基于宗地統(tǒng)一代碼的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案集中管理體系研究

燕 楊

（蘇州市國(guó)土資源局相城分局檔案信息科，江蘇蘇州，215131）

2013年11 月20 日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，將分散在多個(gè)部門的不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)進(jìn)行整合，做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。為此，國(guó)務(wù)院頒布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，國(guó)土資源部起草了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。但作為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記的最終法律憑證——不動(dòng)產(chǎn)登記檔案，至今未出臺(tái)任何規(guī)范性管理文件。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的不斷推進(jìn)，對(duì)土地、房屋、林地、海域權(quán)屬登記過(guò)程中形成檔案的集中統(tǒng)一管理提出了更高要求，但如何進(jìn)行整合，形成標(biāo)準(zhǔn)一致的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案集中管理體系，值得我們深入思考和研究。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理現(xiàn)狀

現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)登記工作分屬國(guó)土、房屋、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，各自遵從不同的登記辦法，對(duì)所需提交的材料都進(jìn)行了明確規(guī)定。如：國(guó)土資源部2007年頒布的《土地登記辦法》，對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、土地他項(xiàng)權(quán)的總登記、初始登記、變更登記、注銷登記等應(yīng)提交的材料作出了明確規(guī)定；建設(shè)部2008年頒布的《房屋登記辦法》，對(duì)國(guó)有土地和集體土地范圍內(nèi)各類房屋所有權(quán)、抵押權(quán)、地役權(quán)登記應(yīng)提交的材料作出了明確規(guī)定；農(nóng)業(yè)部2003年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記應(yīng)提交的材料作出了明確的規(guī)定，農(nóng)業(yè)部2010年頒布的《水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖登記辦法》對(duì)國(guó)有和集體所有的水域、灘涂養(yǎng)殖登記應(yīng)提交的材料也作出了明確的規(guī)定；國(guó)家林業(yè)局2000年頒布的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》，對(duì)林地、林木的使用權(quán)、所有權(quán)登記應(yīng)提交的材料作出了明確的規(guī)定；國(guó)家海洋局2006年頒布的《海域使用權(quán)登記辦法》，對(duì)海域使用權(quán)初始登記、變更登記、注銷登記應(yīng)提交的材料作出了明確的規(guī)定。在不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)束后，這些材料連同登記審批材料一起歸檔，就形成了不動(dòng)產(chǎn)登記檔案。（如表1所示）

這些檔案由各業(yè)務(wù)主管部門自行收集、整理、保管和利用，屬于專業(yè)檔案，為此，各部門都分別根據(jù)自身主管業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制訂了檔案管理規(guī)范。如：原國(guó)家土地管理局和國(guó)家檔案局制訂了《土地管理檔案工作暫行規(guī)定》《縣級(jí)土地管理檔案分類方案》《土地管理檔案案卷構(gòu)成的一般要求》；建設(shè)部制訂了《城市房地產(chǎn)權(quán)屬檔案管理辦法》；農(nóng)業(yè)部和國(guó)家檔案局制訂了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理工作的意見(jiàn)》；國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家檔案局制訂了《集體林權(quán)制度改革檔案管理辦法》，對(duì)檔案管理提出了明確要求。

二、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記檔案的特征

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》將不動(dòng)產(chǎn)定義為：土地、海域以及房屋、林木等定著物。其權(quán)屬劃分為：集體土地所有權(quán)，房屋建設(shè)物、構(gòu)筑物所有權(quán)，森林、林木所有權(quán)，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)，海域使用權(quán)，地役權(quán)，抵押權(quán)等。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記則是指國(guó)家主管機(jī)關(guān)將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬的變動(dòng)情況，依據(jù)法定的程序記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿，予以法律確認(rèn)的行為。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條列》還將上述不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬類型的登記劃分為首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、查封登記等不同的登記類型?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》則對(duì)每種權(quán)屬類型的不同登記類型所需提交的材料作出了明確的規(guī)定，這些材料在登記完成后，連同審批材料構(gòu)成不動(dòng)產(chǎn)登記檔案。不動(dòng)產(chǎn)登記檔案具有以下三大特征:

表1 不動(dòng)產(chǎn)登記檔案現(xiàn)狀表

一是檔案種類繁多，且內(nèi)容各異。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，只印發(fā)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》和《不動(dòng)產(chǎn)登記證明》，所產(chǎn)生的檔案雖然從形式上統(tǒng)稱為不動(dòng)產(chǎn)登記檔案，但從內(nèi)容上又細(xì)分為：集體土地所有權(quán)登記檔案，房屋建設(shè)物、構(gòu)筑物所有權(quán)登記檔案，森林、林木所有權(quán)登記檔案，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記檔案，建設(shè)用地使用權(quán)登記檔案，宅基地使用權(quán)登記檔案，海域使用權(quán)登記檔案等等。隨著權(quán)屬的變更，還會(huì)產(chǎn)生首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記等不同登記類型的檔案。這些檔案無(wú)論從內(nèi)容上還是從管理利用的側(cè)重點(diǎn)上都有很大的差異。

二是檔案分類復(fù)雜，且相互交錯(cuò)。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)成立前，由于土地、房屋、林地(林木)、土地承包經(jīng)營(yíng)、海域權(quán)屬登記分屬不同部門，權(quán)屬類型簡(jiǎn)單，所產(chǎn)生的登記檔案種類相對(duì)比較單一，一般都是以產(chǎn)生的時(shí)間為順序進(jìn)行組卷、排列、編目、上架，檔案的編排是一維的。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一后，所產(chǎn)生的登記檔案，既涉及不同權(quán)屬類型的登記檔案，又包括每一種權(quán)屬類型的不同登記種類的檔案，檔案的分類編排是二維的，如果還簡(jiǎn)單地沿用過(guò)去以時(shí)間為順序的編排

三、基于宗地統(tǒng)一代碼的不動(dòng) 產(chǎn)登記檔案集中管理體系的提出

方式，各類檔案就會(huì)相互混雜，不便于檢索利用。

三是登記檔案持續(xù)產(chǎn)生，且關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。不動(dòng)產(chǎn)具有存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的特征，因此，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案也是持續(xù)產(chǎn)生的。例如，一塊初始土地性質(zhì)為耕地的農(nóng)用地，土地權(quán)屬為農(nóng)村集體土地，首先要進(jìn)行集體土地所有權(quán)登記，產(chǎn)生集體土地所有權(quán)登記檔案，在設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，要進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，產(chǎn)出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記檔案。隨著城市化進(jìn)程的加快，該塊土地被轉(zhuǎn)征為國(guó)有建設(shè)用地，并出讓進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，這時(shí)又要進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)登記，產(chǎn)生國(guó)有土地使用權(quán)登記檔案，所開(kāi)發(fā)出的房地產(chǎn)還要進(jìn)行房屋所有權(quán)登記，產(chǎn)生房屋所有權(quán)登記檔案。在不動(dòng)產(chǎn)存續(xù)的漫長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，同一宗不動(dòng)產(chǎn)隨著權(quán)屬的變更，還要進(jìn)行不同種類的變更登記，這就產(chǎn)生諸如首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記等名目繁多的檔案。這些檔案以宗地為單位，以時(shí)間為序列，相互關(guān)聯(lián)，持續(xù)產(chǎn)生。

從不動(dòng)產(chǎn)的定義可以看出，不動(dòng)產(chǎn)是由土地或海域以及附著其上的定著物構(gòu)成，為此，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》明確規(guī)定，房屋等建筑物、構(gòu)筑物和森林、林木等定著物應(yīng)當(dāng)以土地、海域?yàn)榛A(chǔ)一體登記，一般采用“宗地”（或“宗?！保┳鳛榈怯泦挝弧Ｋ^宗地（或宗海）是指權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間。由于不動(dòng)產(chǎn)具有空間位置固定性和存續(xù)時(shí)間永久性的特征，而不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬的產(chǎn)生與變化是一個(gè)不可分割、自然聯(lián)系的整體，因此，作為不動(dòng)產(chǎn)登記的最終法律憑證——檔案也應(yīng)該以宗地為單位。以時(shí)間為順序，具有成套性的特點(diǎn)，也就是說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的分類整理應(yīng)基于不動(dòng)產(chǎn)的時(shí)空特征，按照其形成規(guī)律成套編排。橫向，應(yīng)以不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬類型為基礎(chǔ)，按照不動(dòng)產(chǎn)的空間位置，以宗地為單位進(jìn)行分類，保證不動(dòng)產(chǎn)登記檔案在空間位置上的相互區(qū)別，亦即“塊”狀分類；縱向，應(yīng)以不動(dòng)產(chǎn)的登記類型為基礎(chǔ)，按照不動(dòng)產(chǎn)變更登記發(fā)生的時(shí)間順序進(jìn)行編排，保證不動(dòng)產(chǎn)變更登記檔案在時(shí)間上的相互關(guān)聯(lián)，亦即“線”狀編排。只有同時(shí)保證他們?cè)跁r(shí)空上的相互關(guān)聯(lián)、相互區(qū)別，才能保證不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬憑證的完整性和關(guān)聯(lián)性。

為實(shí)現(xiàn)對(duì)宗地的統(tǒng)一管理，2011年，國(guó)土資源部印發(fā)了《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》，使全國(guó)每宗土地用唯一代碼進(jìn)行標(biāo)識(shí)。

從宗地代碼編制規(guī)則可以看出，隨著宗地權(quán)屬類型的變化以及宗地區(qū)域范圍的調(diào)整，都會(huì)產(chǎn)生一個(gè)宗地代碼對(duì)該宗地進(jìn)行唯一標(biāo)識(shí)。

宗地統(tǒng)一代碼為不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的集中管理帶來(lái)了便利。借助于宗地統(tǒng)一代碼，我們可以實(shí)現(xiàn)以宗地為單位，以宗地代碼為標(biāo)識(shí)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案進(jìn)行分類、整理、編目，如圖1所示。

雖然以宗地為單位、以宗地代碼為標(biāo)識(shí)，對(duì)土地或海域及其上的定著物權(quán)屬登記檔案進(jìn)行集中管理，具有權(quán)屬關(guān)系清晰、權(quán)屬淵源可追溯性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，但是隨著時(shí)間的推移，將會(huì)發(fā)生多種變更登記事宜，使得每一宗地內(nèi)的登記檔案數(shù)量持續(xù)增加，造成檔案排列空間的不確定，給檔案的上架存放及庫(kù)房管理帶來(lái)了諸多不便。由此，簡(jiǎn)單地以宗地為單位對(duì)登記檔案進(jìn)行分類、編排，理論上合理，操作上難行。

那么如何處理好不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理的時(shí)空關(guān)系，保證其“塊”狀分類與“線”狀編排之間的協(xié)調(diào)呢？筆者認(rèn)為，借助檔案信息管理系統(tǒng)能較好地處理兩者的關(guān)系。

在現(xiàn)實(shí)的檔案管理實(shí)踐中，一般都是根據(jù)檔案所記載的內(nèi)容特征，進(jìn)行分類、整理、編目，同一目錄內(nèi)的檔案，一般都是按照產(chǎn)生的時(shí)間順序進(jìn)行編排，這樣就能做到分類清晰、編排有序、上架規(guī)整、利用便利。但由于不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的分類、編排是二維的，為實(shí)現(xiàn)權(quán)屬類型和登記類型兩個(gè)維度的登記檔案之間的協(xié)調(diào)，對(duì)實(shí)體檔案，我們還是按照不同的權(quán)屬類型進(jìn)行分類。首先，對(duì)每一權(quán)屬類型的登記檔案分類、組卷、上架，并按照產(chǎn)生的時(shí)間順序進(jìn)行編排，保證它們?cè)跁r(shí)間上的關(guān)聯(lián)性，即采用“線”狀編排模式。其次，由于在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記初期，已經(jīng)對(duì)每一宗地（或宗海）賦予唯一宗地代碼，這樣我們就可以沿用這一宗地代碼對(duì)同一宗地（或宗海）內(nèi)的各類不動(dòng)產(chǎn)登記檔案進(jìn)行標(biāo)識(shí)。借助檔案信息管理系統(tǒng)，就可以對(duì)同宗土地（或海域）內(nèi)的所有登記檔案進(jìn)行集中管理，這樣不僅能查詢到所有不動(dòng)產(chǎn)登記檔案，而且還能查詢到同一宗地（或宗海）內(nèi)所有權(quán)屬類型和登記類型的檔案以及分類目錄、產(chǎn)生時(shí)間及庫(kù)房存放位置，在計(jì)算機(jī)虛擬空間中，實(shí)現(xiàn)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案以宗地（或宗海）為單位的“塊”狀分類，形成不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的集中管理體系，如圖2所示。

圖1 以宗地為單位的檔案編排示意圖

四、研究結(jié)論

宗地統(tǒng)一代碼為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記檔案的集中管理奠定了基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)登記檔案賦予宗地代碼，借助檔案管理信息系統(tǒng)，關(guān)聯(lián)同宗土地（或海域）內(nèi)所有權(quán)屬登記和登記類型的檔案，這樣既可橫向區(qū)別各宗地（或宗海）的登記檔案，保證登記檔案以宗地（或宗海）為單位進(jìn)行分類，又可縱向追溯權(quán)屬淵源，實(shí)現(xiàn)登記檔案的歷史聯(lián)系，保證不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬法律憑證的完整有效。

圖2 基于宗地統(tǒng)一代碼的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案集中管理體系示意圖