城市光污染問題的法律解析

于鈞泓

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

隨著城市社會(huì)的發(fā)展，光的出現(xiàn)日漸膨脹，到處泛濫的光已然成為一種環(huán)境污染。而光污染的解決與常規(guī)污染相比光污染對(duì)國(guó)家行政部門的規(guī)劃、管理、監(jiān)督能力是全新的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，建立并完善光污染法律制度有其特殊的時(shí)代意義。

一、我國(guó)的光污染立法現(xiàn)狀和問題

我國(guó)并未頒布治理光污染的單行法，只有部分省市有一些原則性的且適用范圍及效力有限的規(guī)定。

(一)憲法?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第二十六條規(guī)定了國(guó)家應(yīng)當(dāng)保護(hù)及改善人民的生活、生態(tài)環(huán)境，并應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施防治污染和其他公害;表明國(guó)家對(duì)將任何干擾他人生活和生態(tài)環(huán)境健康狀態(tài)的行為歸為侵權(quán)行為。但是依現(xiàn)實(shí)來(lái)看，憲法作為母法的根本性也決定了其不能對(duì)具體行為和現(xiàn)象進(jìn)行個(gè)別區(qū)分，這仍需要其他法律法規(guī)予以補(bǔ)充確認(rèn)。

(二)民法通則?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》第83條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方應(yīng)當(dāng)正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系;第124條規(guī)定了違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境相關(guān)規(guī)定的，在造成他人損害后應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任;但光污染侵害并不僅限于相鄰的不動(dòng)產(chǎn)之間，光污染既可能因玻璃等建筑物附屬物產(chǎn)生，也可能因探照燈、電焊等流動(dòng)光線產(chǎn)生。所以相鄰權(quán)理論無(wú)法有效解決光污染侵害問題。

(三)環(huán)境保護(hù)法?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第42條規(guī)定了排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，對(duì)于其活動(dòng)中產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣、粉塵、醫(yī)療廢物、異味氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、光輻射、電磁輻射等危害環(huán)境安全，人們正常生活的有害物質(zhì)應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)防治措施。我國(guó)目前已經(jīng)將“光輻射”納入治理范圍。但由于缺少防治標(biāo)準(zhǔn)和光污染監(jiān)管體系從而使這一規(guī)定基本無(wú)可操作性。

(四)建筑法?！吨腥A人們共和國(guó)建筑法》第41條規(guī)定:“建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取控制和處理施工現(xiàn)場(chǎng)的各種粉塵、廢氣、廢水、固體廢物以及噪聲、振動(dòng)對(duì)環(huán)境的污染和危害的措施”;這條規(guī)定是對(duì)建筑工程施工單位作出的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，但是對(duì)光是否是建筑行為引起的環(huán)境污染類型未作說(shuō)明。

(五)地方標(biāo)準(zhǔn)及法規(guī)。上海市頒布的《城市環(huán)境裝飾照明規(guī)范》是我國(guó)第一部也是專門用來(lái)控制光污染的地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，該規(guī)范規(guī)定了城市環(huán)境照明的亮度水平的最低要求和設(shè)施的亮度標(biāo)準(zhǔn)。但是這個(gè)《規(guī)范》不具備法律的強(qiáng)制力;《廈門市建筑外墻裝飾管理暫行規(guī)定》規(guī)定了對(duì)于可以產(chǎn)生光亮的玻璃或金屬幕墻，應(yīng)采用低輻射率鍍膜玻璃或非拋光金屬權(quán)…可以看出我國(guó)部分地區(qū)對(duì)光污染做了具體規(guī)定，但因地域限制和法律適用的局限仍無(wú)法整體解決我國(guó)的光污染問題。

二、國(guó)外的光污染立法情況

(一)日本。1989年11月日本岡山縣美星町第一個(gè)提出了應(yīng)對(duì)光污染的相關(guān)準(zhǔn)則。日本不僅在國(guó)家層面發(fā)表了光污染管制指引，還頒布了《光污染管制指引》(1998)、《2000年地方照明環(huán)境規(guī)劃》(2006)、《200年光污染預(yù)防措施指南》等法律文件，這些法律提出了一些管制措施:如分區(qū)管制。

(二)美國(guó)。美國(guó)至2008年8各州、市訂立了約250項(xiàng)戶外照明守則。除此之外還按能源消耗高低分不同能源消耗區(qū)。加州能源委員會(huì)通過劃定“照明區(qū)”的界限減少加州不同能源消耗區(qū)的能源消耗量。

(三)歐洲。意大利所屬的20幾個(gè)區(qū)域己經(jīng)有6個(gè)區(qū)域制定了光污染法律條例。其北部的倫巴底州(Lombardy)制定出《城市室外照明節(jié)能及防止光污染規(guī)定》，這一法規(guī)的實(shí)施讓功能照明得到促進(jìn)。2002年捷克制定了《保護(hù)黑夜防治法》，成為世界上僅有的一個(gè)真正通過光污染防治法的國(guó)家。法國(guó)國(guó)民議會(huì)于2008年在一部環(huán)境法律草案中第一次宣布承認(rèn)公共照明附帶產(chǎn)生的光污染現(xiàn)象。

三、我國(guó)光污染防治的法律措施

(一)制定《光污染防治法》。首先，應(yīng)盡快著手制定實(shí)施我國(guó)光污染環(huán)境問題預(yù)防方面的政策、法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)規(guī)定具體的光污染防治措施和管理監(jiān)督體制，以明確行政部門職責(zé)，比如對(duì)城市夜間照明等方面做出具體的專門規(guī)定。其次，應(yīng)當(dāng)確立光污染排除權(quán)，主要體現(xiàn)在對(duì)光污染請(qǐng)求停止侵害和排除妨礙的權(quán)利，因?yàn)樗侨藗冊(cè)谑艿皆牍馇趾r(shí)尋求救濟(jì)的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)被確立為光污染防治法律的核心內(nèi)容。最后，法律責(zé)任是貫徹實(shí)施該法的重要保障。在光污染防治法中也應(yīng)當(dāng)采用無(wú)過失責(zé)任的歸責(zé)原則。這是光污染糾紛當(dāng)事人的權(quán)利受到侵害時(shí)首先能夠想到的最佳救濟(jì)方法;二是損害賠償，包括人身、財(cái)產(chǎn)及精神損害賠償。除民事責(zé)任外，行政主管部門可以對(duì)環(huán)境侵權(quán)者進(jìn)行行政處罰，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)施行政處分。

(二)制定光環(huán)境法律標(biāo)準(zhǔn)。光環(huán)境法律標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)包含光環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和光污染排放標(biāo)準(zhǔn)。光環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定，我們可以參照日本的做法，將城市光環(huán)境控制區(qū)域進(jìn)行不同的劃分，這能夠加強(qiáng)光環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和污染的預(yù)防。對(duì)于光污染排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，首先應(yīng)確立城市照明標(biāo)準(zhǔn)限度其次還要提高對(duì)建筑物裝飾的管制力度，建立國(guó)家城市建筑物裝飾標(biāo)準(zhǔn)。這是光污染立法過程中的重要環(huán)節(jié)，也是光污染保護(hù)法的立法基礎(chǔ)和實(shí)施依據(jù)。

(三)嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入要求。我們?cè)诩訌?qiáng)光污染防治法的立法同時(shí)，需要其他法律部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)的貫徹實(shí)施，由此光污染的防治才能達(dá)到預(yù)期效果。企業(yè)是是光污染的主要實(shí)施者。光污染源之一就是光照產(chǎn)品的質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，建筑物照明設(shè)計(jì)不合理。因此，對(duì)于這樣的企業(yè)當(dāng)應(yīng)進(jìn)行行政規(guī)制，嚴(yán)格企業(yè)的資質(zhì)審查和審批。此外，治理光污染還離不開國(guó)家行政機(jī)關(guān)的宏觀調(diào)控，建立健全的行政管理監(jiān)督機(jī)制是光污染防治法有效實(shí)施的重要保障。加強(qiáng)城市照明工程的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，嚴(yán)格照明產(chǎn)品和建筑物裝飾材料的環(huán)境保護(hù)質(zhì)量監(jiān)督管理，地方各級(jí)政府應(yīng)在權(quán)限范圍內(nèi)加強(qiáng)光污染的治理和控制，嚴(yán)格照明規(guī)劃項(xiàng)目的審查審批，對(duì)于造成光污染的違法行為做到執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。

(四)確立光污染公益訴訟制度。光污染侵害的是社會(huì)大眾的環(huán)境權(quán)益，因此社會(huì)大眾的廣泛參與，公益訴訟制度的確立，是推動(dòng)光污染防治法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和解決問題的根本途徑。光污染防治公益訴訟依據(jù)適用的訴訟法性質(zhì)分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，對(duì)于光污染防治的公益訴訟主體的認(rèn)定，一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)民眾、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)。對(duì)于正當(dāng)當(dāng)事人主體資格的認(rèn)定，也應(yīng)予以一定的規(guī)制?？紤]到訴訟負(fù)擔(dān)問題，光污染公益訴訟主要主體應(yīng)是與其有實(shí)質(zhì)利益關(guān)聯(lián)的一般民眾、社會(huì)團(tuán)體組織和檢查機(jī)關(guān)。

四、結(jié)論

光污染作為困擾人們生活和環(huán)境健康的污染形式已經(jīng)不再是新名詞，它與其他形式的環(huán)境污染一樣，是科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副產(chǎn)品。光污染防治的法律缺位、管理監(jiān)督不嚴(yán)、制度不健全等是造成我國(guó)光污染日益嚴(yán)重，光環(huán)境每況愈下的根本原因。雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》直接規(guī)定了光污染，但是如不及時(shí)制定《光污染防治法》恐怕光污染還是難以依據(jù)具體規(guī)定切實(shí)地解決。作為光污染治理剛剛起步的國(guó)家，我國(guó)應(yīng)當(dāng)一方面積極向?qū)馕廴镜闹卫碛谐晒?jīng)驗(yàn)的國(guó)家學(xué)習(xí)，并且在研究其光污染防治方法及相關(guān)立法中探索出適合我國(guó)國(guó)情的方案;另一方面參照大氣污染治理將《光污染防治法》的制定提上日程，將光污染防治法制化，這也是我國(guó)建立生態(tài)文明的應(yīng)有之義。