基于信息對稱視角的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率分析

何靜

(深圳大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院，廣東 深圳 518060)

基于信息對稱視角的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率分析

何靜

(深圳大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院，廣東 深圳 518060)

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。應(yīng)用信息經(jīng)濟學(xué)范式，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)各方納入統(tǒng)一的信息供求分析框架，從信息需求和信息響應(yīng)的角度，考察當(dāng)前土地所有權(quán)和土地流轉(zhuǎn)制度的信息效應(yīng)。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推動處于嚴重的信息不完備和信息不對稱狀態(tài)。因此，土地所有權(quán)及相關(guān)制度安排必須符合所有權(quán)的市場邏輯以達到信息對稱。如果我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各方能在統(tǒng)一的信息空間和平等對稱的信息環(huán)境下，則土地流轉(zhuǎn)相關(guān)利益方的談判和利益博弈將更有效率。同時，隨著土地制度信息條件的改進，土地利用效率也將提高，從而實現(xiàn)各方利益均衡的目的。

土地流轉(zhuǎn);信息對稱;信息甄別

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的研究，既往的文獻多集中于對現(xiàn)有農(nóng)地制度本身存在問題的分析，以及現(xiàn)有農(nóng)地制度安排與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系等方面。從信息經(jīng)濟學(xué)的角度研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的文獻則不多見。有涉及農(nóng)民對于土地權(quán)屬認知問題研究，以及對現(xiàn)有權(quán)屬制度下農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)態(tài)度和政府行為的相關(guān)研究，又多是基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的某一方對土地制度的反應(yīng)。然而，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的是土地各方利益的博弈。

本文擬應(yīng)用信息經(jīng)濟學(xué)范式，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)方納入統(tǒng)一的信息供求分析框架，分析農(nóng)村土地所有權(quán)法律及土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度的信息特征，以及對土地利用和土地流轉(zhuǎn)效率的影響。從信息需求和信息響應(yīng)的角度，考察當(dāng)前土地所有權(quán)和土地流轉(zhuǎn)制度的信息效應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上提出土地制度的信息條件改進，以促進土地利用效率的提高。

一、土地流轉(zhuǎn)的博弈方與信息需求

(一)信息范式下的信息

“信息范式”是斯蒂格利茨在諾貝爾獲獎演說中首先提出的，信息范式與傳統(tǒng)范式的主要區(qū)別就在于對“信息”的設(shè)定。與傳統(tǒng)競爭均衡范式的信息完美假設(shè)不同，信息范式認為，市場信息是天生不完全的，而只要信息不完全，市場本質(zhì)上就不再是帕累托有效的。該范式下的“信息”不僅包括了制度、程序傳遞的內(nèi)容，還包括市場參與者行為本身傳遞的內(nèi)容。

信息范式認為，“邊際產(chǎn)品置于可獲得信息基礎(chǔ)上”，①斯蒂格利茨:《信息經(jīng)濟學(xué):基本原理》，中國金融出版社2009年版，第22頁。市場上每一方都是基于可得信息進行推斷。因此，很多市場安排，雖然效率不高，卻是信息約束下的合理行為。正是由于信息約束存在于各個方面，所以對信息狀況的改進，會促進市場的帕累托改進。同時，信息范式認為，信息傳遞和信息甄別的效率改進，不僅是市場的責(zé)任，也是政府的責(zé)任。

(二)土地流轉(zhuǎn)的信息環(huán)境

與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的信息包括這樣幾個方面:其一，土地有關(guān)法律信息和土地制度信息。主要是一系列法律法規(guī)，如《憲法》、《民法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《村民組織法》、《承包經(jīng)營法》等有關(guān)內(nèi)容和土地規(guī)劃等相關(guān)條例，以及各級地方政府法規(guī)。這些法律法規(guī)和條例有關(guān)土地權(quán)利的內(nèi)容構(gòu)成了主要的公共信息。其二，有關(guān)土地的相關(guān)信息。比如，土地的位置、離城市的距離、土地肥力等。除此之外，還包括承包土地農(nóng)戶自身的勞動能力和經(jīng)營能力，是與土地相關(guān)的私人信息。比如，土地針對具體農(nóng)戶的保障作用就是一個私人信息，類似保險市場的信息分布。其三，土地的相關(guān)市場信息。不僅有土地的需求信息，土地市場價格信息，還包括相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的市場信息和金融市場信息等。

除了以上的信息內(nèi)容，信息環(huán)境還包括信息傳遞的效率。信息傳遞的效率主要取決于法律的明確性、法律宣傳的力度、法律細則和程序的完善等方面。市場主體的行為是基于可得信息上的決策。因此，信息環(huán)境的完善和透明，對土地流轉(zhuǎn)各方來說，是有效決策的基礎(chǔ)。

(三)土地流轉(zhuǎn):博弈與均衡

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是對農(nóng)村土地資源的再利用，這個過程本身就是一個利益博弈的過程。從博弈的信息環(huán)境來看，在這之中涉及的利益相關(guān)方，包括中央政府、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)戶、投資方。由于農(nóng)村土地的相關(guān)各方都有利益訴求，因此各方的行為本身就是一種反應(yīng)和態(tài)度，也是一種信息。

1．中央政府。中央政府在農(nóng)村土地上的利益在于，一方面土地是戰(zhàn)略資源，必須實行耕地保護;另一方面，城市化和工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村土地資源的利用效率必須提高，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)必須向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化。但是，這種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或其他利用效率的促進方式，必須以不損害農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定為前提。

2．地方政府。地方政府與中央政府對農(nóng)村土地問題的著眼點并不相同。地方政府與農(nóng)村土地有直接的利益關(guān)系。一方面由于城鎮(zhèn)發(fā)展的新增用地大量來自征地，因此，地方政府有征地沖動。實際上大量“土地財政”的存在，就說明了這樣一種關(guān)系。①范利祥:《國土資源部調(diào)研征地改革:農(nóng)民可能參與增值收益》，《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2006年6月22日。另一方面，對于GDP的追求，使地方政府容易和投資方合謀獲得農(nóng)村土地，以發(fā)展地方經(jīng)濟。

3．農(nóng)村集體?！稗r(nóng)村集體”是因為法律規(guī)定的“所有權(quán)”而存在于土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的。盡管法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)是“集體”所有，但這種所有權(quán)的主體并不存在，因為農(nóng)村“集體”本身便不明確。盡管按照《村民組織法》，“村民委員會”作為集體代理人存在，并管理相關(guān)事務(wù)，但“村委會”與村“集體”的利益是否一致，這還是一個問題。

4．農(nóng)戶。農(nóng)戶在法律上通過承包經(jīng)營權(quán)擁有土地長久的排他性使用權(quán)，盡管這種使用權(quán)受到限制。農(nóng)民對于土地的態(tài)度是矛盾的，在現(xiàn)有法律體系中農(nóng)民的承包地僅能作為生產(chǎn)資料，而不能作為資本使用。

5．投資方。土地流轉(zhuǎn)的含義從原來的“農(nóng)村建設(shè)用地”流轉(zhuǎn)到現(xiàn)在的“承包地經(jīng)營權(quán)”的流動和轉(zhuǎn)讓，“流轉(zhuǎn)”的范圍有了很大改變，對于投資方來說，就是它將面臨一個更加復(fù)雜的協(xié)商環(huán)境。同時，承包地經(jīng)營權(quán)的抵押等資本化運作，也是一個新的領(lǐng)域。

在現(xiàn)有制度信息環(huán)境下，土地流轉(zhuǎn)的狀態(tài)經(jīng)常表現(xiàn)為一種低效的均衡:中央政府為了農(nóng)村穩(wěn)定和保護農(nóng)民利益，保護農(nóng)民土地承包權(quán);農(nóng)民保留承包地，但土地經(jīng)營效率低下，大量土地被撂荒;地方政府存在“征地”沖動，滿足城市發(fā)展需要;投資方要獲得農(nóng)村土地，則面臨很高的談判成本。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的，是土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使土地資源得到更有效的利用。因此，土地流轉(zhuǎn)不僅僅是土地資源的重新組合，還有附著土地上的生產(chǎn)關(guān)系的流轉(zhuǎn)。所以，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須結(jié)合實際情況，在有效信息下進行充分協(xié)商，進行市場創(chuàng)新，達到土地流轉(zhuǎn)的效率促進和利益均衡。

二、農(nóng)村“土地”屬性的信息意義

(一)土地屬性:“自然生產(chǎn)力”還是“特定空間支配權(quán)”

古典經(jīng)濟學(xué)討論的“土地”，指的就是土地的自然生產(chǎn)力。李嘉圖在談?wù)摰刈鈺r說道:“地租是為使用土地原有的和不可摧毀的土壤生產(chǎn)力而付給地主的部分土地產(chǎn)品。”②大衛(wèi)·李嘉圖:《政治經(jīng)濟學(xué)及賦稅原理》，華夏出版社2005年版，第43頁。在這里，李嘉圖指出土地的屬性是“原有的、不可摧毀的土壤生產(chǎn)力”。但是，其后的馬歇爾卻指出，土地的要素是空間性關(guān)系和氣候變化，“如果我們研究了什么是土地以及由它生產(chǎn)出來的產(chǎn)物的區(qū)別。我們就會了解到土地的基本屬性就是其延展性。使用某一塊土地的權(quán)利，就是對某一特定的空間即地球表面的某一部分的支配權(quán)?！雹垴R歇爾:《政治經(jīng)濟學(xué)原理》，中國社會科學(xué)出版社2006年版，第325頁。

法律對農(nóng)村“土地”的規(guī)定，是基于土地的自然生產(chǎn)力還是土地的空間性屬性?對這個問題的明確，是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。當(dāng)然，我國土地法律規(guī)定突出的信息，也成為土地相關(guān)方的行為依據(jù)。

(二)農(nóng)村土地“自然生產(chǎn)力”的法律認定

從現(xiàn)有土地的法律規(guī)定來看，農(nóng)村土地在法律上體現(xiàn)的是土地“自然生產(chǎn)力”的屬性。

1．土地所有權(quán)和農(nóng)村戶籍制度的綁定。從土地所有權(quán)的演化過程來看，新中國通過《土地改革法》賦予農(nóng)民土地，這種土地的取得本身就是和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式結(jié)合在一起的。因此，農(nóng)村土地權(quán)利的起點，就是農(nóng)民用地，是農(nóng)業(yè)用地。

2．法律對農(nóng)村土地用途的限制?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”;《物權(quán)法》第一百八十條土地承包規(guī)定“專地專用”;中央對土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定強調(diào)“不能改變土地用途”。

3．征地補償條款的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l征地補償?shù)囊?guī)定，是基于該土地的“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出價值”的補償。盡管2014年中央1號文件提出了“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補償辦法”，但也只是某種“補償”方式。因此，我國農(nóng)村土地制度的著眼點還在于土地的自然生產(chǎn)力屬性。農(nóng)村土地所有權(quán)是基于土地自然生產(chǎn)力屬性的“土地”所有權(quán)。

(三)農(nóng)地市場化:土地增值的矛盾

如果農(nóng)村土地價值是以土地產(chǎn)出作為價值內(nèi)容，那么農(nóng)地被征用進入市場后的價值增值又來自何處呢?古典經(jīng)濟學(xué)家分析土地增值問題的理論基礎(chǔ)是地租理論，農(nóng)地價格是農(nóng)地租金的資本化。從土地的自然生產(chǎn)力出發(fā)，馬克思在李嘉圖的基礎(chǔ)上，將級差地租分為級差地租Ⅰ(區(qū)位產(chǎn)生的租)和級差地租Ⅱ(投資產(chǎn)生的租)。然而，如何確定從農(nóng)地轉(zhuǎn)到建設(shè)用地的土地價格，古典經(jīng)濟學(xué)并沒有明確的分析，這也是我國特有的制度變革的問題。周立群(2010)等人系統(tǒng)地分析了農(nóng)地市場化中土地增值的成分，他們將其分為區(qū)位租、投資租和管制租，即把郊區(qū)的土地區(qū)位產(chǎn)生的增值稱為區(qū)位租;政府對該土地追加基礎(chǔ)設(shè)施投資后產(chǎn)生增值的租金稱為投資租;土地的用途管制產(chǎn)生的租金稱為管制租。①周立群、張紅星:《從農(nóng)地到市地:地租性質(zhì)、來源及演變》，《經(jīng)濟學(xué)家》2010年第12期。按照這個邏輯，農(nóng)村土地的“區(qū)位”是和特定空間聯(lián)系在一起的，農(nóng)村土地所有權(quán)也具有“特定空間支配權(quán)”的含義，因此，以市場價格出售的農(nóng)地市場價格就必須在地租資本化意義上進行分割。

(四)“土地”認知的信息差異

法律上對農(nóng)村土地“自然生產(chǎn)力”的規(guī)定，與現(xiàn)實市場化過程中土地“特定空間支配權(quán)”的價值體現(xiàn)，使得農(nóng)村土地的“屬性”產(chǎn)生了歧義，在政府和農(nóng)民之間存在認知差異。因此，也產(chǎn)生了相應(yīng)的后果。

1．土地的使用效率。對于中央政府來說，農(nóng)村土地的“自然生產(chǎn)力”屬性，似乎是一個不言而喻的問題。因此，農(nóng)業(yè)用地的內(nèi)在要求是土地必須與其他投入結(jié)合在一起，進行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。但是，對于農(nóng)戶來說，土地的使用更多的是基于家庭經(jīng)營的考慮，只是家庭經(jīng)營中的內(nèi)容。大量“拋荒”現(xiàn)象的存在，表明土地的生產(chǎn)作用被忽略。②李小云等:《2009中國農(nóng)村情況報告》，中國農(nóng)業(yè)出版社2010年版，第49頁。

2．農(nóng)地收益預(yù)期差異。有調(diào)研結(jié)果表明，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)的收益預(yù)期，其參照系是商業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，而不是農(nóng)地的農(nóng)業(yè)收益價值;然而前者比后者高出很多，以至于農(nóng)戶缺乏供給可流轉(zhuǎn)土地的動力。③劉芬華:《究竟是什么因素阻礙了中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第2期。因此，農(nóng)戶寧可以代耕方式維系對于農(nóng)地的控制權(quán)，也不進行轉(zhuǎn)租、倒包或者被股份化。

三、農(nóng)村集體土地“所有權(quán)”的信息意義

(一)“所有權(quán)”的邏輯缺陷

1．大陸法系所有權(quán)的權(quán)能設(shè)定，是對所有權(quán)進行邏輯劃分的結(jié)果，大致是以所有人和物相結(jié)合的形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，如人物結(jié)合的“使用”;人、物暫時分離，交付他人使用收取對價的“收益”;物永久脫離所有人的“處分”?！斑@些權(quán)能，并不是給所有者的單獨可能性，而只是已有的各權(quán)能的實施方法，以及主觀所有權(quán)的實現(xiàn)形式?！雹軇⒅腔?《中國物權(quán)法釋解與應(yīng)用》，人民法院出版社2007年版，第8頁。在任何時點上，他們構(gòu)成了財產(chǎn)法基本問題的法律答案。這也是經(jīng)受自然法考驗的，符合市場經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯。同時也構(gòu)成了所有者對于自己所有權(quán)的信息內(nèi)容。但是，我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定上，有“使用”、“收益”的權(quán)利，卻缺乏了關(guān)鍵性的“處分”權(quán)利。這個“所有權(quán)”權(quán)能的缺失，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)出現(xiàn)了邏輯缺陷，這個缺陷傳達的信息意義就是，一方面農(nóng)村集體所有的“土地”沒有市場價值，另一方面，農(nóng)村集體土地所有權(quán)被下意識地歸于了有“處分”權(quán)利的一方——政府。這也是很多農(nóng)民認為農(nóng)村土地是“國家的”的原因。

2．所有權(quán)主體缺乏。法律對農(nóng)村土地的集體所有權(quán)主體在法律上并無明確規(guī)定。農(nóng)村集體所有權(quán)在法律上由一系列具體條款“形成”。如我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》對農(nóng)村土地集體所有的“范圍”規(guī)定;《物權(quán)法》第五十八條對農(nóng)村集體所有權(quán)的“客體范圍”的規(guī)定;《物權(quán)法》第五十九條和第六十條對農(nóng)村集體所有權(quán)的“決定事項”和農(nóng)村集體所有權(quán)的“行使主體”的規(guī)定等。那么“農(nóng)村集體”究竟是什么?是鄉(xiāng)、村還是村民小組?這個問題從法理上難以明確。從實踐意義上說，“集體”之于村民，只是土地承包的發(fā)包方和村委會。

(二)征地與模糊的“公共利益”

我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”但《土地管理法》關(guān)于“用地申請”的條款，則表明征地實際上是取得新增土地的唯一途徑。這實際上是將“公共利益的需要”從公共設(shè)施、公益事業(yè)擴大到所有用地項目。那么，征地的“公共利益”立足點何在?

(三)“所有權(quán)”信息與各方行為選擇

1．農(nóng)戶:農(nóng)村土地歸誰所有?農(nóng)民對這個問題的認知觀念如何?有研究調(diào)查了農(nóng)村土地權(quán)屬認知問題，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對農(nóng)村土地權(quán)屬的認同以“國家所有”為主，在樣本中占到52%。①史清華、卓建偉:《農(nóng)村土地權(quán)屬:農(nóng)民的認同與法律的規(guī)定》，《管理世界》2009年第1期。從“集體所有”的法律規(guī)定來看，“農(nóng)村集體”所有權(quán)和市場經(jīng)濟中所有權(quán)邏輯的不一致，是集體所有權(quán)認知弱化的關(guān)鍵原因。

2．地方政府:土地財政在大部分城市已成為財政收入的主要來源，因此地方政府存在征地沖動。在現(xiàn)有關(guān)于征地的法律規(guī)定下，地方政府的強力征地對農(nóng)村集體所有權(quán)近乎于掠奪，而需要農(nóng)村土地的企業(yè)，在如此信息指導(dǎo)下，完全可以與地方政府合謀，取得農(nóng)民的土地。

3．農(nóng)村集體:農(nóng)村“集體”，實際上是以“土地所有”作為連接的、基于共同土地的利益實體，這個經(jīng)濟實體不僅有共有土地，而且有相應(yīng)的人、財、物，有共同的經(jīng)濟利益。但是，由于集體所有權(quán)的虛置，農(nóng)村“集體”缺乏利益實體，無法集中利用土地資源;不僅如此，由于缺乏權(quán)利邊界，農(nóng)村各種公共設(shè)施和公共服務(wù)也難以提供。據(jù)一項對農(nóng)村村莊現(xiàn)有“一事一議”制度運行效率的調(diào)查，議事成功的村莊比例不到50%。②陳東平等:《基于政府行為選擇的農(nóng)村公共服務(wù)效率改進框架》，《南京審計學(xué)院學(xué)報》2009年第1期。

另外，由于缺乏“集體”的利益，農(nóng)民無法有效組織成為一個談判單位，在土地流轉(zhuǎn)和其他市場交易行為中，缺乏對等談判能力，處于完全的弱勢地位，這也是影響農(nóng)民整體利益的原因之一。集體“所有權(quán)”有效實現(xiàn)的本質(zhì)在于法律權(quán)利的實現(xiàn)。從法律上明晰農(nóng)村集體“所有權(quán)”及其有效實現(xiàn)的法律內(nèi)涵，主要應(yīng)通過再造農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律主體，完善成員權(quán)制度，構(gòu)建較為系統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營運作方式。

四、土地承包經(jīng)營權(quán):信息與土地流轉(zhuǎn)的效率

(一)承包經(jīng)營權(quán)、信息邊界與效率

土地承包經(jīng)營權(quán)賦予農(nóng)民排他性使用承包土地的權(quán)利，農(nóng)戶成為土地利益相關(guān)的一方進行博弈。承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地利用的實際內(nèi)容，它不僅使權(quán)利實際化，而且使權(quán)利主體實體化。土地承包經(jīng)營權(quán)還是農(nóng)民對土地收益核算和預(yù)期的基礎(chǔ)。承包經(jīng)營權(quán)的確定，對于農(nóng)民來說，是一個信息邊界的確定。農(nóng)戶對于承包土地的知識和本人生產(chǎn)能力的信息是充分的，農(nóng)戶是在充分信息的基礎(chǔ)上，對其承包土地進行合理利用。這也構(gòu)成了承包制的效率因素。

(二)土地流轉(zhuǎn):承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離

1．信息約束。土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了承包土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移對于農(nóng)戶來說，超出了農(nóng)民掌握信息的范圍。比如，流轉(zhuǎn)是否是承包權(quán)的轉(zhuǎn)移，流轉(zhuǎn)收益如何，如何取得流轉(zhuǎn)收益?劉芬華(2011)的調(diào)查指出，農(nóng)戶家庭對于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易，經(jīng)常性地被認為是農(nóng)地承包權(quán)的轉(zhuǎn)移。因為，我國《土地承包法》只對各種農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式做出概括規(guī)定，缺乏對各種流轉(zhuǎn)形式運行法理和操作規(guī)程的規(guī)定，這種信息不足使得農(nóng)民對承包權(quán)的轉(zhuǎn)移缺乏信心。

2．交易成本。土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作提供了承包土地和承包經(jīng)營權(quán)的充分信息，因此是土地流轉(zhuǎn)的前提。但自2001年起，國家開始對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記工作，相關(guān)部門也頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》。但是，由于所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的初始登記工作并沒有明確彰顯其與權(quán)利人之間的利害關(guān)系，因此，群眾的登記積極性并不高;而且，地方政府也缺乏積極性。所以，確權(quán)不能提供土地承包經(jīng)營權(quán)的充分信息，土地流轉(zhuǎn)就存在風(fēng)險。

依照《農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定，土地發(fā)包給非本集體經(jīng)濟組織成員，需要獲得該組織成員三分之二以上的同意;而依照《農(nóng)村土地承包法》第37條的規(guī)定，原承包人轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)必須經(jīng)過發(fā)包方同意。這兩條法律的規(guī)定，一方面使得現(xiàn)實中非本集體經(jīng)濟組織的成員難以較為快速、便捷地集中土地進行適度規(guī)模經(jīng)營;另一方面，由于信息缺乏和信息不對稱，企業(yè)與農(nóng)戶協(xié)商，會帶來很高的交易成本。因此，在很多成功的土地流轉(zhuǎn)案例中，其背后都有強有力的政府作用或強有力的村支部角色的存在。

(三)抵押融資:土地經(jīng)營權(quán)的資本化

2014年中央1號文件提出，“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押融資，是承包經(jīng)營權(quán)資本化的重要一步。但是，承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押融資，可能面臨抵押融資雙方信息嚴重不對稱的狀況。這種信息不對稱，可能帶來虛假信息導(dǎo)致的金融資源錯配，也可能帶來農(nóng)產(chǎn)品市場價格炒作下的抵押融資盲目擴張。因此，如何通過法律法規(guī)建立規(guī)范的實施辦法，限定承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營范圍，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制，使融資環(huán)境信息完備，避免資本化帶來的資產(chǎn)泡沫，是一個重要的制度建設(shè)。

承包經(jīng)營權(quán)的資本化，有多種途徑，但必須在完善的市場環(huán)境中，這種市場完善包括平等權(quán)利和信息充分。因此，土地流轉(zhuǎn)必須要有完善的市場信息傳遞平臺和中介機構(gòu)，更需要流轉(zhuǎn)制度細則的完善。比如，在很多地方開始出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中介組織的土地流轉(zhuǎn)合作社，替代單個農(nóng)戶，作為土地流轉(zhuǎn)的一方參與土地流轉(zhuǎn)。這類土地流轉(zhuǎn)合作社和專業(yè)合作社有本質(zhì)的不同，已經(jīng)頒布實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》涉及的主要是流通領(lǐng)域的合作社，并未涉及土地流轉(zhuǎn)合作社。因此，此類土地流轉(zhuǎn)合作社應(yīng)該如何規(guī)范，也是制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

(四)土地的保障意義

1．農(nóng)村土地的保障作用。農(nóng)民土地承包權(quán)提供了農(nóng)戶的最低生活保障。仔細分析土地的保障作用，可以看到土地的保障本質(zhì)上是一種最低生活保障，而不是職業(yè)保障。換句話說，依靠土地保障的農(nóng)民并不意味其以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為職業(yè)。如果失去土地保障，而農(nóng)民又無法賺到維持家庭正常運轉(zhuǎn)的收入，其家庭支付危機可能會轉(zhuǎn)化為生存危機。因此，土地產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期收入，使得農(nóng)民選擇不放棄耕地。由此，也可以解釋“兼業(yè)”農(nóng)民的大量存在。

2．土地保障的替代:公共服務(wù)的制度創(chuàng)新。暗含在承包地的這種保障作用，是農(nóng)民持有土地的重要原因。即使大量土地處于“拋荒”狀態(tài)，但由于土地的保障作用存在，土地流轉(zhuǎn)仍然存在阻力。因此，要促進土地的流轉(zhuǎn)，必須找到土地保障作用的替代。對此，國務(wù)院新近提出合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。①和紅:《福建農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)的模式、機制及其適應(yīng)性研究》，《華僑大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第4期。因為，這種養(yǎng)老保險的合并有利于人口的縱向流動，在某種程度上，也是逐漸對承包地保障作用的替代。

對農(nóng)民承包地保障替代的措施，關(guān)鍵在于建立農(nóng)民的人力資本培育與合理利用的途徑。勞動力的流動是一種勞動生產(chǎn)率比較的結(jié)果，同時也是一種自身人力資本的合理利用。因此，對農(nóng)民工的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，應(yīng)注重于建立新的職業(yè)身份和職業(yè)知識積累，從而獲得新的職業(yè)保障。對農(nóng)民的教育培訓(xùn)投入，因其有益于促進土地流轉(zhuǎn)的社會收益而具有公共性。

五、制度創(chuàng)新與信息效率

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提條件。②馮江華等:《借鑒“成都溫江模式”推進新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》，《新疆社會科學(xué)》2013年第3期。在現(xiàn)有制度信息下，對于土地流轉(zhuǎn)和征地，農(nóng)民和政府、投資方等利益相關(guān)方并無統(tǒng)一信息空間進行協(xié)商，因此無法達到利益均衡。各地由城鎮(zhèn)化驅(qū)動的“農(nóng)民上樓”現(xiàn)象，并不一定是農(nóng)民自愿選擇的結(jié)果，大量的土地產(chǎn)出不是利潤最大化而僅是維持家庭溫飽。這是土地制度現(xiàn)有信息下的低水平均衡。土地流轉(zhuǎn)是土地使用的效率要求，如何促進土地流轉(zhuǎn)，達到土地更有效率的利用，在土地制度方面，應(yīng)該提供更完備和更對稱的信息，從而有利于各方在土地流轉(zhuǎn)中的利益博弈。

(一)土地所有權(quán):法律信息的完善

在農(nóng)村土地所有權(quán)方面，必須按照市場邏輯重新定義所有權(quán)，并在此基礎(chǔ)上達到利益各方的信息對稱。

1．所有權(quán)主體明確。所有權(quán)主體的確定，應(yīng)當(dāng)考慮到信息邊界，達到適當(dāng)?shù)募钭饔?。所有?quán)的主體“塑造”，一直在實踐中，比如成都市錦江區(qū)組建了11個村級新型集體經(jīng)濟組織，將集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)明確讓渡給這11個公司。這種實踐是個法律上的調(diào)試過程，正如美國著名大法官霍姆斯所說:“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗。”①OliverWendell Holmes．The Common Law，Boston:little Brown Company，1923:75-76．

2．所有權(quán)權(quán)能完整。所有權(quán)按邏輯劃分的結(jié)果，包括使用、收益、處分的權(quán)利。這些權(quán)能只有完整了，才能符合市場交易的內(nèi)在邏輯和要求，也才能對交易各方在信息一致的基礎(chǔ)上達到信息對稱。

3．“公共利益”的明確規(guī)定。涉及到土地征收，征地前提的“公共利益”必須明確，這方面可以參考日本、臺灣地區(qū)等地的法律，用列舉方式體現(xiàn)出來。②柴強:《各國(地區(qū))土地制度與政策》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1993年版，第149-201頁。

4．土地確權(quán)。土地確權(quán)的意義就是傳遞土地所有權(quán)的信息，具有充分信息的意義。土地確權(quán)必須明示的內(nèi)容包括:明確的土地界限、經(jīng)緯度，包括空間和地下的權(quán)利;明確的年限;明確的農(nóng)業(yè)用地用途。

(二)制度創(chuàng)新:信息傳遞、信息甄別、風(fēng)險分擔(dān)

信息經(jīng)濟學(xué)范式指出，面對信息的不完備，市場相關(guān)方可以主動提供信息甄別和信息傳遞的方式和內(nèi)容，用以完善市場信息狀況。為了提高土地利用效率，應(yīng)該創(chuàng)新土地信息供應(yīng)的制度安排。

1．信息甄別。前文提到，由于流轉(zhuǎn)信息不完善，農(nóng)戶存在大量承包地撂荒的現(xiàn)象。如何在農(nóng)村勞動力的流動中尋求勞動力與土地的有效組合，是提高土地利用率必須深加考慮的問題。因此，需要創(chuàng)造性地提出土地使用信息甄別機制:第一、改革承包合同內(nèi)容。如在承包合同的制定上，必須明確“農(nóng)業(yè)從業(yè)時間”和“投入資源”的要求;同時，承包合同應(yīng)該提出承包人如果沒有滿足要求，其承包經(jīng)營權(quán)必須以委托、轉(zhuǎn)讓、租賃等形式強制流轉(zhuǎn)。第二、提供差異性的承包合同。差異性承包合同可以參考保險合同，針對不同的承包地，提出不同的承包權(quán)利和義務(wù)，讓村民根據(jù)自己私人信息選擇合同種類。第三、“職業(yè)農(nóng)民”的甄別和培養(yǎng)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的知識遠非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所能企及，因此對“職業(yè)農(nóng)民”的培養(yǎng)，不僅是一個人力資本的積累，而且是給農(nóng)村現(xiàn)代化提供人力資源。職業(yè)農(nóng)民可以采用注冊制，從農(nóng)業(yè)勞動時間、農(nóng)業(yè)技能、培訓(xùn)參與時間等方面提出從業(yè)要求，從而享受相應(yīng)的土地承包安排。

2．信息傳遞。法律、法規(guī)和相關(guān)政策，是信息的重要內(nèi)容，而政策的具體化和與時俱進的改進，必然使信息傳遞更有效率。日本在農(nóng)村“兼業(yè)”現(xiàn)象嚴重時就適時進行土地制度調(diào)整，放松了土地轉(zhuǎn)讓的很多限制性條款。③焦必方:《日本的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村——戰(zhàn)后日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展和問題》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社1997年版，第130頁。前文提到的土地流轉(zhuǎn)和保障作用的核心信息內(nèi)容，就是承包權(quán)確定與流轉(zhuǎn)收益的明確和穩(wěn)定?；蛘哒f，穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益本身便是一個信息。既然土地流轉(zhuǎn)有關(guān)收益細則的確定決定了農(nóng)戶的選擇，那么土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)收益細則就必須明確以下幾個信息內(nèi)容:第一，收益權(quán)應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)實的收益權(quán);第二，必須是現(xiàn)實的貨幣收入;第三，任何人、任何形式都不得克扣流轉(zhuǎn)收益;第四，必須是年度或短期周期結(jié)算。

3．風(fēng)險分擔(dān)。由于信息總是不完全的，因此，由此而產(chǎn)生的風(fēng)險需要相應(yīng)的制度創(chuàng)新進行風(fēng)險分擔(dān)。為了促進土地流轉(zhuǎn)，可以由第三方進行擔(dān)?；虿捎锰娲缘谋ｋU制度安排，如深圳“城中村”的存在，村集體建房替代土地，以村民房屋出租金替代土地租金等。另外，靠中介組織提供信息服務(wù)，也能降低土地流轉(zhuǎn)方的信息成本，有效地連接土地供給主體和需求主體。

基于信息經(jīng)濟學(xué)行為取決于可得信息的原理，本文從信息供求和信息對稱角度深入探討了促進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息問題。應(yīng)當(dāng)看到，如果我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各方能在統(tǒng)一的信息空間和平等對稱的信息環(huán)境下，則土地流轉(zhuǎn)相關(guān)利益方的談判和利益博弈將更有效率。同時，隨著土地制度信息條件的改進，土地利用效率也將不斷得到提高，從而實現(xiàn)各方利益均衡的目的。

(責(zé)任編輯:欒曉平)

F301．0

A

1003-4145［2015］05-0144-06

2015-01-19

何靜，女，經(jīng)濟學(xué)博士，深圳大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院講師。研究方向:信息經(jīng)濟學(xué)、農(nóng)村人力資本。