關(guān)于修訂《水利基本建設(shè)投資計劃管理暫行辦法》的思考與建議

陳建軍

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120)

水利部《水利基本建設(shè)投資計劃管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)自2003年10月印發(fā)實施以來，對指導(dǎo)各地做好水利前期工作和加強投資管理發(fā)揮了十分重要的作用，但隨著國家投資體制改革和加大水利基建投入形勢的不斷深化，《暫行辦法》執(zhí)行中也存在著一些問題，需要進(jìn)行修訂完善，為實現(xiàn)項目投資管理規(guī)范化、監(jiān)督檢查日常化、投資效益最大化提供制度保障。

1 《暫行辦法》執(zhí)行中存在的主要問題

1.1 難以滿足中央全面深化改革，政府簡政放權(quán)的新要求

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對中央和地方的事權(quán)關(guān)系進(jìn)行了全面的改革頂層設(shè)計，提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任?！边@就要求我們在理順中央、地方事權(quán)基礎(chǔ)上，重新考量、設(shè)計中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目、中央預(yù)算內(nèi)投資補助和貼息項目的行業(yè)管理，以順應(yīng)國家基建投資改革發(fā)展的新要求。

同時，新一屆中央政府提出轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)的新要求。2013年水利部取消了6項行政審批，并明確在2015年之前將48項行政審批減少至29項。為確保在取消行政審批的同時，為群眾提供優(yōu)質(zhì)水利公共服務(wù)的職責(zé)不放松，相應(yīng)的業(yè)務(wù)工作水平和質(zhì)量不降低，急需改革創(chuàng)新水利投資管理方式，用標(biāo)準(zhǔn)化管理代替取消事項的審批管理，用事中事后監(jiān)管代替事前審批。需要對《暫行辦法》進(jìn)行補充、修訂，規(guī)范項目前期工作、加強投資計劃執(zhí)行監(jiān)督檢查，滿足政府簡政放權(quán)，管、放結(jié)合的新要求。

1.2 不能很好地適應(yīng)國家大規(guī)模水利建設(shè)的需要

近年來，中央水利投資逐年增加，特別是2011年中央一號文件頒布后，2011年度投資首次突破1000億元，達(dá)到1140億元，2012年達(dá)到1623億元。管好用好水利投資，關(guān)系到中央加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展，對于我們來說，是機遇，更是挑戰(zhàn)，國家對水利投資管理的要求不斷提高，急需對《暫行辦法》進(jìn)行修訂，以適應(yīng)水利工程點多、量大、面廣的項目管理特點。

與此同步，2011年以來，國家相繼印發(fā)了《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》和《關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項的通知》，以及國家鼓勵社會資本進(jìn)入水利基建領(lǐng)域等一系列利好政策的實施，水利建設(shè)投資渠道日漸拓寬，投資來源多元化趨勢明顯，需要對《暫行辦法》相應(yīng)條款進(jìn)行補充完善，以滿足大規(guī)模水利建設(shè)的需要。

1.3 與國家新出臺的有關(guān)投資管理、民生水利政策銜接不夠

近年來，國家新出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》。國家發(fā)改委頒布了《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》、《中央預(yù)算內(nèi)投資補助和貼息項目管理辦法》等基建投資管理政策。水利部也印發(fā)了《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法(試行)》、《水利建設(shè)項目后評價管理辦法(試行)》等，而《暫行辦法》沒有與時俱進(jìn)地修訂、銜接這些新政策，容易造成執(zhí)行過程中的被動。另外，隨著中小河流治理、小型病險水庫除險加固、大中型排澇泵站更新改造、農(nóng)村小水電建設(shè)等民生水利工程納入中央投資補助范圍，國家各部委相繼制訂了相應(yīng)的管理辦法，也急需對《暫行辦法》進(jìn)行補充、融合，以全面體現(xiàn)各類項目投資管理特點，適應(yīng)大規(guī)模民生水利建設(shè)的需要。

2 《暫行辦法》的修訂建議

2.1 深入貫徹落實中央全面深化改革的要求

一是要建立基于中央、地方事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的項目劃分標(biāo)準(zhǔn)和定義。鑒于近年來跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共水利項目越來越多，單純的中央項目和地方項目邊界越來越模糊，建議按項目對社會和國民經(jīng)濟發(fā)展的貢獻(xiàn)，分為“中央組織實施項目”(簡稱“中央項目”)和“地方組織實施項目”(簡稱“地方項目”)?！爸醒腠椖俊币话闶侵笇?jīng)濟和社會發(fā)展全局、社會穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境有重大影響的流域性、跨區(qū)域性項目，由水利部(或流域機構(gòu))負(fù)責(zé)組織建設(shè)并承擔(dān)建設(shè)責(zé)任?！暗胤巾椖俊笔侵竻^(qū)域受益的項目，由地方政府負(fù)責(zé)組織建設(shè)并承擔(dān)建設(shè)責(zé)任。

二是建議刪除《暫行辦法》中一些不能體現(xiàn)改革發(fā)展要求的定義，或改用現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)定義。例如，近年來公益性項目、準(zhǔn)公益性項目、經(jīng)營性項目劃分定義已被劃分為政府投資項目、非政府投資項目取代;地方項目劃分為中央?yún)⑴c投資的地方項目、中央補助地方項目、一般地方項目，已被劃分為中央預(yù)算內(nèi)投資補助項目、貼息項目所取代。

三是要落實水利部簡政放權(quán)的具體措施。根據(jù)《關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》取消水利工程開工審批的要求，建議取消《暫行辦法》中“開工報告的上報、審核和審批”程序。刪除“大中型水利基本建設(shè)項目初步設(shè)計批準(zhǔn)后，項目法人應(yīng)按有關(guān)規(guī)定申請開工”、“項目開工報告由項目法人提出并按程序上報……”等條款。按照《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》和《中央預(yù)算內(nèi)投資補助和貼息項目管理辦法》等上位法要求，研究提出可以直接編報可行性研究報告，或者合并編報項目建議書等簡化項目前期工作的具體條款。研究對《暫行辦法》中審查、審批項目階段，對非行政許可且需項目法人提供的材料進(jìn)行簡化歸并處理的可能性。

2.2 實現(xiàn)投資計劃執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控和精細(xì)化管理目標(biāo)

一是要明確投資計劃下達(dá)時限要求。建議參考《中央水利投資計劃執(zhí)行考核辦法(試行)》和《水利部預(yù)算執(zhí)行考核暫行辦法》相關(guān)條款，明確流域機構(gòu)、部直屬單位接到部下達(dá)的投資計劃文件后，分解下達(dá)至下一個層級的時限要求，并建立文件抄報備案制度。

二是要明確檢查監(jiān)督責(zé)任。建議實行統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)和分級管理相結(jié)合的投資計劃管理方式，即由水利部投資計劃主管司局、有關(guān)業(yè)務(wù)主管司局、部直屬單位按照各自職能分工，嚴(yán)格計劃管理，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正和處理。建議明確水利部、流域機構(gòu)、省級水行政主管部門的計劃檢查監(jiān)督責(zé)任。

三是要明確檢查監(jiān)督內(nèi)容和處罰責(zé)任。建議增加“檢查單位要對投資計劃檢查、監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題及時出具整改通知，并督促項目法人和項目主管部門進(jìn)行整改、及時上報整改情況。必要時，可對項目法人和項目主管部門進(jìn)行通報批評，造成嚴(yán)重后果的，要依紀(jì)、依法追究相關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任”和“檢查投資計劃執(zhí)行進(jìn)度與完成工程量、資金到位及使用、設(shè)計變更、投資計劃調(diào)整等。重點檢查是否越權(quán)調(diào)整投資計劃、擅自更改設(shè)計內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及不合理壓低或提高工程單價”等程序性條款。

2.3 解決與國家新頒制度銜接不及時造成的管理混亂問題

一是對建議對總則條款中《辦法》制定的上位法依據(jù)進(jìn)行銜接。對《水法》、《防洪法》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》、《關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理的若干意見》、《水利工程管理體制改革實施意見》等進(jìn)行深入的研究，與修訂《辦法》有直接關(guān)系的予以保留，其他的予以精簡。

二是建議提出與近年來國家新頒政策接軌的管理條款。根據(jù)《水利統(tǒng)計管理辦法》和《水利建設(shè)項目后評價管理辦法》有關(guān)要求，建議提出投資統(tǒng)計報表報送、加強數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查與評估和依法開展項目后評價等條款。根據(jù)《政府信息公開條例》，建議增加“凡不涉及國家安全和國家秘密、法律法規(guī)未禁止公開的項目，審批部門應(yīng)當(dāng)將項目審批情況向社會公開”條款。

三是建議對民生水利項目投資管理重要事項予以規(guī)范化。對于需報國家發(fā)改委審批的中央及地方大型重點水利項目立項審批、中央水利建設(shè)年度投資建議計劃、年度計劃安排意見，建議明確工作程序及責(zé)任。同時，建議明確部投資計劃主管部門與建管部門協(xié)同管理病險水庫(水閘)除險加固項目、與水保部門協(xié)同管理水土保持項目、與農(nóng)水部門協(xié)同管理農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)改造、泵站改造、牧區(qū)水利、節(jié)水灌溉和小型農(nóng)田水利項目的責(zé)任等。

3 修訂效果預(yù)期

修訂后的《暫行辦法》符合水利工作特點、內(nèi)容涵蓋廣泛、管理流程清晰、操作性強，可以為實現(xiàn)水利項目投資管理規(guī)范化、監(jiān)督檢查日常化、投資效益最大化提供制度保障。