機制與約束機制的不健全，使對建設(shè)工作熱情不高，建設(shè)效率和持續(xù)性較低。

4)當(dāng)?shù)卮迕裨诠卜?wù)設(shè)施建設(shè)上參與性低、管理意識的缺乏是使其難以獲得自身需求，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供需不均衡的重要原因。

5)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃沒有突破區(qū)域范圍的限制,規(guī)劃本身存在技術(shù)和綜合協(xié)調(diào)能力的局限。

4 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)

4.1 公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃原則

1)以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)籌發(fā)展原則。將城鎮(zhèn)作為核心，充分利用城市公共服務(wù)設(shè)施資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享與綜合利用。

2)遠近兼顧原則。規(guī)劃建設(shè)不僅需要考慮近期需求，還要充分考慮到人口老齡化帶來的農(nóng)村人口分布變化與服務(wù)半徑變化問題。

3)以人為本，方便生活原則。結(jié)合農(nóng)村實際情況，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裆钚枰?，兼顧設(shè)施規(guī)模與服務(wù)半徑要求，幫助農(nóng)村解決最基本、最基礎(chǔ)、最急需的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)問題。以人為本，貼近生活，服務(wù)便捷，為農(nóng)民創(chuàng)造一個適宜的生活生存環(huán)境。

4)因地制宜原則。我國農(nóng)村地區(qū)地域廣闊，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的地形地勢和風(fēng)俗習(xí)慣，結(jié)合現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況作出合理規(guī)劃。

5)集中布置原則。考慮到公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍，應(yīng)將其盡量布置在農(nóng)村居民相對集中的地方；同時為滿足人們對各類設(shè)施的需求，應(yīng)將其集中布置，滿足在一定區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的全面化與便利性。

4.2 公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化要求我們將城鎮(zhèn)與農(nóng)村視為一個整體，因此，對于公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局也要求我們將城鎮(zhèn)與農(nóng)村共同考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃。就農(nóng)村而言，重點研究文化體育、教育、醫(yī)療、社會福利等公共服務(wù)設(shè)施。

1)文化體育設(shè)施布局。農(nóng)村文化娛樂設(shè)施是農(nóng)村重要的文化工作網(wǎng)絡(luò)和主要的文化活動陣地，其布局應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托、以村為據(jù)點、以居民為對象進行規(guī)劃建設(shè)，要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須配有綜合文化館，設(shè)置圖書館、影劇院、室內(nèi)外體育場等，條件允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可根據(jù)實際情況配以多功能活動中心如茶室、棋牌室、書畫室、游泳池等。

2)教育設(shè)施布局。經(jīng)調(diào)查，目前農(nóng)村教育設(shè)施布局存在相當(dāng)大的問題，學(xué)校分布多而散、辦學(xué)規(guī)模小、設(shè)施不齊全、教學(xué)資源浪費、教學(xué)氛圍不濃等問題嚴重制約了農(nóng)村的教育發(fā)展。

要改善這種城鄉(xiāng)間差距，教育設(shè)施的改革至關(guān)重要。首先，應(yīng)根據(jù)不同情況，因地制宜地調(diào)整農(nóng)村學(xué)校的布局，合理布置中小學(xué)，考慮交通和經(jīng)濟負擔(dān)等問題,優(yōu)化配置教育資源；其次，要提高校舍建筑質(zhì)量與美感，提高教學(xué)設(shè)施水平；第三，要合理規(guī)劃學(xué)校規(guī)模，提高辦學(xué)條件，充分考慮就學(xué)條件。

3)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局。目前農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)設(shè)施主要以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為主，相較于城市而言，存在規(guī)模小、環(huán)境差、保健功能薄弱且醫(yī)療人員缺乏、專業(yè)素質(zhì)較低、設(shè)施設(shè)備落后等問題。

醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)關(guān)系著居民的就醫(yī)問題，首先，在規(guī)劃時必須嚴格按照醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的標準進行建設(shè)，確保醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施覆蓋整個農(nóng)村；其次，條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可考慮配置?？漆t(yī)院和特殊性質(zhì)的醫(yī)院，如急救中心、婦幼保健醫(yī)院、精神病院等；第三，政府應(yīng)加大相關(guān)政策的改革，推進醫(yī)療設(shè)施的改善，改善當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療設(shè)施缺乏、診療受限的情況，確保居民的就醫(yī)條件和健康水平。

4)社會福利設(shè)施規(guī)劃。社會福利設(shè)施的建設(shè)對于推進新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化起著十分重要的作用。因此為了改善農(nóng)村社會福利設(shè)施，首先，要合理布局服務(wù)設(shè)施；其次，完善社會福利設(shè)施的功能，使規(guī)模建設(shè)滿足居民需求，提高現(xiàn)有設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量；第三，完善社會養(yǎng)老、救助、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等功能，真正解決民生問題。

5 結(jié)語

在我國，城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展仍普遍存在不平衡的現(xiàn)象，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下完善農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化仍需要我們的不斷研究與探索。

[1]遲福林，殷仲義.中國農(nóng)村改革新起點:基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化.北京：中國經(jīng)濟出版社,2009：155.

[2]羅震東，韋江綠，張京詳.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展的界定、特征與途徑.現(xiàn)代城市研究，2011(7)：89.

[3]趙洪才.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)村市政公用設(shè)施建設(shè).城市發(fā)展研究，2010，17(5)：112-115.

[4]王 敏.武漢城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)業(yè)生態(tài)地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃.建筑設(shè)計管理，2010(5)：26-27.

Rural public service facilities construction under the background of urban-rural planning

Li Qingmei Zhu Wei

(CollegeofArchitectureandUrban-ruralPlanning,SichuanUniversityofAgriculture,Chengdu611800,China)

The thesis describes the meaning of urban-rural planning development from the macroscopic view, analyzes public service facilites construction problems and cause from the aspect of planning, and studies the public service facilities construction under the background of urban-rural planning from the microscopic view, with a view to improve the rural public service facilities.

urban-rural planning, public service facilities, planning

1009-6825(2015)01-0235-03

2014-10-21

李慶梅(1994- )，女，在讀本科生； 朱 偉(1980- )，女，講師

C913

A