我國保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展羈絆與對(duì)策

文 張民 魯宗利 紀(jì)鳳臺(tái)

北京市通州區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

歷經(jīng)了近20 年的成長歷程，我國保健食品行業(yè)已經(jīng)形成了具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)體系，也逐漸成為了我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中一項(xiàng)具有較強(qiáng)發(fā)展優(yōu)勢和廣闊市場前景的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。特別是在加入世界貿(mào)易組織之后，國內(nèi)保健食品市場進(jìn)一步對(duì)外開放，產(chǎn)品品種進(jìn)一步豐富，甚至開始走出國門，參與全球競爭，整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展方興未艾。然而，從宏觀角度來看，我國保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在著科技投入不足，基礎(chǔ)研究薄弱；違規(guī)廣告宣傳泛濫；偽劣產(chǎn)品現(xiàn)象嚴(yán)重；行業(yè)法規(guī)有待規(guī)范；政府監(jiān)管力度不足；企業(yè)誠信度極度危機(jī)；不規(guī)范管理導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)選購保健食品無所適從等問題。就行業(yè)現(xiàn)狀而言，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和國際化，似乎還有很多羈絆。

行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

截至2007 年底，我國已審批保健食品8900 多種，共有保健食品生產(chǎn)企業(yè)1640多家，年產(chǎn)值達(dá)到1000 多億元。保健食品行業(yè)迅速崛起的原因，主要在于人們生活水平不斷提高，保健消費(fèi)需求不斷加大，從而大大拉動(dòng)了行業(yè)前行。長期以來，我國城鄉(xiāng)保健食品消費(fèi)支出的增長速度一直保持在15%～30%的水平，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家平均13%的增長率。從目前保健食品市場總體情況看，名牌保健食品的市場占有率在穩(wěn)步上升。國內(nèi)市場中不到20%的品種占據(jù)了50%的市場份額，這說明知名品牌在市場中的地位逐漸確立，是保健食品市場走向成熟的標(biāo)志。

通過市場研究發(fā)現(xiàn)，隨著年齡的提高，消費(fèi)者對(duì)保健食品需求逐漸增強(qiáng)，這與各種慢性病隨之上升有關(guān)。此外，不同對(duì)象對(duì)保健食品的需求情況亦不盡相同。購買保健食品的群體比例以離退休職工最高，其次是教師，最低為工人；月經(jīng)濟(jì)收入越高，對(duì)保健食品的需求越高；女性對(duì)于保健食品需求高于男性；一類城市無論在消費(fèi)能力、還是消費(fèi)意識(shí)方面都好于二類城市，但二類城市仍具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，爭取其市場份額是當(dāng)務(wù)之急。

就目前而言，廣告仍是消費(fèi)者認(rèn)知保健食品的最主要的渠道。電視廣告以其媒體導(dǎo)向性強(qiáng)、直觀等特點(diǎn)，仍然是消費(fèi)者最易接受的媒體廣告形式。但調(diào)查顯示，消費(fèi)者對(duì)保健食品廣告的信任程度逐步走低，很多人對(duì)廣告宣傳的產(chǎn)品功能作用表示懷疑。這種現(xiàn)象與保健食品廣告中存在著的虛假宣傳、夸大宣傳有直接關(guān)系。此外，保健食品行業(yè)目前能夠宣傳的保健功能只有22 種，且功效不明顯，加之銷售價(jià)格相對(duì)較高，不能報(bào)銷等，都是制約其發(fā)展的因素。據(jù)業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，在未來幾年，保健食品市場將趨向規(guī)范化，消費(fèi)持續(xù)增加但趨于理性，新保健食品功效明確和定位準(zhǔn)確，銷售渠道的多元化，行銷趨于精細(xì)化和專業(yè)化。

快速發(fā)展引發(fā)諸多問題

盡管我國保健食品行業(yè)比起前幾年有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但仍舊存在著諸如低水平重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重、法律法規(guī)不完善、假冒偽劣產(chǎn)品泛濫等短板。同時(shí)，保健食品行業(yè)也遇到了來自制藥企業(yè)、國外保健食品企業(yè)、保健食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善等多方面的挑戰(zhàn)。質(zhì)量良莠不齊、行業(yè)信譽(yù)度差、管理相對(duì)滯后……炙手可熱的保健食品市場潛藏著不可忽視的危機(jī)。

回顧保健食品行業(yè)的發(fā)展，可謂是一條曲折的道路。上世紀(jì)90 年代中期，有關(guān)機(jī)構(gòu)曾對(duì)京津滬穗等7 大城市進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明：人群中保健食品使用率達(dá)到70%，產(chǎn)值達(dá)到300 多億元；而在1980 年，其產(chǎn)值僅為10 多億元。就在保健食品大紅大紫的時(shí)候，天花亂墜的夸張廣告使保健食品失去了消費(fèi)者的信任。此后，隨著《食品衛(wèi)生法》和《保健食品管理辦法》的頒布實(shí)施，在法律層面的制約下，保健食品進(jìn)入整頓和停滯階段。如今，重新進(jìn)入興旺階段的保健食品似乎又“好了傷疤忘了痛”，違規(guī)廣告再次粉墨登場。

因廣告內(nèi)容不規(guī)范，陳小藝與其子代言的某知名保健食品口服液廣告在北京電視臺(tái)等媒體停播；笑星郭德綱因其代言“藏秘排油茶”的廣告遭遇訴訟，原本應(yīng)該起到保健作用的保健食品經(jīng)過廣告宣傳，成了治病救人的靈丹妙藥。很多消費(fèi)者，尤其是老年消費(fèi)者形容保健食品就好比“餡餅蓋在陷阱上”，一不小心就會(huì)人財(cái)兩空。

一些保健食品經(jīng)銷商為了推銷自己的產(chǎn)品，以專家講座、免費(fèi)旅游、有獎(jiǎng)促銷等方法迷惑人們。這樣的事例信手可拈：馬路上的促銷人員向人們派送廣告單；提供免費(fèi)旅游和保健講座的機(jī)會(huì)，對(duì)象是60 歲以上的老人，并有專車接送；在一些專家講座會(huì)場上還掛滿了“中國質(zhì)量服務(wù)信譽(yù)AAA 企業(yè)”、“中國優(yōu)秀企業(yè)之星”、“保健食品行業(yè)全國消費(fèi)十佳企業(yè)”、“保健食品行業(yè)誠信企業(yè)”等牌匾，實(shí)際上，這些牌匾的“含金量”究竟能有多高，恐怕只有當(dāng)局者迷了。業(yè)內(nèi)專家多次指出，正是這些保健食品亂象，使公眾對(duì)保健食品的信任度大幅降低，行業(yè)陷入信譽(yù)危機(jī)，保健食品的詬病已經(jīng)是不爭的事實(shí)。

保健食品監(jiān)管大有可為

我國對(duì)保健食品的監(jiān)管工作始于上世紀(jì)80 年代。1987 年，衛(wèi)生部頒布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》，這標(biāo)志著保健食品行業(yè)的出現(xiàn)；1995 年，《食品衛(wèi)生法》首次明確將保健食品納入管理范疇；1996 年，衛(wèi)生部頒布了《保健食品管理辦法》，結(jié)束了營養(yǎng)功能性食品準(zhǔn)入無法可依的混亂局面；1999 年《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》的施行，使我國保健食品的生產(chǎn)走向規(guī)范。

從保健食品行業(yè)確立法律地位的1995 年至2007 年的12 年時(shí)間里，我國共出臺(tái)了保健食品相關(guān)法規(guī)規(guī)章128 部，涵蓋產(chǎn)品注冊、GMP 認(rèn)證、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、廣告審查、市場監(jiān)管、進(jìn)出口管理等多個(gè)方面?？梢娬畬?duì)于保健食品的管理是十分重視的。盡管導(dǎo)致保健食品市場魚龍混雜、泥沙俱下最主要的因素是企業(yè)自我規(guī)范、行業(yè)自律力度欠缺，但同時(shí)也與長期以來政出多門有關(guān)。這么多的法規(guī)，不要說企業(yè)一般管理人員，就是企業(yè)的負(fù)責(zé)人要完全掌握、吃透，恐怕難度也很大。而且，多個(gè)行政主管部門在制訂法規(guī)時(shí)如果協(xié)調(diào)不到位，法規(guī)撞車的現(xiàn)象就不可避免地會(huì)發(fā)生，這讓守法企業(yè)無所適從。因此，一些企業(yè)只好選擇放棄鉆研法規(guī)，并采取消極應(yīng)付的方式，而違法企業(yè)卻如魚得水。

有業(yè)內(nèi)人士注意到，很長一段時(shí)間以來，保健食品的監(jiān)管存在職能交叉、職能重復(fù)以及監(jiān)管部門變動(dòng)的現(xiàn)象。2003年以前，保健食品歸衛(wèi)生部監(jiān)管，2003年，保健食品的主管部門由衛(wèi)生部移交給國家藥品監(jiān)管局，市場監(jiān)管進(jìn)入了一個(gè)新階段，但在劃歸國家藥品監(jiān)管局主管之后，仍有省級(jí)及其以下的衛(wèi)生行政管理部門違反規(guī)定，批準(zhǔn)加藥的普通食品為“機(jī)能食品”、“功能食品”、“特殊食品”等“類保健食品”。這些被違規(guī)批準(zhǔn)的“光腳產(chǎn)品”無法查詢，生產(chǎn)亦不可控，虛假夸大的宣傳也很難遏制，加重了保健食品行業(yè)的信譽(yù)危機(jī)。在具體監(jiān)管過程中，還涉及到質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、工商等部門，有業(yè)內(nèi)人士說具體監(jiān)管部門曾多達(dá)11 個(gè)。這樣的多頭監(jiān)管，在齊抓共管的過程中，由于職責(zé)不夠明確，或者部門之間相互推諉，很有可能造成要么大家管、要么大家都不管的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在包括保健食品在內(nèi)的食品監(jiān)管中，并不少見。

在食品安全法審查草案中，有專業(yè)人士提出，草案沒有關(guān)于保健食品的專門條款，與國際上加強(qiáng)保健食品監(jiān)管的普遍做法不一致，也不利于解決目前我國保健食品實(shí)際存在的問題。保健食品的性質(zhì)介于食品和藥品之間，對(duì)其安全性評(píng)價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)制定、準(zhǔn)入以及監(jiān)管等各方面也有異于一般食品，因此，建議增加相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)保健食品的監(jiān)管。

由于國際社會(huì)對(duì)保健食品的管理不同于一般食品的管理，普遍通過單獨(dú)立法對(duì)保健食品實(shí)行特殊管理。很顯然，將保健食品視作一般食品來管理是食品安全立法方面的缺陷。因此，后來出臺(tái)的《食品安全法》增加了有關(guān)保健食品方面的第五十一條中指出，國家對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依法履職，承擔(dān)責(zé)任。具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。這一條款，為保健食品在《食品安全法》中獲得了一個(gè)明確的法律地位。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，通過保健食品的立法，理順監(jiān)管體制，有助于保健食品的流通領(lǐng)域秩序。但是，要使保健食品正本清源，還需要加強(qiáng)行業(yè)自律，企業(yè)自我規(guī)范。目前存在的保健食品功能定位偏差、虛假廣告宣傳等問題亟需得到解決與大力整治，應(yīng)通過自身的“保健”，還保健食品市場一個(gè)清白。《食品安全法》中，理順體制突出全程監(jiān)管；加強(qiáng)對(duì)食品添加劑的監(jiān)管；統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定直指當(dāng)前監(jiān)管體系的“軟肋”。同時(shí)還加強(qiáng)了對(duì)保健食品、名人代言食品廣告等的監(jiān)管，并特別提出“國家對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。”

故此，為促進(jìn)我國保健品行業(yè)健康發(fā)展，我國政府和保健食品行業(yè)內(nèi)部也應(yīng)積極地制定對(duì)策。從國家層面，應(yīng)努力開拓培育國際市場，扶持知名品牌，塑造企業(yè)形象，研究國外保健食品行業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與規(guī)則，進(jìn)一步完善保健食品產(chǎn)業(yè)法規(guī)與制度。在企業(yè)層面，也應(yīng)注意開發(fā)大眾消費(fèi)市場，樹立正確的營銷觀念，運(yùn)用正確宣傳手段，引導(dǎo)消費(fèi)者提高保健意識(shí)。只有定位準(zhǔn)確、管理規(guī)范、勇于創(chuàng)新、能及時(shí)捕捉到市場需求，并迅速調(diào)整自己的戰(zhàn)略的企業(yè)，才能在激烈的市場搏殺中闖出一條血路，笑傲江湖。