溫州市小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理的思考

劉 嬋

(溫州市水利水電處，浙江 溫州 325000)

1 小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀及特點

近年來，溫州市水利建設(shè)投資持續(xù)加大，通過加強水利項目建設(shè)監(jiān)管，規(guī)范建設(shè)管理，一大批水利重點工程建成并發(fā)揮效益。由于我市小微型農(nóng)村水利工程面廣、數(shù)量龐大、規(guī)模小、種類多、投資小、工期短等原因，加之水行政主管部門對小微型農(nóng)村水利工程監(jiān)管相對薄弱，以及小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)市場發(fā)育相對不足，小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)的環(huán)境因素制約等，使得市場競爭不夠充分，建管現(xiàn)狀難以很好適應(yīng)當(dāng)前大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)任務(wù)的要求。造成一些工程建設(shè)管理方面的漏洞，如建設(shè)主體不清，建設(shè)程序執(zhí)行不力，施工工程控制不嚴(yán)，招投標(biāo)不規(guī)范等，制約了小微型水利工程質(zhì)量的提高，也影響著水利設(shè)施效益的發(fā)揮。

2 小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理工作存在的問題

2.1 項目前期工作深度不夠

小微型農(nóng)村水利工程項目規(guī)劃未統(tǒng)籌安排，工程建設(shè)存在很大的盲目性、隨意性，導(dǎo)致在工程技術(shù)、合理開發(fā)和社會經(jīng)濟效益等諸多方面不能互相兼顧。前期勘測設(shè)計普遍存在深度不夠、調(diào)查不徹底，工程建設(shè)和實施方案的編制，未充分考慮農(nóng)戶需求，尊重農(nóng)戶意愿，讓廣大農(nóng)戶參與項目決策等問題，加之部分水行政主管部門重視不夠，介入把關(guān)不到位，項目法人(業(yè)主)提供的相關(guān)資料不全面或有誤差。設(shè)計單位對項目區(qū)基本情況掌握不夠，基礎(chǔ)資料收集、分析不夠，導(dǎo)致項目前期工作深度達(dá)不到要求，設(shè)計質(zhì)量不高，項目建設(shè)過程設(shè)計變更較多，影響工程的順利實施和項目建設(shè)效果。

2.2 基本建設(shè)程序繁瑣

項目審批手續(xù)繁瑣，延誤項目建設(shè)周期。當(dāng)前我市小微型農(nóng)村水利工程的程序管理、審批及驗收，均參照大中型水利水電建設(shè)工程，項目審批要求規(guī)范、講究依據(jù)，致使前期工作周期長，影響項目的開工和建設(shè)進(jìn)度。驗收程序繁瑣，驗收資料格式不統(tǒng)一，未有效的進(jìn)行簡化，工程移交不規(guī)范，建后管理權(quán)屬不明確，責(zé)任不落實，影響工程效應(yīng)的發(fā)揮。

2.3 建設(shè)主體履責(zé)能力不強

項目法人組建不規(guī)范，甚至根本未組建項目法人，造成責(zé)任主體不明確，甚至違反建設(shè)程序，只抓工期，不顧質(zhì)量，資金不能按時到位。設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的招投標(biāo)不規(guī)范，許多工程建設(shè)項目采取掛靠形式投標(biāo)，非法轉(zhuǎn)包、非法分包現(xiàn)象普遍存在，由于掛靠單位資質(zhì)和施工水平有限，影響工程質(zhì)量和進(jìn)度。有的項目合同制執(zhí)行不嚴(yán)格，約束力差，施工隊伍良莠不齊、實力不足，工程往往出現(xiàn)糾紛，難以按合同執(zhí)行。

2.4 工程實施過程問題不少

小微型農(nóng)村水利工程實施階段，施工質(zhì)量、安全生產(chǎn)和文明施工、規(guī)范建管等方面還有不少差距，普遍存在設(shè)備、技術(shù)人員投入不足，一線施工人員主要是由未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)的當(dāng)?shù)孛窆みM(jìn)行。一些工程項目建設(shè)中，結(jié)構(gòu)混凝土強度不夠造成返工、外觀質(zhì)量缺陷等問題時有發(fā)生。工程建設(shè)安全管理水平不高、施工人員安全意識不強、安全生產(chǎn)設(shè)施不齊、建設(shè)管理規(guī)范性不夠，資料不及時、不完善，變更隨意，手續(xù)不及時等情況還較普遍。

在一些政策處理過程中，小微型農(nóng)村水利工程屬地農(nóng)民認(rèn)識不到位，外來施工單位經(jīng)常受阻撓，工程進(jìn)展不順利。

3 小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理工作實踐與對策

近年來，各地均不斷加強小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理工作。為認(rèn)真貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，扎實推進(jìn)溫州農(nóng)村水利改革工作，積極探索小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理的新思路，我市出臺了《溫州市小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理辦法》，明確水利工程概算中工程部分費用在200萬元以下的小型水源工程、河塘、堤防、河道疏浚、農(nóng)田灌溉、水土保持及其配套設(shè)施，為小微型水利工程(小型指50萬元～200萬元、微型指50萬元以下)。努力建立健全小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理制度和監(jiān)督制度，保障各項工程建設(shè)規(guī)范有序?qū)嵤?。主要做?

3.1 簡化審批程序，優(yōu)化建設(shè)管理

農(nóng)村水利工程的建設(shè)與管理堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分級管理、政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與、管護(hù)結(jié)合的原則。小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)程序分為前期工作、施工準(zhǔn)備、建設(shè)實施、竣工驗收等階段。

小微型農(nóng)村水利工程編制實施方案，作為工程施工和投資控制的依據(jù)。小型農(nóng)村水利工程實施方案原則上應(yīng)由具有丙級及以上水利水電設(shè)計資質(zhì)的單位承擔(dān)，如工程技術(shù)簡單、施工難度小的項目經(jīng)縣級水行政主管部門同意，可由相應(yīng)咨詢機構(gòu)或基層水利站(流域所)承擔(dān)，并應(yīng)達(dá)到相應(yīng)的實施深度。微型農(nóng)村水利工程實施方案的編制，可由相應(yīng)咨詢機構(gòu)或基層水利站(流域所)承擔(dān)編制。對規(guī)模較小、較為分散的工程，可打捆編制。

小微型農(nóng)村水利工程實施方案由縣級水行政主管部門審批(跨行政區(qū)域由上一級水行政主管部門審批)，其中微型農(nóng)村水利工程簡化審批手續(xù)，以表格形式批復(fù)。審批小微型農(nóng)村水利工程實施方案時，應(yīng)明確項目法人(業(yè)主)、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模、施工安排、工程招標(biāo)、產(chǎn)權(quán)歸屬、管護(hù)機制等相關(guān)內(nèi)容。

3.2 依法規(guī)范項目法人職責(zé)，落實責(zé)任

小微型農(nóng)村水利工程根據(jù)項目和當(dāng)?shù)貙嶋H情況，采用適宜的建設(shè)管理模式。列入縣級農(nóng)田水利規(guī)劃的重點小微型農(nóng)村水利項目，由縣級水利投資公司、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室等具備農(nóng)田水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗和能力的項目法人(業(yè)主)承擔(dān)，采用集中建設(shè)管理模式;可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府組建項目法人(業(yè)主);小微型農(nóng)村水利工程推行農(nóng)民自治建設(shè)管理，也可由村集體或農(nóng)村合作組織組建項目法人(業(yè)主);同時鼓勵社會力量參與農(nóng)村水利工程的建設(shè)與管理，支持農(nóng)村居民按照民主議事原則建立村級農(nóng)民用水合作組織。

3.3 精簡小微型農(nóng)村水利工程的招投標(biāo)程序

本著“規(guī)范管理、提高效能、程序簡化”的原則，精簡小微型農(nóng)村水利工程的招投標(biāo)程序。小微型農(nóng)村水利工程，分區(qū)域或類別打捆招標(biāo)選擇符合資質(zhì)要求的施工、監(jiān)理單位。經(jīng)項目主管部門同意并履行一定的程序，采用邀請招標(biāo)方式。微型農(nóng)村水利工程，由村集體或農(nóng)村合作組織形式履行項目法人(業(yè)主)職責(zé)的，可采用“一事一議”、“三議三公示”等方式履行民主程序，采用詢價、競爭性發(fā)包等多種合同采購方式。也可通過民主程序由具有小微型水利工程建造員資格的村民承接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道)負(fù)責(zé)對村集體或農(nóng)村合作組織實施的小微型農(nóng)村水利工程項目建設(shè)的監(jiān)管，基層水利站(流域所)負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)。

積極培育農(nóng)村小微型水利工程建設(shè)市場，充實小微型水利工程建設(shè)隊伍。從事小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)項目設(shè)計、施工、監(jiān)理、質(zhì)量檢測、招標(biāo)代理等活動的單位，應(yīng)具備承擔(dān)相應(yīng)工作的條件和能力。小微型農(nóng)村水利工程，可以由小微型水利工程施工隊、溫州市水利工程維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)或具備類似工程經(jīng)驗的市政、交通、房建等土木工程類施工資質(zhì)的企業(yè)承建。小型農(nóng)村水利工程施工項目負(fù)責(zé)人應(yīng)由具有水利三級項目經(jīng)理以上聘用資格或水利技術(shù)員及以上職稱的人員擔(dān)任。由具有土木工程類施工資質(zhì)的企業(yè)承建的，可由具備土木工程類建造師執(zhí)業(yè)資格或技術(shù)員及以上職稱的人員擔(dān)任。非打捆招標(biāo)項目，經(jīng)項目法人(業(yè)主)同意，并在當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T備案，監(jiān)理人員在同一縣級行政區(qū)域內(nèi)可以同時承接3個以內(nèi)(含3個)小微型農(nóng)村水利工程項目監(jiān)理工作，施工項目負(fù)責(zé)人在同一縣級行政區(qū)域內(nèi)可以同時承接2個以內(nèi)(含2個)小微型農(nóng)村水利工程項目施工管理。噴灌、微灌、管道灌溉等工程，可以由村集體或農(nóng)村合作組織直接委托專業(yè)施工隊施工或生產(chǎn)廠家施工和安裝。村集體或農(nóng)村合作組織履行項目法人(業(yè)主)職責(zé)的微型水利工程，可委托水利建造員承擔(dān)施工任務(wù)。

3.4 嚴(yán)格建設(shè)管理，確保質(zhì)量與安全

項目法人(業(yè)主)按照批準(zhǔn)的實施方案與小微型農(nóng)村水利工程施工承包方簽訂施工承包合同。村集體或農(nóng)村合作組織實施，并委托水利建造員承擔(dān)施工任務(wù)的微型水利工程，簽訂施工協(xié)議。施工合同(協(xié)議)明確施工質(zhì)量、安全、工期等目標(biāo)和要求。

水利工程質(zhì)量(安全)監(jiān)督機構(gòu)認(rèn)真履行監(jiān)督職能，重點加強施工現(xiàn)場質(zhì)量與安全的監(jiān)督管理。小型農(nóng)村水利工程由縣級水利工程質(zhì)量(安全)監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督。項目法人(業(yè)主)、監(jiān)理、設(shè)計、施工等單位應(yīng)按照有關(guān)工程質(zhì)量管理規(guī)定，健全質(zhì)量檢查和保證體系，配備專業(yè)質(zhì)量管理人員，確保工程質(zhì)量。微型農(nóng)村水利工程、以及由村集體或農(nóng)村合作組織實施建設(shè)的工程，由項目法人(業(yè)主)作為責(zé)任主體，對質(zhì)量、安全管理總負(fù)責(zé)，并承擔(dān)日常監(jiān)督檢查職責(zé);基層水利站(流域所)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查;水利工程質(zhì)監(jiān)機構(gòu)應(yīng)加強行業(yè)指導(dǎo)和幫助。小型農(nóng)村水利建設(shè)項目按有關(guān)規(guī)定實行建設(shè)監(jiān)理制;村集體或農(nóng)村合作組織實施的微型農(nóng)村水利工程，可聘用技術(shù)人員或富有工程建設(shè)經(jīng)驗和責(zé)任心的村民、村級水利員、老干部等履行監(jiān)督職責(zé)。

規(guī)范設(shè)計變更行為，保證建設(shè)工程質(zhì)量和投資效益。實施過程中，對批準(zhǔn)的實施方案的主要內(nèi)容(工程標(biāo)準(zhǔn)、工程布置、斷面結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)和防滲處理方案等)需作重大修改的，必須報經(jīng)原審批部門批準(zhǔn)同意。未經(jīng)審查批準(zhǔn)的重大設(shè)計變更不得組織實施。

貫徹“安全第一，預(yù)防為主”的方針。強化水行政主管部門的安全監(jiān)督管理職責(zé)和各參建單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。要加強安全教育，嚴(yán)格施工現(xiàn)場作業(yè)安全操作規(guī)程，加強重點部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要時段的安全生產(chǎn)日常監(jiān)督檢查，切實做好安全生產(chǎn)工作。

3.5 嚴(yán)格資金管理，提高資金使用效率

建立健全資金使用管理的各項規(guī)章制度。要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的工程建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模使用資金，嚴(yán)禁截留、擠占和挪用，做到專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩Ｐ⌒娃r(nóng)村水利工程項目實行集中建設(shè)管理模式的，可以實行縣級報賬制和國庫集中支付制，提高資金使用效率，保證資金安全。村集體或農(nóng)業(yè)合作組織實施的微型農(nóng)村水利工程項目，建設(shè)資金由財政撥至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)賬戶，實行鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)政府報賬制。并應(yīng)就工程進(jìn)度、工程結(jié)(決)算、資金使用情況等在村務(wù)公開欄公開公示。

規(guī)范和優(yōu)化工程結(jié)算審核、決算審計程序，村集體或農(nóng)村合作組織實施的微型農(nóng)村水利工程項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)財政所對工程結(jié)算審核、決算審計。簡化工程款支付審核流程，按合同約定及時支付工程價款。建立保障工程款及農(nóng)民工工資支付的長效機制，有效防止拖欠工程款及農(nóng)民工工資現(xiàn)象發(fā)生。

3.6 嚴(yán)把工程驗收關(guān)強化后監(jiān)督力度

加強小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)項目的驗收管理，按照“規(guī)范管理、簡化程序”的要求做好驗收工作。小微型農(nóng)村水利工程驗收參照《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》(SL223—2008)及水利部《小型農(nóng)田水利工程驗收管理手冊》，簡化驗收程序(除較重要的小微工程外，政府驗收一般只組織竣工驗收)，并適當(dāng)簡化驗收組織和驗收資料要求。微型農(nóng)村水利工程驗收鑒定書可以采用表格型式。

小微型農(nóng)村水利工程項目建設(shè)完成后，應(yīng)由項目審批部門會同有關(guān)部門及時組織聯(lián)合竣工驗收。村集體或農(nóng)村合作組織實施建設(shè)的微型農(nóng)村水利工程完工后，由基層水利站(流域所)負(fù)責(zé)組織竣工驗收。

建立健全小微型農(nóng)村水利工程項目的檔案管理制度。項目法人對檔案管理負(fù)總責(zé)，各參建單位負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)檔案資料的收集、整理、歸檔、保管和移交?？h級水行政主管部門及基層水利站(流域所)，應(yīng)指導(dǎo)村集體或農(nóng)村合作組織實施的微型農(nóng)村水利工程做好工程檔案管理工作。

加強小微型農(nóng)村水利工程運行管理。審批實施方案時，應(yīng)明確運行管護(hù)責(zé)任主體和責(zé)任人?？⒐を炇蘸?，應(yīng)及時辦理資產(chǎn)移交和登記手續(xù)，明確資產(chǎn)權(quán)益，財產(chǎn)登記制度，落實公益性工程管護(hù)人員和管護(hù)經(jīng)費。建立權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格的小微型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度。建立健全工程維修、養(yǎng)護(hù)、用水、水源保護(hù)等各項規(guī)章制度，確保工程運行安全和充分發(fā)揮效益。

4 結(jié)束語

經(jīng)過運行實踐，各地逐步形成了自身的特點和管理模式。不斷探索和規(guī)范完善小微型農(nóng)村水利工程的建設(shè)與管理，對于加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升工程建設(shè)管理水平、全面推進(jìn)農(nóng)村水利的現(xiàn)代化，都具有積極的促進(jìn)作用。