城市房屋征收中公共利益的程序控制

胡旭皓

（太原科技大學(xué)法學(xué)院，山西太原030024）

城市房屋征收中公共利益的程序控制

胡旭皓

（太原科技大學(xué)法學(xué)院，山西太原030024）

公共利益的界定是房屋征收程序的前置性要件。由于公共利益有其內(nèi)涵和外延的不確定性，為充分地保護(hù)被征收的人的利益，有必要建立健全一套合理科學(xué)的征收程序來保障和控制公共利益的適用。征收程序中，公共利益的界定主體、聽證程序和司法審查均存在著弊端，應(yīng)該采取以下措施予以完善：公共利益的界定主體應(yīng)該是全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)。應(yīng)將以公共利益為內(nèi)容的聽證納入到聽證范圍當(dāng)中去。賦予法院對房屋征收決定全面的司法審查權(quán)并保障行政訴訟審判的獨(dú)立性。

征收；公共利益；程序；控制

我國《憲法》第10條，《物權(quán)法》第7條、第42條和第148條，《土地管理法》第2條和第58條，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第1條、第2條和第8條都規(guī)定了公共利益是國家對土地或房屋進(jìn)行征收的前置性要件。由于“公共利益”是一個(gè)模糊不清的概念，不僅其內(nèi)涵外延界定不清楚，而且“公共利益的判斷主體、判斷標(biāo)準(zhǔn)十分模糊”，［1］導(dǎo)致了“公共利益”概念被濫用，使“公共利益被異化為謀取財(cái)政收入、官員政績甚至個(gè)人私利的手段”。［2］雖然國務(wù)院2011年1月19日第141次常務(wù)會(huì)議通過的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國務(wù)院令第590號(hào)，以下簡稱《條例》）對公共利益的內(nèi)涵以“列舉+概括”的方式進(jìn)行了界定，但是，“無論怎樣詳明的標(biāo)準(zhǔn)體系，畢竟都是抽象的，因而不可能自然而然地導(dǎo)出何為公共利益；同樣，無論如何冗長的列舉，都不可能窮盡公共利益的類型和社會(huì)事業(yè)?！保?］筆者以為，既然公共利益的概念無法界定清楚，不如建立健全一套合理科學(xué)的征收程序來保障和控制公共利益的適用。

一、對公共利益進(jìn)行程序控制的必要性

首先，程序有其獨(dú)立的內(nèi)在價(jià)值。程序不僅僅有實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的外在價(jià)值，更重要的、終極的價(jià)值是其獨(dú)立的內(nèi)在價(jià)值，也即“利益主體參與程序并自主行使權(quán)利足以確立程序結(jié)果在道德上的可接受性”。［4］公共利益的程序控制也不例外。只有讓房屋征收中被征收人及相關(guān)權(quán)利人充分參與到公共利益的界定程序中來，充分保障他們的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，那么最后的房屋征收決定是權(quán)利人自己行使權(quán)利、表達(dá)自己意思的結(jié)果，在其心理上和道德上當(dāng)然具有可接受性。因此，“公共利益不僅需要目的的價(jià)值之正當(dāng)性，更需要倚重形式程序的合法性，只有這樣，公共利益才是真的善和美”。［5］

其次，公共利益本身需要程序的控制。公共利益“不是對實(shí)質(zhì)目標(biāo)的追求，而是存在于不同集團(tuán)利益協(xié)調(diào)的過程中”。［6］“程序把沖突的主體納入理性的談判桌上來，通過程序正義的價(jià)值束縛，為各方營造一個(gè)理性對話的場所，和平博弈，為達(dá)成共識(shí)提供技術(shù)支持?！保?］城市房屋征收會(huì)牽涉到方方面面的利益，這就需要一個(gè)公正合理的程序來對這些復(fù)雜的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，而這個(gè)協(xié)調(diào)的過程也就是對公共利益進(jìn)行程序控制的價(jià)值所在。

再次，對公共利益進(jìn)行程序控制更多地是為了保護(hù)被征收人的利益。房屋的征收主體是擁有公權(quán)力的政府，被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)極易受到公權(quán)的侵犯，如果征收過程中做到程序公開、公正、允許當(dāng)事人充分參與其中，且對被侵犯的權(quán)利能得到及時(shí)的救濟(jì)，這樣被征收人的合法利益就能夠獲得切實(shí)的保障。

二、我國對公共利益進(jìn)行程序控制的立法評(píng)析

《條例》對房屋征收的程序作出了較為全面的規(guī)定，對公共利益的界定和實(shí)現(xiàn)也起到了積極的作用，但存在的問題也是顯而易見的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）公共利益的界定主體不科學(xué)

《條例》第4條、第8條規(guī)定了作出房屋征收決定的主體是市、縣級(jí)人民政府。由此看來，公共利益范圍的界定主體是《條例》的制定者國務(wù)院，具體界定者是市、縣人民政府。這不符合我國現(xiàn)行法律的規(guī)定。《中華人民共和國立法法》第8條第6項(xiàng)規(guī)定了對非國有財(cái)產(chǎn)征收只能制定法律，國務(wù)院以行政法規(guī)的方式界定公共利益的范圍顯然是一種越權(quán)行為。同時(shí)，這意味著行政機(jī)關(guān)既是房屋征收的決定者，亦是執(zhí)行者。這樣的規(guī)定違背了“不能做自己案件的法官”的原則，無法有效地約束行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)和保障公民的個(gè)人合法權(quán)益，也而帶來了一系列突出的社會(huì)問題，如“釘子戶”和暴力拆遷等。

（二）聽證程序和公示程序的不完善

1．聽證程序不完善。一是沒有將征收房屋目的的合法性——“為了公共利益”這一法律規(guī)定的征收必備的目的性要素納入到聽證程序范圍中去。二是聽證程序規(guī)定的過于簡單，不具有操作性?！稐l例》籠統(tǒng)地規(guī)定了聽證會(huì)要有被征收人、公眾和專家參加，但這些人怎么產(chǎn)生、比例是多少以及他們有哪些權(quán)利和起什么樣的作用沒有進(jìn)一步具體的規(guī)定。三是對聽證會(huì)的記錄形式及法律效力沒有明確、詳細(xì)的規(guī)定。

2．公示程序不完善。盡管《條例》第十條規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見”，第十一條規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布”，第十三條規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)”，但是沒有規(guī)定公布、公告的方式。

（三）司法審查的局限

征收程序中的司法審查是指被征收人不服行政機(jī)關(guān)作出的房屋征收決定的，可以提起行政訴訟。由法院對征收決定的合法性與合理性進(jìn)行審查?！稐l例》第十四條規(guī)定“被征收人對市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟”。此條是被征收人不服征收決定的救濟(jì)條款，也是法院對征收決定的司法審查條款，這意味著我國在對城市房屋征收中公共利益的界定程序上向前邁出了重大的一步。但是，這條救濟(jì)條款有其自身的局限性，也有其依存的我國當(dāng)前行政訴訟的不足。自身的局限性一是未明確法院是否有權(quán)對征收房屋目的——“為了公共利益”進(jìn)行審查，這無形中給法院在對征收行為是否符合公共利益進(jìn)行審查時(shí)帶來了操作上的困難。二是法院對征收行為的司法審查是在房屋征收決定作出以后開始的，是種事后的審查，無法及早地發(fā)現(xiàn)房屋征收中的問題，難免造成矛盾升級(jí)。此條條款外部的局限性是被征收人對征收決定提起的是行政訴訟，而我國當(dāng)前的行政訴訟存在諸多弊端，如受害范圍狹窄、案件撤訴率高、執(zhí)行難等。因此，對征收決定的司法審查的效果也將大打折扣，被征收人的權(quán)利救濟(jì)形同虛設(shè)。

三、對公共利益進(jìn)行程序控制的立法完善

（一）明確公共利益界定的主體

人民應(yīng)當(dāng)是公共利益最為權(quán)威的決定者，公共利益的界定權(quán)應(yīng)該掌握在“公眾”手里。由公眾決定公益內(nèi)容的最好形式，就是通過人民的代表機(jī)關(guān)或代議機(jī)構(gòu)來制定法律。［8］據(jù)此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該成為公共利益的界定主體。在我國，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是我國的最高的權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，是人民權(quán)力的代表機(jī)關(guān)，對公共利益的界定由其通過立法來實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行權(quán)力的機(jī)關(guān)，不應(yīng)該成為公共利益的確定機(jī)關(guān)。這樣可以約束各級(jí)政府對公共利益界定的自由裁量權(quán)，避免各級(jí)人民政府以公共利益之名行“個(gè)人利益”之實(shí)。

（二）聽證程序和公示程序的完善

1．聽證程序的完善。

在公共利益的界定過程中，聽證程序起著至關(guān)重要的作用?！奥犠C程序突出了雙方當(dāng)事人參與性，兼聽則明，能有效防止政府決策對個(gè)人利益與公眾利益的偏袒，同時(shí)事先的告知協(xié)商能有效地緩解公共利益實(shí)現(xiàn)過程中的摩擦，增強(qiáng)行政效率”。［9］因此，針對上文聽證程序的缺陷，須從以下幾個(gè)方面完善聽證制度：

第一，對聽證程序的聽證范圍進(jìn)行擴(kuò)容?，F(xiàn)有的法律法規(guī)中，僅規(guī)定了權(quán)利人有權(quán)就房屋征收補(bǔ)償、安置方案的內(nèi)容申請聽證，并未將征收房屋目的的合法性——公共利益納入聽證程序的范圍，這不利于從源頭上防止城市房屋征收權(quán)的濫用，因此，必須將以公共利益為內(nèi)容的聽證納入聽證范圍當(dāng)中。

第二，明確與會(huì)人員的構(gòu)成及參會(huì)方式。應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定參加聽證會(huì)的被征收人、公眾和專家的人數(shù)、構(gòu)成比例、產(chǎn)生方式和表決權(quán)的分配比例。在進(jìn)行聽證、評(píng)估時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持利害關(guān)系人回避、區(qū)域回避的原則，同時(shí)，可以通過匿名評(píng)議、追究責(zé)任等制度來確保聽證的科學(xué)性和獨(dú)立性。唯有如此，才能使與會(huì)人員對聽證結(jié)果更加有心理上的可接受性，才能確保征收決定是出于公共利益的需要。

第三，具體規(guī)定聽證記錄的形式。實(shí)踐中，聽證記錄存在著不規(guī)范、不明確，不客觀的現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了聽證的效果。因此，建議采用筆錄和錄音錄像兩種方式，嚴(yán)格規(guī)范聽證記錄，確保聽證記錄能夠全面、客觀反映聽證會(huì)的內(nèi)容。此外，須明文規(guī)定將聽證記錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)裁量的重要依據(jù)，以明確其法律效力。

2．公示程序的完善

公示程序的目的在于保障之被征收人和其他權(quán)利人的參與權(quán)與知情權(quán)?！稐l例》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)將征收補(bǔ)償方案、征收決定及時(shí)公布，但對公告的方式卻沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為，除對被征收土地的相關(guān)權(quán)利人進(jìn)行書面告知外，還應(yīng)當(dāng)對土地征收的相關(guān)事宜在電視、電臺(tái)和報(bào)紙等媒體上進(jìn)行公告，尤其對土地征收的目的——公共利益進(jìn)行重點(diǎn)公告。

（三）司法審查的完善

第一，賦予法院對征收決定全面的司法審查權(quán)。《條例》規(guī)定的是對征收行為的司法審查權(quán)，在將來立法時(shí)應(yīng)明確規(guī)定“法院應(yīng)當(dāng)對征收行為是否符合公共利益進(jìn)行審查”或“被征收人認(rèn)為征收行為不符合公共利益的，可以提起行政訴訟”，同時(shí)，也應(yīng)規(guī)定法院對公共利益界定的全程審查的制度，而不僅是事后的審查。這樣規(guī)定可以提前審查房屋征收中因補(bǔ)償、安置發(fā)生的糾紛，更充分地保護(hù)被征收人的權(quán)益。

第二，保障審判的中立性，減少對行政訴訟的干擾。被征收人對征收決定不服提起的是行政訴訟，而形成行政訴訟的諸多問題的一個(gè)重要原因就是審判不獨(dú)立。由于我國目前司法體制的諸多弊端，法官審理案件很難擺脫來自系統(tǒng)內(nèi)部行政化管理的壓力和外部政府或團(tuán)體的干擾和影響。因此，征收程序中司法審查的完善更多地依賴于司法體制以及其他配套制度的改革。日前，正在上海、吉林等地試點(diǎn)的省級(jí)以下法檢系統(tǒng)人、財(cái)、物垂直管理的司法體制改革方案為保障法院審判獨(dú)立帶來了曙光。從長遠(yuǎn)來看，可以考慮設(shè)立行政法院確保審判的獨(dú)立性與權(quán)威性，而在現(xiàn)在的行政訴訟制度框架內(nèi)，“通過積極適用指定異地管轄來最大限度排除干擾、實(shí)現(xiàn)正義，已被學(xué)界和實(shí)務(wù)界所認(rèn)可”。［10］只有使行政訴訟受到干擾和影響越小，才能使法院對征收是否符合公共利益的審查越公平，公共利益界定的司法程序才會(huì)更加完善。

四、結(jié)語

公共利益的需要是房屋征收權(quán)的前置要件，它涉及到公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。現(xiàn)行法律對公共利益的缺陷性規(guī)定，無法有效解決現(xiàn)實(shí)中關(guān)于房屋征收所引發(fā)的法律糾紛問題，這不僅會(huì)損害公民的合法權(quán)益，還會(huì)助長政府權(quán)力濫用。公共利益是一個(gè)實(shí)體法律概念，將公共利益的界定停留在對其概念的界定上是不可靠的。因此，我們應(yīng)通過程序保證的方式界定公共利益。只有這樣，才能防止行政機(jī)關(guān)對公共利益肆意解釋，才能防止被征收人的利益受到侵害，才能更好地規(guī)范房屋征收行為。

［1］劉道遠(yuǎn)．土地征收制度中的公共利益研究［J］．北方論叢，2007（5）：153．

［2］馮磊．公共利益的異化及其防范［J］．甘肅理論學(xué)刊，2010（5）：79．

［3］房紹坤．論征收中“公共利益”界定的程序機(jī)制［J］．法學(xué)家，2010（6）：46－52．

［4］樊崇義．訴訟原理［M］．北京：法律出版社，2009：292．

［5］許中緣．論公共利益的程序控制——以法國不動(dòng)產(chǎn)征收作為比較對象［J］．環(huán)球法律評(píng)論，2008（3）：24．

［6］徐?。鞘幸?guī)劃中公共利益的內(nèi)涵界定——由一個(gè)城市規(guī)劃案引出［J］．行政法學(xué)研究，2007（1）：71．

［7］朱海英．論程序理性的政治意蘊(yùn)［J］．探索，2004（5）：42．

［8］陳新民．憲法基本權(quán)利之基本理論（上）［M］．臺(tái)北：三民書局，2002：137．

［9］孫麗巖．公共利益服從的博弈分析［J］．法學(xué)，2004（10）：19．

［10］莫于川．我國《行政訴訟法》的修改路向、修改要點(diǎn)和修改方案［J］．河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（3）：26．

（編輯：佘小寧）

On Procedural Control of the Public Interest on Urban Houses Levy

HU Xu－h(huán)ao
（School of Law，Taiyuan University of Science and Technology，Taiyuan Shanxi 030024，China）

The definition of public interest is the basic element of the housing levy procedure．Because of the uncertainty of public interest＇s connotation and extension，it is necessary to establish a set of reasonable and scientific acquisition procedures to protect and control the application of the public interest in order to adequately protect the interests of expropriated people．There are disadvantages in the defined subject of public interest，hearing procedures and judicial review．The following measures should be taken：the definition of the subject in the public interest be the national people＇s Congress or its Standing Committee；the hearing content of the public interest be into hearing range；comprehensive judicial review on housing levy be imposed on Court and the independence of administrative litigation trial be guaranteed．

Levy；Public interest；Procedure；Control

D912．1

：A

：1671－816X（2015）03－0279－04

2014－11－04

胡旭皓（1987－），男（漢），山西原平人，碩士研究生，主要從事訴訟原理方面的研究。