公共服務(wù)供給的理論基礎(chǔ):體系梳理與框架構(gòu)建

張 序

公共服務(wù)是指公共部門為了滿足公民的公共需求，生產(chǎn)、提供和管理公共產(chǎn)品及特殊私人產(chǎn)品的活動(dòng)、行為和過程。這些公共產(chǎn)品及特殊私人產(chǎn)品一般包括公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會(huì)保障和社會(huì)救助、國防與公共安全、公用事業(yè)與公共設(shè)施、住房保障、就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)科學(xué)研究與科學(xué)普及推廣、公共文化、體育與休閑等。盡管公共服務(wù)主要是一種供給活動(dòng)，但不論在理論研究還是從實(shí)踐操作上，公共服務(wù)與公共服務(wù)供給都不能視為同一概念?！半m然供給是公共服務(wù)的核心問題，但不代表公共服務(wù)的全部問題。公共服務(wù)供給是指公共服務(wù)主體輸入資源將其轉(zhuǎn)化為具體公共服務(wù)績效 (輸出)的過程”。①張序、勞承玉:《公共服務(wù)能力建設(shè):一個(gè)研究框架》，《理論與改革》2013年第2期。公共服務(wù)供給主要涉及公共部門為滿足公共需求而提供公共服務(wù)的種類多少、數(shù)量大小和質(zhì)量高低，包括公共服務(wù)供給模式與方法，各供給主體在公共服務(wù)供給中的角色、作用與不足，各主體的合作、分工與競爭，政府、市場和志愿者活動(dòng)參與公共服務(wù)供給的特征，公共服務(wù)供給中公平與效率的關(guān)系，公共服務(wù)供給績效等。

專門研究“公共服務(wù)理論基礎(chǔ)”的文獻(xiàn)不多，更遑論“公共服務(wù)供給理論基礎(chǔ)”的研究，國內(nèi)專門進(jìn)行這方面梳理的文獻(xiàn)很少，部分文獻(xiàn)將公共服務(wù)理論和公共服務(wù)供給理論混淆。有文獻(xiàn)分析了公共產(chǎn)品非營利組織供給的理論依據(jù)，但沒有對整個(gè)公共服務(wù)供給的理論依據(jù)進(jìn)行全面研究;②滕世華:《公共物品非營利組織供給的理論依據(jù)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第6期。有的僅對公共服務(wù)供給的一種理論進(jìn)行了分析;③許繼芳、周義程:《試析新公共管理理論中的公共服務(wù)供給觀》，《南京郵電學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2003年第4期。有研究從公共服務(wù)市場化供給→政府供給→非營利組織供給→多元化主體供給的變化來追索公共服務(wù)供給理論，但缺乏系統(tǒng)化，脈絡(luò)不清晰，歸納有遺漏;④徐艷晴:《公共服務(wù)供給主體多元化的理論來源》，《蘭州學(xué)刊》2010年第5期。有的研究文獻(xiàn)基于供給模式的角度，按政府供給論、多元供給論、多中心供給論對公共服務(wù)供給理論進(jìn)行了梳理，但由于側(cè)重于供給模式，更多是對實(shí)際操作的總結(jié)，理論深度不夠。⑤孫建軍:《我國基本公共服務(wù)均等化供給政策研究》，博士學(xué)位論文，浙江大學(xué)2011年。

本文從當(dāng)今世界公共服務(wù)供給方式與潮流出發(fā)，按發(fā)展脈絡(luò)追溯其理論來源和理論基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共行政學(xué)等學(xué)科中梳理出七種成熟的理論，視為公共服務(wù)供給的理論基礎(chǔ)，力求構(gòu)建一個(gè)較為完整的體系框架并豐富其內(nèi)容，對已有研究中被混淆或忽略的理論加以探討，修正較為粗略的劃分和歸納，呈現(xiàn)清晰、系統(tǒng)、全面的特性，使之既有益于整個(gè)公共服務(wù)理論的建構(gòu)，也有助于引導(dǎo)公共服務(wù)的實(shí)踐。

一、公共服務(wù)提供與生產(chǎn)分離理論

按照薩繆爾森、馬斯格雷夫等奠定的公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上市場失靈 (market failure)的首要結(jié)果，是正外部性的一個(gè)極端例子。公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性導(dǎo)致市場不能有效供給，陷入“集體行動(dòng)的邏輯”(the logic of collective action)，出現(xiàn)所謂“囚徒困境”(prisoner's dilemma)和“搭便車”(free riding)現(xiàn)象，并可能導(dǎo)致社會(huì)分配不公和“公地悲劇”(the tragedy of the commons)。因此，公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由政府供給。

制度分析學(xué)派的奧斯特羅姆 (Vincent Ostrom)、蒂伯特 (Charles Tibout)和沃倫 (Robert Warren)于1961年首次提出將公共服務(wù)供給 (delivery)劃分為提供 (provision)和生產(chǎn) (production)兩個(gè)環(huán)節(jié)，①V．Ostrom，C．Tieboutand R．Warren，“The Organization of Government in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry，”American Political Science Review，Vol．55，No．4，1961，pp．831-842．薩瓦斯 (Emanuel S．Savas)對此作了進(jìn)一步的闡述和發(fā)展。②薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京:中國人民大學(xué)出版社，2002年。提供一般是指對公共服務(wù)供給的種類、數(shù)量、質(zhì)量、優(yōu)先次序等做出決策，籌集資金并安排和監(jiān)督生產(chǎn)，而生產(chǎn)則是指把投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出的更加技術(shù)化的過程，包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、制造、維護(hù)或經(jīng)營等，其核心是投入產(chǎn)出的效率。兩個(gè)環(huán)節(jié)可由同一主體完成，也可由不同的主體來分別完成。提供公共服務(wù)的組織未必要直接地親自生產(chǎn)。供給主體可以只提供不生產(chǎn)或只生產(chǎn)不提供，供給或等同于提供，或等同于生產(chǎn)。

公共服務(wù)提供與生產(chǎn)分開的理論為公共服務(wù)供給主體多元化奠定了理論基礎(chǔ)。政府供給的公共服務(wù)并不意味著政府獨(dú)家直接生產(chǎn)，在提供方面，可以由政府籌資，也可由非營利組織進(jìn)行安排，私營機(jī)構(gòu)也可以進(jìn)行投資;在生產(chǎn)方面，政府、非營利組織、私營機(jī)構(gòu)乃至公民個(gè)體都可以從事公共服務(wù)的生產(chǎn)，生產(chǎn)方式呈現(xiàn)多樣化特征。由此，該理論就為公共服務(wù)供給模式多元化開辟了道路。不僅準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以采用，純公共產(chǎn)品也可以采用，例如國防產(chǎn)品也可以通過政府采購由私營企業(yè)生產(chǎn)。

二、公共選擇理論

公共選擇 (Public Choice)就是相對于市場個(gè)人選擇的非市場集體選擇，指許多人根據(jù)已確立的規(guī)則，通過政治過程和集體行動(dòng)所做出的選擇，也就是選舉制下的政府選擇。由布坎南 (James McGill Buchanan)等人創(chuàng)立和奠基的公共選擇理論，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的理性“經(jīng)濟(jì)人”(economic man)假設(shè)引入政治領(lǐng)域?qū)φ芾砘顒?dòng)進(jìn)行分析。布坎南指出:“對于政治家和政府官員，如果要適當(dāng)設(shè)計(jì)出能制約賦予他們在這些權(quán)力范圍內(nèi)的行為的法律——制度規(guī)則，就必須把政治家和政府官員看成是用他們的最大權(quán)力最大限度地追求他們自己利益的人?！雹鄄伎材?《自由、市場和國家》，吳良健譯，北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988年，第38頁。唐斯 (Anthony Downs)指出:“民主政治中的政治家與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中追求利潤的企業(yè)家是相似的。為了實(shí)現(xiàn)他們的個(gè)人目的，他們制定能使他們獲得最多選票的政策，正像企業(yè)家生產(chǎn)能使他們獲得最多利潤的產(chǎn)品一樣?！雹蹵．Downs，An Economic Theory of Democracy，New York:Harper＆ Row，1957，p．295．

公共選擇理論引申出公共服務(wù)政府失靈 (government failure)論。由于行政機(jī)構(gòu)的官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，官員們常常以行政機(jī)構(gòu)的名義追求個(gè)人和團(tuán)體的利益，并使之最大化，這必然導(dǎo)致立法機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門預(yù)算的最大化。政府部門預(yù)算規(guī)模膨脹的直接后果就是政府機(jī)構(gòu)的膨脹，一方面導(dǎo)致人員和行政管理費(fèi)用急劇增長，人浮于事，過度開支;另一方面導(dǎo)致在忽視或未能真正掌握公共需求下政府提供的公共服務(wù)全部或局部過剩，高于社會(huì)實(shí)際需要，造成公共資源的極大浪費(fèi)，并削弱公共服務(wù)的投入產(chǎn)出效率。由于信息不對稱以及公共服務(wù)預(yù)算監(jiān)督的弱化等因素，公共部門在公共服務(wù)供給中呈現(xiàn)出權(quán)力尋租 (rent-setting)等腐敗現(xiàn)象，造成公共資源的浪費(fèi)和公共服務(wù)供給的低效。公共選擇理論為公共服務(wù)打破政府壟斷、引入競爭機(jī)制、實(shí)施多元化供給創(chuàng)造了理論依據(jù)。

三、交易費(fèi)用理論

“燈塔”在經(jīng)濟(jì)學(xué)中被視為公共產(chǎn)品的象征。約翰·穆勒首先以英國海岸的燈塔為例來說明外部性和公共產(chǎn)品問題，后被塞吉威克、庇古、薩繆爾森等人加以繼承，成為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)經(jīng)典例證。他們對于燈塔的論述雖各有不同，但都認(rèn)為由于向使用燈塔的過往船只收費(fèi)很困難，導(dǎo)致沒有人會(huì)有建造燈塔的愿望，因此只能由政府來提供燈塔。①邢會(huì)強(qiáng):《財(cái)政法的經(jīng)濟(jì)學(xué)根基》，《政法論叢》2012年第1期。但據(jù)科斯 (Ronald Harry Coase)的考證，英國的燈塔剛開始時(shí)是由私人來提供的，并非上述經(jīng)濟(jì)學(xué)家想象的那樣從來就是由政府來提供?？扑拐J(rèn)為，燈塔服務(wù)可以由私人提供，也可以由政府提供，究竟采取何種形式提供，取決于“交易費(fèi)用”(transaction cost)的高低。②R．H．Coase，“The Lighthouse in Economics，”Journal of Law and Economics，Vol．17，No．2，Oct．1974，pp．357-376．

交易費(fèi)用的概念是科斯在1960年提出的，他認(rèn)為，交易費(fèi)用是獲得準(zhǔn)確的市場信息、談判和達(dá)成契約需要付出的費(fèi)用。③R．H．Coase，“The Problem of Social Cost，”Journal of Law and Economics，Vol．3，Oct．1960，pp．1-44．但他對交易費(fèi)用的度量沒有進(jìn)行深入分析。阿羅 (Kenneth Joseph Arrow)認(rèn)為:“交易費(fèi)用是經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行費(fèi)用?！雹馨＠锟恕じヴ敳╊D、魯?shù)婪颉ぼ乔刑?《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——一個(gè)交易費(fèi)用分析范式》，姜建強(qiáng)、羅長遠(yuǎn)譯，上海:上海人民出版社，2006年。威廉姆森 (Oliver Eaton Williamson)提出了影響交易費(fèi)用大小的三大因素:資產(chǎn)專用性 (asset specificity)、不確定性 (uncertainty)和交易頻率 (frequency of transaction)，⑤奧利弗·E．威廉姆森:《治理機(jī)制》，王健、方世建等譯，北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001年。這使交易費(fèi)用理論發(fā)展成熟。

按照康芒斯 (John Rogers Commons)關(guān)于“交易”的定義和分類，⑥康芒斯:《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，于樹生譯，北京:商務(wù)印書館，2009年。公共服務(wù)的供給過程完全屬于“交易”的范疇，必然發(fā)生交易費(fèi)用，可以根據(jù)威廉姆森的理論來分析交易費(fèi)用的大小。按照交易費(fèi)用理論，一種公共服務(wù)供給機(jī)制或模式是否應(yīng)該被采用，取決于該種機(jī)制或模式下公共服務(wù)供給過程中的交易費(fèi)用是否最小。也就是說，在收益相等的前提下，應(yīng)該選擇成本較低的公共服務(wù)供給模式，允許各種供給模式同時(shí)存在。

四、新公共管理理論

20世紀(jì)80年代以來，西方國家進(jìn)行了一場聲勢浩大的公共行政改革實(shí)踐，胡德 (Christopher Hood)將這一改革運(yùn)動(dòng)命名為“新公共管理”(New Public Management，NPM)并進(jìn)行了比較總結(jié)和理論概括。他認(rèn)為，“新公共管理”包括了七項(xiàng)學(xué)理特征 (doctrinal components):公共領(lǐng)域的專業(yè)化管理;明確的產(chǎn)出目標(biāo)和績效評估標(biāo)準(zhǔn);重視產(chǎn)出控制;公共部門的分散化;引入競爭機(jī)制;對私營部門管理方式的重視;強(qiáng)調(diào)對資源的節(jié)約和有效利用。⑦Christopher Hood，“A Public Management for All Seasons?”Public Administration，Vol．69，No．1，March 1991，pp．3-19．

此后，一批學(xué)者對新公共管理理論進(jìn)行了進(jìn)一步的發(fā)展。按照新公共管理理論，政府公共服務(wù)供給以追求“3E”(Economy，Efficiency，Effectiveness)，即經(jīng)濟(jì)、效率、效能為基本目標(biāo)，體現(xiàn)以下理念:(1)“掌舵”而不“劃槳”(steering not rowing)。政府在公共服務(wù)中應(yīng)該把決策和執(zhí)行分開，削減政府規(guī)模，減少開支，使政府更多地關(guān)注公共服務(wù)決策，把具體的公共服務(wù)提供或生產(chǎn)交給更廣泛的社會(huì)力量、私營部門。(2)更加重視公共服務(wù)的產(chǎn)出和效果，重視公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。為此，應(yīng)明確實(shí)施公共服務(wù)績效的目標(biāo)控制、測評、評估。(3)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的顧客導(dǎo)向。公民作為“納稅人”，是享受政府公共服務(wù)的“顧客”，政府應(yīng)把自身看做負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，在公共服務(wù)中奉行顧客至上，提高對公眾服務(wù)需求的回應(yīng)力，更加重視公眾的滿意度。(4)將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)供給中。通過競爭，減少公共服務(wù)供給中的壟斷性，讓更多的私人機(jī)構(gòu)參與到公共服務(wù)的提供中來，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給成本的節(jié)省、供給質(zhì)量和效率的提升。(5)在公共服務(wù)供給中采用私營部門的管理手段。如強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、重視人力資源管理和全面質(zhì)量管理、推行服務(wù)承諾制等。(6)通過分權(quán)、授權(quán)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的參與式、協(xié)作式供給。上級政府將更多的公共服務(wù)供給權(quán)限和生產(chǎn)責(zé)任下放給下級政府、社會(huì)組織和社區(qū)，發(fā)揮分散性所帶來的靈活性、創(chuàng)新性、回應(yīng)性等方面的優(yōu)勢。

新公共管理理論對政府公共服務(wù)供給的改革具有很大的指導(dǎo)作用，但也受到很多批評。例如，新公共管理理論盲目采用私人企業(yè)的管理方法，容易發(fā)生價(jià)值取向的偏差;新公共管理理論強(qiáng)調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)的測量和評估，但公共服務(wù)的目標(biāo)是公共利益的最大化，并且許多公共服務(wù)項(xiàng)目的成本、產(chǎn)出和效果都是難以量化的;新公共管理理論倡導(dǎo)的公共服務(wù)顧客導(dǎo)向要求對待接受服務(wù)的公民像對待市場中的消費(fèi)者一樣，這很容易導(dǎo)致弱勢群體的利益受到忽視;“新公共管理理論主張公共服務(wù)市場化，又在很大程度上夸大了政府失靈的程度，并無視了公共服務(wù)供給中市場失靈的不可避免和不可控制”①許繼芳、周義程:《試析新公共管理理論中的公共服務(wù)供給觀》，《南京郵電學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2003年第4期。等等。為此，登哈特夫婦 (Robert B．＆Janet V．Denhardt)在對新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出了新公共服務(wù)(New Public Service，NPS)理論，該理論的七大原則是:(1)政府的職能是服務(wù)而不是掌舵 (Serving，Not Steering);(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng);(4)服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客;(5)公務(wù)員的責(zé)任并不是單一的;(6)重視人，而不只是重視生產(chǎn)率;(7)重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。②羅伯特·B·登哈特、珍妮特·V·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京:中國人民大學(xué)出版社，2010年。

五、準(zhǔn)公共產(chǎn)品私人供給理論

布坎南指出，現(xiàn)實(shí)中的“純公共產(chǎn)品”太少，更多的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品 (mixed goods)，他稱之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品 (quasi-public goods)，或公共提供的私人產(chǎn)品。③James M．Buchanan，“An Economic Theory of Clubs，”Economica，Vol．32，No．125，F(xiàn)eb．1965，pp．1-14．布坎南提出的概念—— “俱樂部產(chǎn)品”(club goods)就是這樣一類準(zhǔn)公共產(chǎn)品:一些人能消費(fèi)，而另外一些人被排除在外。、“通過俱樂部就能有效排除搭便車行為，改善公共產(chǎn)品的融資能力，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效率供給”。④詹姆斯·M．布坎南:《公共物品的需求與供給》，馬珺譯，上海:上海人民出版社，2009年。布坎南還指出自愿提供公共產(chǎn)品存在著達(dá)成合解的可能。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品的存在為私人提供公共產(chǎn)品提供了可能，許多學(xué)者由此發(fā)展出私人提供公共產(chǎn)品的理論。德姆塞茨 (Harold Demsetz)認(rèn)為，在能夠?qū)Σ桓顿M(fèi)者進(jìn)行排他的條件下，私人企業(yè)能夠有效地提供公共產(chǎn)品。由于消費(fèi)者對公共產(chǎn)品存在著不同的偏好，因此可以通過“價(jià)格歧視”(price discrimination)的辦法對不同的消費(fèi)者收費(fèi)。不僅可排他的公共產(chǎn)品可由私人有效提供，非排他公共產(chǎn)品的私人提供也并非完全不可能，辦法之一就是將非排他的公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品搭配提供。例如對于無線廣播和電視信號，就可以將之與廣告搭配提供，從而獲得資金收益。⑤Harold Demsetz，“The Private Production of Public Goods，”Journal of Law and Economics，Vol．13，1970，pp．293-306．戈?duì)柖?(Kenneth Darwin Goldin)提出公共產(chǎn)品除可由任何人來消費(fèi)的“平等進(jìn)入”(equal access)之外，還有消費(fèi)者只有在滿足一定的約束條件例如付費(fèi)后才可以進(jìn)行消費(fèi)的“選擇性進(jìn)入”(selective access)。后者一般是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，通過排他性技術(shù)可以有效地排除搭便車者，因此可以激勵(lì)私人供給的積極性。⑥Kenneth D．Goldin，“Equal Access vs．Selective Access:A Critigque of Public Goods Theory，” Public Choice，Vol．29，No．1，Spring 1977，pp．53-71．

六、第三部門理論

1973年，列維特 (Theodore Levitt)首次使用第三部門 (Third Sector)這個(gè)名詞，用以統(tǒng)稱處于行政部門和營利部門之間的社會(huì)組織。①Theodore Levitt，The Third Sector:New Tactics For a Responsive Society，New York:Amacom，1973．此后這個(gè)概念在歐美被頻繁使用，并且流傳到全世界。第三部門介于政府和私人企業(yè)之間，因此它又被稱為“非政府組織”(Non-Government Organization，NGO)或“非營利組織”(Non-Profit Organization，NPO)。

第三部門理論是“社團(tuán)革命” (associational revolution)的產(chǎn)物，與具有悠久歷史的公民社會(huì)(civil society)理論高度契合。薩拉蒙 (Lester M．Salamon)認(rèn)為“組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性”是第三部門的六個(gè)關(guān)鍵特征。②萊斯特·M．薩拉蒙:《全球公民社會(huì)——非營利部門視界》，賈西津等譯，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年。第三部門的第二和第五個(gè)特征使其區(qū)別于政府部門，第三和第六個(gè)特征使其區(qū)別于營利部門。威斯波德 (Burton Allen Weisbord)通過分析政府和市場在公共產(chǎn)品供給方面存在的局限性，從功能上論證了非營利組織存在的必要性。在他看來，作為獨(dú)立的第三方，第三部門的出現(xiàn)是市場和政府雙重失靈的產(chǎn)物，它在公共產(chǎn)品提供上能夠?qū)崿F(xiàn)公平與效率的兼顧，市場、政府與非營利組織是可以相互替代的公共產(chǎn)品的提供者。③Burton A．Weisbord，“Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-Sector Economy，”in E．Phelps，ed．，Altruism Morality and Economic Theory，New York:Russel Sage，1974．漢斯曼 (Henry Hansmann)認(rèn)為非營利組織的特征是“非分配約束”(nondistribution constraint)，因此，它是市場活動(dòng)中“契約失靈”(contract failure，即消費(fèi)者無法以契約監(jiān)督生產(chǎn)者)時(shí)的一種制度性反應(yīng)。這樣，非營利組織在提供某些公共產(chǎn)品時(shí)具有優(yōu)勢地位。④Henry B．Hansmann，“The Role of Nonprofit Enterprise，”The Yale Law Journal，Vol．89，No．5，1980，pp．835-901．薩拉蒙認(rèn)為，第三部門的存在除了歷史原因，即國家形成之前人們的自愿結(jié)社的傳統(tǒng)之外，市場和政府在公共服務(wù)方面的失靈也是重要因素。⑤Lester M．Salamon，“The Rise of the Nonprofit Sector，”Foreign Affairs，Vol．73，No．4，Jul．/Aug．1994，pp．109-122．

根據(jù)第三部門理論，第三部門不但具有提供公共服務(wù)的動(dòng)力，而且具有提供公共服務(wù)的優(yōu)勢。與私人企業(yè)相比，第三部門在提供公共服務(wù)中不但運(yùn)營成本低，而且監(jiān)督成本也低，能夠減輕消費(fèi)者和生產(chǎn)者之間的不信任程度。與政府部門相比，具有種類優(yōu)勢、時(shí)間優(yōu)勢、人道優(yōu)勢等。因此，第三部門能夠彌補(bǔ)政府和市場在公共服務(wù)供給中的缺陷和不足。

但是，第三部門在公共服務(wù)供給中的作用也非完美無缺，與市場失靈和政府失靈一樣，也存在“第三部門失靈”(The Third Sector Failure)。第三部門失靈又稱之為“志愿失靈”(voluntary failure)，是指第三部門的行為偏離志愿性、公益性原則而出現(xiàn)價(jià)值取向的非公共性或資源配置的低效等現(xiàn)象，從而在滿足公共需求上產(chǎn)生功能或效率方面的缺陷。薩拉蒙將志愿失靈的情形分為四個(gè)方面:(1)供給不足 (insufficiency)，即第三部門缺少資金和使人們利他性地為他人提供公共服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制;(2)特殊主義 (particularism)，即第三部門的公共服務(wù)可能無法覆蓋有公共需求的亞群體，從而降低制度的整體效率;(3)家長式作風(fēng) (paternalism)，即第三部門控制資源的人根據(jù)自身偏好提供公共服務(wù)，而忽視公共需求;(4)業(yè)余性 (amateurism)，即第三部門由于資金限制而無法吸引更多更好的專業(yè)人員加入。⑥萊斯特·M．薩拉蒙:《公共服務(wù)中的伙伴:現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京:商務(wù)印書館，2008年。第三部門失靈理論為多主體協(xié)同、聯(lián)合、合作提供公共服務(wù)奠定了理論依據(jù)。

七、多中心治理理論

多中心治理是相對于政府“單中心”管理的一個(gè)概念?！岸嘀行摹?polycentrity)一詞最早由博蘭尼 (Michael Polanyi)于1951年提出，⑦邁克爾·博蘭尼:《自由的邏輯》，馮銀江、李雪茹譯，長春:吉林人民出版社，2002年。與“自發(fā)秩序“同義。多中心治理理論是由奧斯特羅姆夫婦 (Vincent＆Elinor Ostrom)創(chuàng)立的，他們賦予“多中心”更豐富的含義。多中心治理理論認(rèn)為，利維坦和私有化都不是公共服務(wù)供給的有效模式，應(yīng)該在政府和市場之外尋找新的途徑。多中心則意味著在公共服務(wù)供給的過程中，存在著包括各級政府部門、各類政府單位、各種非政府組織和私人機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人在內(nèi)的許多供給中心，以多種形式共同成為公共服務(wù)供給主體，公共服務(wù)的消費(fèi)者能夠在可替代的公共服務(wù)供給者之間進(jìn)行選擇。多中心治理理論的核心內(nèi)容是自主組織和互動(dòng)參與，強(qiáng)調(diào)競爭與合作并行和供給民主化。

治理 (governance)既不同于統(tǒng)治 (government)，也不同于管理 (management)。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙 (James Nathan Rosenau)認(rèn)為:治理是“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用”。①魯姆斯·N．羅西瑙:《沒有政府的治理:世界政治中的秩序與變革》，張勝軍等譯，南昌:江西人民出版社，2001年。它是一種具有共同目標(biāo)的活動(dòng)，這種活動(dòng)的主體未必是國家，也不依賴國家的強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)。治理意味著政府把“原來由自己獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人機(jī)構(gòu)和公民志愿性組織”，②格里·斯托克:《作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)》，華夏風(fēng)譯，《國際社會(huì)科學(xué)雜志》(中文版)1999年第1期。1995年，聯(lián)合國全球治理委員會(huì) (Commission on Global Governance)發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》(Our Global Neighborhood)研究報(bào)告稱:“治理是各種公共機(jī)構(gòu)或私人管理他們的共同事務(wù)的諸多方式的總和?！雹坜D(zhuǎn)引自俞可平:《治理與善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期。

由此可見，“多中心”和“治理”是相互聯(lián)系、相互統(tǒng)一的，二者都強(qiáng)調(diào)管理中權(quán)威主體的多元性，權(quán)力運(yùn)行過程中的雙向性，主張政府、市場、社會(huì)共同參與公共管理。具體到公共服務(wù)方面，則是公共部門、私人部門和非營利組織都可以充當(dāng)公共服務(wù)的供給主體，而這種多中心的公共服務(wù)供給又給予了公共服務(wù)的消費(fèi)者——廣大公眾以選擇的權(quán)利。

結(jié) 語

公共服務(wù)供給既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，又是一個(gè)公共管理問題。公共服務(wù)供給理論在以上主要流派之中還有各種有差別的支派，就是在以上主要流派之外也還有其他紛繁的非著名論述存在。從國外公共服務(wù)供給方式的現(xiàn)狀、發(fā)展歷程和改革創(chuàng)新實(shí)踐來看，大部分是在各個(gè)公共服務(wù)供給理論的指導(dǎo)、啟發(fā)下誕生和進(jìn)行的，當(dāng)然也有公共服務(wù)供給理論是來自于公共服務(wù)供給實(shí)踐的總結(jié)、提煉和升華，理論指導(dǎo)實(shí)踐和理論來自實(shí)踐并行不悖。需要指出的是，公共服務(wù)供給理論大多出自西方，它們在我國的公共管理學(xué)研究和公共服務(wù)供給實(shí)踐中扮演了重要角色。中國系統(tǒng)的公共服務(wù)供給實(shí)踐只有一二十年時(shí)間，對公共服務(wù)及其供給的研究時(shí)間更短。但是，中國作為一個(gè)處于轉(zhuǎn)型期的特大國家，公共服務(wù)供給的發(fā)展速度大大超過西方國家走過的歷程，其間有許多經(jīng)驗(yàn)、成就和問題。在借鑒西方公共服務(wù)供給理論的同時(shí)，我們應(yīng)該發(fā)展中國的公共服務(wù)供給理論，體現(xiàn)中國學(xué)者在公共服務(wù)供給理論上的創(chuàng)新性，為我國的公共服務(wù)型政府建設(shè)做出理論上的貢獻(xiàn)。