自貿(mào)區(qū)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)與政府職能轉(zhuǎn)變

王浦劬

（北京大學(xué)國家治理研究院，北京　100875）

自貿(mào)區(qū)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)與政府職能轉(zhuǎn)變

王浦劬

（北京大學(xué)國家治理研究院，北京100875）

自由貿(mào)易區(qū)就是在國家或者地區(qū)的海關(guān)和國境之外的法定區(qū)域內(nèi)，以優(yōu)惠于現(xiàn)行世界貿(mào)易規(guī)則的制度和政策，規(guī)范和管理市場主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以賦予和激發(fā)市場主體更大權(quán)限和活力。在世界范圍內(nèi)，很多國家和地區(qū)先后設(shè)置了本國、跨國甚至跨地區(qū)的自由貿(mào)易區(qū)，這些自由貿(mào)易區(qū)的共性在于具有市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的更大自由空間，同時(shí)，不同國家和地區(qū)的自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)法定范圍、內(nèi)容、方式和制度政策，也具有多樣性。

我國新時(shí)期設(shè)置和運(yùn)行的自由貿(mào)易區(qū)，是基于全面深化改革和對外開放的戰(zhàn)略，基于中國的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而采取的重大國策舉措，因此，在具有世界自由貿(mào)易區(qū)一般特點(diǎn)的同時(shí)，也具有中國特色。按照黨的十八大、十八屆三中全會和四中全會精神，我國設(shè)立自貿(mào)區(qū)的出發(fā)點(diǎn)可概括為四個(gè)方面：

第一，自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)置和運(yùn)行，使得全面深化改革的重要命題即政府與市場的關(guān)系的合理設(shè)置，能夠在自由貿(mào)易區(qū)得到進(jìn)一步探索、優(yōu)化和深化，使得十八屆三中全會關(guān)于市場在資源配置中起決定作用和更好地發(fā)揮政府作用的改革精神得到進(jìn)一步試驗(yàn)、建構(gòu)、驗(yàn)證和貫徹。

第二，自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)置和運(yùn)行，可以對外開放推進(jìn)內(nèi)部改革，“以開放促改革、促發(fā)展，是我國改革發(fā)展的成功實(shí)踐。改革和開放相輔相成、相互促進(jìn)，改革必然要求開放，開放也必然要求改革。”因此，自貿(mào)區(qū)是我國全面深化改革戰(zhàn)略的重要組成部分，是進(jìn)一步激發(fā)市場活力和社會活力的重大舉措。

第三，自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)置，旨在加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制，“進(jìn)一步破除體制機(jī)制障礙，使對內(nèi)對外開放相互促進(jìn)，引進(jìn)來與走出去更好結(jié)合，以對外開放的主動(dòng)贏得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際競爭的主動(dòng)，以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新，建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”，推進(jìn)國家治理與全球治理的有機(jī)結(jié)合。

第四，自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)置，是以進(jìn)一步深化改革開放的區(qū)域性增量改革推進(jìn)和引領(lǐng)存量的全面深化改革，在增量與存量的比較績效和互相補(bǔ)充中，進(jìn)一步引發(fā)和推進(jìn)存量改革，從而推進(jìn)改革開放和建成小康社會的宏偉事業(yè)。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和發(fā)展具有方方面面的內(nèi)容，盡管如此，自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)置和運(yùn)行成敗的關(guān)鍵卻在于政府職能轉(zhuǎn)變。就其設(shè)置和運(yùn)行來看，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特性和特色首先不在于貿(mào)易，而在于貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由權(quán)限。自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)置宗旨是進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，實(shí)施路徑是通過進(jìn)一步解放經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在具體運(yùn)行上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過體制機(jī)制及政策的改革和調(diào)整，更大程度上激發(fā)并解放市場和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，從而使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲得更大的自由與活力。

那么，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)活力和自由從何而來呢？應(yīng)該說就在于自由貿(mào)易區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變和合理定位，在于政府職能轉(zhuǎn)變和定位基礎(chǔ)上的政府治理體制機(jī)制改革的優(yōu)化。之所以如此，是因?yàn)槲覈再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)置和運(yùn)行本質(zhì)上是在現(xiàn)有體制機(jī)制約束條件下，政府通過政府職能合理規(guī)范轉(zhuǎn)變，把本身具有的權(quán)力轉(zhuǎn)變并還原為市場主體的權(quán)利。因此自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)置和運(yùn)行，其活力和自由是來自于政府本身的職能和權(quán)力的轉(zhuǎn)變的，在實(shí)踐中，通過政府職能的轉(zhuǎn)變，通過職能的重新配置和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)政府使更多的權(quán)力回歸市場和社會，還原為市場主體和公民的權(quán)利。在政府職能轉(zhuǎn)變和政府行為上，這種轉(zhuǎn)變的具體形態(tài)集中體現(xiàn)為政府的三大行為，即政府讓利、放權(quán)和改制。

在現(xiàn)實(shí)性上，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政府職能轉(zhuǎn)變和三大行為的具體內(nèi)容是豐富多樣的。我國上海、廣東等地的實(shí)踐已經(jīng)形成和實(shí)施了多方面創(chuàng)新性舉措，這些舉措不僅具有開創(chuàng)性和創(chuàng)新性，而且若干舉措還具有可復(fù)制性和普遍推廣性。突出的如負(fù)面清單制度、強(qiáng)化政府事中事后管理制度，等等。

從政府職能轉(zhuǎn)變和重新建構(gòu)的機(jī)理出發(fā)，提煉自由貿(mào)易區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的基本取向和內(nèi)在精神，可以歸納為七個(gè)方面：

第一，自由貿(mào)易區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變，在法治政府和依法行政取向方面，集中體現(xiàn)著從“法無規(guī)定不作為”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺o禁止皆可為”。貫徹這一原則，集中體現(xiàn)在自由貿(mào)易區(qū)以現(xiàn)有的《外資投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》這一正面清單為制度基礎(chǔ)，進(jìn)一步制定自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)面清單，并且按照法無禁止皆開放的要求，實(shí)行清單之外行業(yè)和項(xiàng)目全部開放。

第二，自由貿(mào)易區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變，在政府治理制度設(shè)置方面，體現(xiàn)著從“制無禁止不設(shè)置”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸朴屑?lì)皆設(shè)置”。就是說，政府管理和管制制度安排，從奉行禁止、限定和懲罰的制度設(shè)計(jì)和設(shè)置原則，轉(zhuǎn)變?yōu)槌缟屑?lì)、激發(fā)和激活市場及社會行為的治理制度設(shè)計(jì)和設(shè)置原則。目前，自由貿(mào)易區(qū)政府實(shí)施的降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻、減少減輕稅負(fù)制度、大力鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)創(chuàng)新，著眼的皆為激勵(lì)制度取向。

第三，自由貿(mào)易區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變，在政府權(quán)力啟用和取向方面，內(nèi)在地要求政府權(quán)力從“權(quán)無管制不運(yùn)行”，切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)無服務(wù)不啟動(dòng)”。自由貿(mào)易區(qū)對于政府職能轉(zhuǎn)變的最大要求，就是建立健全服務(wù)型政府，這就體現(xiàn)在自由貿(mào)易區(qū)在政府治理轉(zhuǎn)變中，首先實(shí)現(xiàn)權(quán)力功能取向的轉(zhuǎn)變，使得政府權(quán)力從管制為主要特征，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)為根本職守，使得傳統(tǒng)的管制型政府，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于市場主體和社會生活的政府，切實(shí)提供市場服務(wù)和公共服務(wù)。

第四，自由貿(mào)易區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變，在政府職權(quán)、職事、職位和職責(zé)配置方面，從“職無權(quán)配不作為”，積極推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥殶o責(zé)任不配權(quán)”。也就是說，政府職位和職事從行政崗位意義上的職位與權(quán)力的結(jié)合配置，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬τ诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會生活治理的責(zé)任與權(quán)力的結(jié)合配置，有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)必受督、有錯(cuò)必究責(zé)。比如構(gòu)建法定責(zé)任政府，明確政府責(zé)任，同時(shí)，構(gòu)建對于政府行為的綜合監(jiān)督體系等。

第五，自由貿(mào)易區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變，在政府行政及管理方式和機(jī)制方面，要求將事先限制性管制轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程管理和績效管理，在這其中，尤其要求政府從“事無審批不可行”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆聼o績效不鼓勵(lì)”。而自由貿(mào)易區(qū)對于創(chuàng)新型政府和創(chuàng)新型治理和行政方式的開拓探索，更是績效管理的鮮明色彩。

第六，自由貿(mào)易區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變，在政府部門協(xié)同治理方面，超越部門行政鴻溝，切實(shí)從“治跨部門不履職”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸我詤f(xié)同簡實(shí)施”。其突出體現(xiàn)在建立行政許可和審批歸于一口，綜合辦理和高效運(yùn)行等，建立健全協(xié)同性政府，以高度的協(xié)調(diào)和協(xié)同決策并施政。

第七，自由貿(mào)易區(qū)政府職能，在政府行為支配因素方面，從政府部門和層級利益支配甚至主導(dǎo)型，轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫硇?，也就是從“政涉利益方干預(yù)”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢婀馗深A(yù)”。這就需要自由貿(mào)易區(qū)政府建立和健全強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會公平正義的保障體制機(jī)制，建立健全投資者權(quán)益保障制度、知識產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解援助機(jī)制、經(jīng)濟(jì)矛盾和勞資關(guān)系的協(xié)調(diào)解決機(jī)制以及政務(wù)信息公開透明等等。

根據(jù)上海、廣東等地自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展和擴(kuò)展著眼，自由貿(mào)易區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變事實(shí)上還面臨著精細(xì)化和深入化的問題，目前比較突出的主要有三方面：

其一，自由貿(mào)易區(qū)政府行為和責(zé)任的監(jiān)督體系構(gòu)建問題。這就是說，在自由貿(mào)易區(qū)，需要進(jìn)一步探索“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”，使得決策、執(zhí)行和監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)，共同確保政府權(quán)力的有效運(yùn)行。同時(shí)，積極構(gòu)建公民有序參與決策的民主治理體系。

其二，在國家授權(quán)自由貿(mào)易區(qū)基于建設(shè)的實(shí)際情況和需要及制定新的法律法規(guī)體系背景下，自由貿(mào)易區(qū)政府應(yīng)該如何設(shè)計(jì)法律法規(guī)的制度安排，以有效地實(shí)現(xiàn)依法行政，建設(shè)法治政府，擔(dān)負(fù)起政府責(zé)任，真正貫徹法無依據(jù)不可為，法定責(zé)任必須為。

其三，自由貿(mào)易區(qū)不同于特別工業(yè)區(qū)，也不同于保稅區(qū)，它不僅僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特定區(qū)域，而且還是完整的社會生活共同體。因此，自由貿(mào)易區(qū)政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)職能的同時(shí)，也需要切實(shí)有效轉(zhuǎn)變其具有的社會職能，優(yōu)化社會治理，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

【責(zé)任編輯：林莎】

2015-10-16

王浦劬，法學(xué)博士，北京大學(xué)國家治理研究院院長，政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事政治學(xué)理論與方法、當(dāng)代中國政治與治理研究。