食藥行政處罰違法責(zé)任主體認(rèn)定難點(diǎn)面面觀

◆文 李維波

北京市大興區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

食品藥品監(jiān)督執(zhí)法作為行政執(zhí)法的重要組成部分，必須嚴(yán)格遵守行政執(zhí)法的合法性原則、合理性原則、正當(dāng)程序原則、效率原則、誠實(shí)守信原則、責(zé)任原則。而對行政處罰中被處罰主體的認(rèn)定將直接影響到整個案件的處罰是否正確、合法。而在被處罰主體認(rèn)定前，首先得確認(rèn)違法責(zé)任主體。因此，違法責(zé)任主體的認(rèn)定在行政處罰中有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。但在食藥行政處罰中如何對違法責(zé)任主體進(jìn)行認(rèn)定卻并不容易。

有行為不一定承擔(dān)法律責(zé)任

行政處罰是行政機(jī)關(guān)或其他行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為，是行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的有力手段。違法責(zé)任主體的認(rèn)定，是進(jìn)行行政處罰的先決條件。行政違法責(zé)任主體是指違反行政法律法規(guī)，依法應(yīng)該追究法律責(zé)任并能獨(dú)立承擔(dān)行政法律責(zé)任的行政法律關(guān)系主體，而與行政違法責(zé)任主體相對應(yīng)的是行政違法行為主體，即具體實(shí)施了違反行政法律法規(guī)的主體，包括了公民、法人和其他組織。有行為不一定承擔(dān)法律責(zé)任，但承擔(dān)法律責(zé)任必定因某種違法行為。

各類規(guī)范中相關(guān)表述不盡相同

在食品藥品相關(guān)實(shí)體法中關(guān)于行政違法責(zé)任主體種類的規(guī)定表述不盡相同。筆者認(rèn)為依照法律效力，應(yīng)將行政違法責(zé)任主體種類劃為公民、法人、其他組織三類。

《食品安全法實(shí)施條例》將食品生產(chǎn)經(jīng)營者認(rèn)定為行政違法責(zé)任主體。而《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第二條、《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第三條、《食品生產(chǎn)許可證管理辦法》第三條分別將單位和個人、食品經(jīng)營者、企業(yè)作為行政違法責(zé)任主體。

《藥品管理法》第二條，在中華人民共和國境內(nèi)從事藥品的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用和監(jiān)督管理的單位或者個人，必須遵守本法。將行政違法責(zé)任主體認(rèn)定為單位或者個人?！夺t(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》對行政違法責(zé)任主體認(rèn)定為企業(yè)、機(jī)構(gòu)、人員?！痘瘖y品衛(wèi)生監(jiān)督條例》第四條，凡從事化妝品生產(chǎn)、經(jīng)營的單位和個人都必須遵守本條例，將單位和個人認(rèn)定為行政違法責(zé)任主體。

《行政處罰法》第三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！缎姓V訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。《行政復(fù)議法》第二條，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、做出行政復(fù)議決定，適用本法。

其他組織責(zé)任主體認(rèn)定較復(fù)雜

公民(自然人)主體認(rèn)定依據(jù)《民法通則》關(guān)于公民(自然人)行為能力的規(guī)定，對公民(自然人)身份的認(rèn)定，一般應(yīng)以身份證為準(zhǔn)。同時(shí)，《行政處罰法》第二十五條規(guī)定了公民(自然人)免罰和從輕處罰的條件，即不滿14 歲的人有行政違法行為的，不予處罰，責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教；已滿14 歲不滿18 歲的人有違法行為的，從輕或減輕行政處罰。筆者認(rèn)為，個體工商戶、個人獨(dú)資企業(yè)、個人合伙也應(yīng)認(rèn)定為公民或個人性質(zhì)進(jìn)行處罰。

行政違法責(zé)任主體認(rèn)定為其他組織的，情況比較復(fù)雜，在《民法通則》和《行政處罰法》上都沒有明確的規(guī)定。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（以下簡稱《高法意見》）第四十條，其他組織是指“合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織”。主要包括依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的私營獨(dú)資企業(yè)、合伙組織，外資、中外合作企業(yè)，領(lǐng)取社團(tuán)登記證的社會團(tuán)體，法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)等。條款里的法人是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。

筆者認(rèn)為在行政處罰中對于其他組織的認(rèn)定也應(yīng)當(dāng)參考《高法意見》的解釋，綜合行政相對人的具體情況進(jìn)行認(rèn)定，但是不是完全按照《高法意見》的解釋進(jìn)行定性，否則對于個人獨(dú)資企業(yè)和個人合伙企業(yè)的主體性質(zhì)定性將出現(xiàn)偏差。符合合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格三個條件，除自然人、個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個人獨(dú)資企業(yè)、個人合伙、企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社團(tuán)法人以外的組織，均可認(rèn)定為其他組織。

五種關(guān)系中存在認(rèn)定難點(diǎn)

一是雇傭關(guān)系。在雇傭關(guān)系下，雇員為雇主的利益而完成雇傭事項(xiàng)而導(dǎo)致違反行為發(fā)生的，該行為能否得到實(shí)施一般取決于雇主，所以一般應(yīng)該認(rèn)定為雇主的行為。法律責(zé)任應(yīng)由雇主承擔(dān)。最高人民法院關(guān)于適用《民事訴訟法》若干問題的意見第四十二條規(guī)定，法人或者其他組織的工作人員因職務(wù)行為或者授權(quán)行為發(fā)生的訴訟，該法人或其他組織為當(dāng)事人。第四十五條規(guī)定，個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、合伙組織雇傭的人員在進(jìn)行雇傭合同規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營活動中造成他人損害的，其雇主是當(dāng)事人。需要注意的是，雇員進(jìn)行雇傭關(guān)系以外的行為，應(yīng)認(rèn)定為雇員自己的行為，而不應(yīng)認(rèn)定為雇主的行為。

二是承包關(guān)系。承包人在承包期間以企業(yè)的名義實(shí)施的違反行政法規(guī)的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為企業(yè)的違法行為而由企業(yè)承擔(dān)違法責(zé)任，不應(yīng)該認(rèn)定為個人的違法行為。承包人在承包期間實(shí)施的承包合同規(guī)定權(quán)利范圍以外的行為或者承包前、后實(shí)施的違法行為，應(yīng)該認(rèn)定承包人為違法責(zé)任主體。

三是委托關(guān)系，食藥執(zhí)法中，存在委托關(guān)系的主要是食品生產(chǎn)行業(yè)?！侗本┦惺称肺猩a(chǎn)管理辦法》第三條，受委托方食品生產(chǎn)許可證的許可范圍應(yīng)涵蓋申請委托生產(chǎn)的產(chǎn)品品種，并對其生產(chǎn)的食品承擔(dān)安全責(zé)任。因此，出現(xiàn)行政違法行為時(shí)受委托方應(yīng)該認(rèn)定為違法責(zé)任主體。

四是隸屬關(guān)系。在我國單位存在隸屬關(guān)系的情況分兩種。一種是乙單位為甲單位的下屬單位，不具有法人資格，如總公司和分公司的關(guān)系；一種是甲單位對乙單位具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，但甲乙雙方都是獨(dú)立法人，以各自的名義從事民事活動并獨(dú)立核算，如總公司和子公司的關(guān)系。依據(jù)《公司法》規(guī)定，設(shè)立分公司，應(yīng)當(dāng)向公司登記機(jī)關(guān)申請登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，分公司不具有法人資格，其民事責(zé)任由公司承擔(dān)；子公司具有法人資格，依法獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。對于分公司，應(yīng)該認(rèn)定甲單位為違法責(zé)任主體，承擔(dān)法律責(zé)任，對于后一種，雙方都是獨(dú)立法人，誰實(shí)施了違法行為，誰就承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

五是合伙關(guān)系。這一關(guān)系大體有兩種情況。第一種是個人合伙，指兩個以上的公民，按照協(xié)議各自提供資金、實(shí)物、技術(shù)等合伙經(jīng)營，共同勞動。依據(jù)《民法通則意見》第四十五條，將個人合伙組織在訴訟中的地位分為兩類：起字號的，以登記的字號為訴訟當(dāng)事人，合伙負(fù)責(zé)人為訴訟代表人；未起字號的，以全體合伙人為共同訴訟人，合伙人人數(shù)眾多的，成立代表人訴訟。但《民事訴訟法意見》第四十七條規(guī)定：不論起字號與否，個人合伙的全體合伙人在訴訟中均為共同訴訟人；起字號的應(yīng)在法律文書中注意登記的字號；全體合伙人人數(shù)眾多的，成立代表人訴訟?！睹穹ㄍ▌t意見》頒布實(shí)行于1988 年，《民事訴訟法意見》頒行于1992 年，依照新法優(yōu)于舊法的原則，應(yīng)以《民事訴訟法意見》第四十七條為準(zhǔn)。據(jù)此，筆者認(rèn)為，在食藥行政處罰中，個人合伙的全體合伙人實(shí)施了違法行為，合伙人數(shù)在3 人及以下的，應(yīng)將全部合伙人認(rèn)定為違法責(zé)任主體，并在法律文書中一一列出；合伙人數(shù)在3 人以上的，應(yīng)成立代表人，將代表人認(rèn)定為違法責(zé)任主體，并在調(diào)查筆錄里體現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容。第二種是合伙企業(yè)組織。依據(jù)《民事訴訟法意見》第四十條及《合伙企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，合伙企業(yè)是經(jīng)依法登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的營利性組織，在訴訟中享有訴訟當(dāng)事人地位，并不以全體合伙人為訴訟當(dāng)事人。