論志愿服務(wù)組織發(fā)展的制度環(huán)境

高小枚

(長沙理工大學(xué)社會治理創(chuàng)新研究中心，湖南 長沙 410114)

論志愿服務(wù)組織發(fā)展的制度環(huán)境

高小枚

(長沙理工大學(xué)社會治理創(chuàng)新研究中心，湖南 長沙 410114)

要提升社會治理能力，就必須促進志愿服務(wù)組織的發(fā)展。而加強制度環(huán)境建設(shè)，是促進志愿服務(wù)組織發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。制度環(huán)境可以分為宏觀制度環(huán)境與微觀制度環(huán)境。當(dāng)前，我國志愿服務(wù)組織面臨著法律制度、管理制度和社會信任制度三個方面的困境。要促使志愿服務(wù)組織順利發(fā)展，不僅要優(yōu)化宏觀制度環(huán)境，而且要優(yōu)化微觀制度環(huán)境。要推進社會治理現(xiàn)代化，就必須優(yōu)化志愿服務(wù)組織發(fā)展的制度環(huán)境:一是要加快志愿服務(wù)組織運行的立法進程;二是要健全志愿服務(wù)組織的管理體制;三是要增強志愿服務(wù)組織的公信力。

志愿服務(wù)組織;制度環(huán)境;社會治理能力

黨的十八屆三中全會報告中指出:“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”，志愿服務(wù)是指公民以不獲取報酬為目的，基于道義、良知、愛心、責(zé)任等，自愿以體力、智力、技能等為他人和社會提供服務(wù)的公益性行為。志愿服務(wù)組織是指依法登記，從事志愿服務(wù)的非營利性社會組織，其基本特點主要有自愿性、無償性、公益性。志愿服務(wù)組織的發(fā)展受到特定社會環(huán)境的影響。特定社會的經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、社會心理環(huán)境和文化環(huán)境都是制約志愿服務(wù)組織發(fā)展的重要因素，但特定社會的制度環(huán)境是影響志愿服務(wù)組織發(fā)展的根本因素。因此，加強制度環(huán)境建設(shè)，乃是促進志愿服務(wù)組織發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

一、發(fā)展志愿服務(wù)組織與提升社會治理能力

志愿服務(wù)是一種健康積極的生活方式，它之所以能存在發(fā)展并越來越受到政府和公眾的關(guān)注，主要在于它與當(dāng)代社會治理理念以及社會主義核心價值觀在功能上具有內(nèi)在一致性，并且在價值上與多元社會治理相契合。志愿服務(wù)組織作為志愿服務(wù)發(fā)展的載體，在社會治理過程中承擔(dān)著理念倡導(dǎo)者以及價值踐行者的重要角色①張勤:《現(xiàn)代社會治理中志愿服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇》，《學(xué)習(xí)論壇》2014年第3期。。因此，要提升社會治理能力，就必須發(fā)展志愿服務(wù)組織。

第一，發(fā)展志愿服務(wù)組織，有利于增強社會治理主體的凝聚力。社會治理的主體并不是單一的，其主要特征就是治理主體的多元化，一切利益相關(guān)者都可以成為社會治理的主體。社會治理是全社會的共同行為，政府機關(guān)是主導(dǎo)，企事業(yè)單位、人民團體、媒體、公眾都是參與者。目前，我國正經(jīng)歷著一場大規(guī)模的社會變遷，舊的社會資源分配體系、控制整合機制已經(jīng)不再適合發(fā)展的需要，然而，新的體系與機制尚未成型，新舊體系的脫節(jié)導(dǎo)致了諸多社會問題，如就業(yè)問題、人口和環(huán)境問題、貧富差距問題和公共安全問題②孫凱民、黃河、陳亞男:《當(dāng)前我國社會治理結(jié)構(gòu)中的NGO缺失及其培育》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報》2007年第1期。，不利于社會公平正義。

創(chuàng)新社會治理的一項重要任務(wù)就是要培育志愿服務(wù)組織，這是因為志愿服務(wù)組織能在提供社會公共服務(wù)、倡導(dǎo)社會公益方面發(fā)揮拾遺補缺的功能，從而在一定范圍內(nèi)有效彌補市場和政府的不足。同時，它也在釋放社會活力，有效發(fā)揮社會自治功能等方面起著十分重要的促進作用，從而逐漸成為實現(xiàn)社會良性治理的重要載體。政府的作用不容小覷，但是并不代表政府是萬能的，它也有自身的限制和范圍。通常政府被認為是在社會治理中承擔(dān)主要責(zé)任的機構(gòu)，并不表示它要事無巨細統(tǒng)一包攬。政府有著行政條件的制約，在某些背景下也會遇到難以周全的困境，這時就需要志愿服務(wù)組織擔(dān)當(dāng)職責(zé)。在政府無法行使職權(quán)的領(lǐng)域，通過權(quán)力下放，將志愿服務(wù)組織作為一個載體動員社會力量參與其中，這對于降低政府公共事務(wù)管理成本、提升政府公共服務(wù)質(zhì)量和效率都將大有裨益。

第二，發(fā)展志愿服務(wù)組織，有利于調(diào)動社會治理主體參與公共服務(wù)的積極性。當(dāng)前社會階層固化嚴(yán)重，階層間矛盾顯著，迫切需要提供更多的渠道來反映各階層的需求①鄭杭生:《培育和發(fā)展社會組織的意義和思路》，《人民日報》2007年11月24日。。由于志愿服務(wù)組織的志愿性、非利潤分配性、公共利益性，使得它們在吸納社會公眾參與社會事務(wù)管理方面具有獨特優(yōu)勢。志愿服務(wù)組織以實現(xiàn)共同目標(biāo)為己任，化解不同社會治理主體之間的利益沖突，吸引社會公眾積極有序地參與社會治理過程。公民意識的覺醒與公民社會的形成是志愿服務(wù)組織發(fā)展的必要前提。深化社會變革，需要發(fā)揮志愿服務(wù)組織“代表利益、反映訴求，提供服務(wù)，加強民主監(jiān)督”②周耀虹:《擴大公眾參與:非政府組織參與社會治理探析》，《中國社會學(xué)會2010年年會——“社會穩(wěn)定與社會管理機制研究”論壇論文集》。的職能。這也就要求各類志愿服務(wù)組織的成員充分發(fā)揮主觀能動性，以其專業(yè)技能、情感共鳴等優(yōu)勢，積極參與到政府力所不及的公共事務(wù)管理和公共服務(wù)中來，為政府分憂解難的同時與公眾保持密切的聯(lián)系。這樣，雙方的主體地位都能得到保障，同時能促進推動社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，而志愿服務(wù)組織的主旨也能得到體現(xiàn)。參與治理工作的公眾大有人在，可是缺乏一定的領(lǐng)導(dǎo)，因此需要有人來牽頭組織、妥善引領(lǐng)，這樣才能形成一股參與社會治理的巨大合力，有效促進整個社會的和諧穩(wěn)定。志愿服務(wù)組織的功能決定了其承擔(dān)著組織管理公眾的職能，即引導(dǎo)公眾共同協(xié)作、主動作為，調(diào)動和發(fā)揮民間力量參與社會治理，提升公民的社會責(zé)任感和社會服務(wù)意識，推進社會建設(shè)和社會治理的進程。

第三，發(fā)展志愿服務(wù)組織，有利于化解社會矛盾。社會治理的實質(zhì)是協(xié)調(diào)，使利益相關(guān)者各得其所，化解社會矛盾。目前正值社會轉(zhuǎn)型時期，人們的利益訴求、思想觀念日趨多元化，使得社會治理的任務(wù)愈加沉重。由于社會領(lǐng)域的改革與經(jīng)濟發(fā)展并不同步，新舊管理體制的更新?lián)Q代一定程度上加劇了社會矛盾和沖突，使得部分群體不能享受社會主義現(xiàn)代化建設(shè)成果，造成基尼系數(shù)超過國際警戒線，收入分配差距極端化③周耀虹:《合作共治:創(chuàng)新社會管理體制》，《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報》2011年第6期。，教育和醫(yī)療資源等公共資源均等化問題、就業(yè)問題、公共安全等民生問題日益突顯。針對這些問題，政府部門目前采取的相關(guān)應(yīng)對措施，不能有效解決、處理和疏導(dǎo)社會矛盾;而作為另一主體的市場而言，它的利益趨向性使得它的服務(wù)意識并沒有志愿服務(wù)組織那么強烈。而在當(dāng)今的大環(huán)境下，資源更多地流向發(fā)展更好的區(qū)域，導(dǎo)致真正有需求或者需求較大的地方得不到有效援助，這也顯示現(xiàn)行社會治理能力的不足以及政府和市場能力的有限④孫立平:《守衛(wèi)底線——轉(zhuǎn)型社會生活的基礎(chǔ)秩序》，社會科學(xué)文獻出版社2007年版。，不及志愿服務(wù)組織在表達、參與、溝通、協(xié)商和提供服務(wù)方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。

二、志愿服務(wù)組織發(fā)展的制度環(huán)境結(jié)構(gòu)分析

20世紀(jì)90年代以來，伴隨著中國經(jīng)濟社會的快速轉(zhuǎn)型和國民經(jīng)濟的持續(xù)增速，志愿服務(wù)組織蓬勃發(fā)展。政府、公眾都將志愿服務(wù)組織視作“第三部門”。大力發(fā)展志愿服務(wù)組織是有效培育我國公民社會的必要途徑。目前，我國志愿服務(wù)組織的生存和發(fā)展依然面臨各種困難，自主性還很缺乏⑤陳遙:《社會組織的制度環(huán)境研究述評》，《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》2014年第16期。。關(guān)注志愿服務(wù)組織的發(fā)展環(huán)境，“不能只考慮技術(shù)環(huán)境，還要考慮它的制度環(huán)境，即它所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等為人們所‘廣為接受’的社會事實”⑥周雪光:《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻出版社2009年版。。制度環(huán)境的多重性使得志愿服務(wù)組織的行動邏輯和方式呈現(xiàn)復(fù)雜化態(tài)勢。

與政治、經(jīng)濟和文化相關(guān)的一系列正式制度與非正式制度，構(gòu)成了志愿服務(wù)組織發(fā)展的制度環(huán)境。制度環(huán)境可以為志愿服務(wù)組織提供必要的制度安排和制度選擇，并以此來約束組織追求自身利益的行為?？梢哉f，目前我國志愿服務(wù)組織的發(fā)展亟需良好制度環(huán)境的合理支持和調(diào)控。

制度環(huán)境可以分為宏觀制度環(huán)境與微觀制度環(huán)境。要促使志愿服務(wù)組織順利發(fā)展，不僅要優(yōu)化宏觀制度環(huán)境，而且要優(yōu)化微觀制度環(huán)境。只有正確認識這一現(xiàn)狀，才能更好地全面分析我國志愿服務(wù)組織發(fā)展所面臨的多重制度環(huán)境形成的約束與機會。而從中國目前的情況以及發(fā)達國家總結(jié)出的實踐經(jīng)驗來看，我國志愿服務(wù)組織發(fā)展的制度環(huán)境仍有較大的不足和改善空間。

從宏觀制度環(huán)境層面而言，面對志愿服務(wù)組織的迅速成熟，政府表現(xiàn)為既支持又懷疑的態(tài)度。這是因為，一方面志愿服務(wù)組織能夠在政府、市場與社會三者之間有效發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)督效用，從而成為政府的得力助手;另一方面，受到傳統(tǒng)“官民對立”思想的影響，政府又會認為志愿服務(wù)組織挑戰(zhàn)著他們的權(quán)威，是導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的一個因素，因此對它的發(fā)展心存疑慮。正因為如此，政府對志愿組織發(fā)展的制度支持也呈現(xiàn)兩面性:一方面政府為了積極鼓勵和支持志愿服務(wù)組織的發(fā)展，為其創(chuàng)造寬松的制度空間;一方面又在改革和完善志愿服務(wù)組織的管理制度和管理方式的同時，提出要在操作實施的層面上予以控制和約束。比如，在《社會團體登記管理條例》中，有80%以上的條款含有“不得”“禁止”等字樣。政府態(tài)度的兩面性也就導(dǎo)致志愿服務(wù)組織在宏觀制度環(huán)境中的生存受到挑戰(zhàn)和威脅，使得各類志愿服務(wù)組織的發(fā)展舉步維艱。同時，其他相關(guān)法規(guī)也是重在對志愿服務(wù)組織實行嚴(yán)格管理和控制，而并非是促進和保障其發(fā)展。從執(zhí)行層面而言，志愿服務(wù)組織面臨著一種“合法性困境”的尷尬處境①朱曉明:《中國民間組織生存發(fā)展的法律環(huán)境研究》，《浙江社會科學(xué)》2004年第3期。，準(zhǔn)入門檻高、手續(xù)辦理復(fù)雜、資金支持不到位等都是阻礙志愿服務(wù)組織發(fā)展的宏觀制度困境。

已有的關(guān)于“志愿服務(wù)組織的發(fā)展受到多制度層面的約束”的研究，一般重在分析志愿服務(wù)組織的“登記”和“管理”這兩部分，普遍認為志愿服務(wù)組織發(fā)展是由于宏觀制度框架上的瓶頸和限制，才面臨諸多挫折和困境，因而迫切需要國家進一步釋放社會空間，構(gòu)建政府和志愿服務(wù)組織良性互動的模式。這些研究更多地關(guān)注制度或者理論層面，這是因為很長一段時間以來，許多學(xué)者在研究志愿服務(wù)組織時，常常把其所處的制度環(huán)境看作一種是由“國家”依照單一治理邏輯而理性化生產(chǎn)出的宏觀制度體系。

與宏觀制度環(huán)境相比，志愿服務(wù)組織的微觀制度環(huán)境呈現(xiàn)出一種“零散化”的狀態(tài)，可以說更為復(fù)雜，很難簡單地論述為支持或者約束志愿服務(wù)組織的發(fā)展。國家、政府的現(xiàn)有志愿服務(wù)組織管理制度基本上是“入口管理”，即只在志愿服務(wù)組織登記年檢時進行資質(zhì)鑒定，但對于志愿服務(wù)組織的實際運行過程則缺乏管理的切入口，對于志愿服務(wù)組織的嚴(yán)格更多地是體現(xiàn)在“準(zhǔn)入”制度上，而對于已經(jīng)通過審核的志愿服務(wù)組織有“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，這在一定程度上也限制了志愿服務(wù)組織本身的規(guī)劃和發(fā)展，組織的運作環(huán)節(jié)達不到“可視化”，資金利用、活動組織乃至人員配置情況都處于一種“隱形”狀態(tài)，因此也就容易導(dǎo)致政府與志愿服務(wù)組織雙方相互利用與相互懷疑。志愿服務(wù)組織的目的在于提供社會服務(wù)解決社會問題，政府也希望借由志愿服務(wù)組織來緩解或者避免管轄范圍內(nèi)的社會沖突，可是雙方都必須嚴(yán)格限制自身規(guī)模和活動范圍，不能提出過多改革的方案或要求，以免造成動作過大而招致阻礙和調(diào)查。這種“互利互疑”關(guān)系可以使雙方都有所得，但從根本上來說依舊是政府處于上風(fēng)，制約著志愿服務(wù)組織的發(fā)展，這也使得志愿服務(wù)組織在微觀制度環(huán)境方面得不到廣泛的信任，在開展工作時也就產(chǎn)生不了“一呼百應(yīng)”的效果。

三、當(dāng)前我國志愿服務(wù)組織發(fā)展的制度困境

(一)法律制度困境

法律制度作為國家的最高權(quán)威，是一切正式和非正式組織面臨的政治環(huán)境，體現(xiàn)了國家對各類組織在政治上的容納和支持程度。各類志愿服務(wù)組織的運行，都需要系統(tǒng)規(guī)范的操作，這樣才能給社會大眾營造一個良好的社會形象，帶來積極的社會影響。目前，志愿服務(wù)組織發(fā)展的困境、內(nèi)部管理的失衡、組織運行機制問題的頻頻出現(xiàn)，也在一定程度上反映了法律制度在這一方面的缺失。在歐美發(fā)達國家，管理志愿服務(wù)組織相關(guān)的法律體系已經(jīng)趨于完善，相關(guān)法律的制定實施也持續(xù)了較長的時間，組織的運行都能“有法可依、有章可循”。

相比較而言，我國關(guān)于志愿服務(wù)組織的專門法律制度卻較為缺失。近年來，隨著志愿服務(wù)組織的蓬勃發(fā)展，雖然我國各級政府部門相繼出臺了一系列相關(guān)的條例、規(guī)定和辦法，但大部分仍然沒有達到法律層面，直到現(xiàn)在也沒有一部全面、通用的規(guī)范志愿服務(wù)組織的基本法律，處于一種“喊口號”的狀態(tài)，重目標(biāo)設(shè)計，輕實際執(zhí)行②張杰:《我國社會組織發(fā)展制度環(huán)境析論》，《廣東社會科學(xué)》2014年第2期。。沒有基本法律的引導(dǎo)，問題的處理和解決無法依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)，可操作性的實施細則就難以統(tǒng)一，志愿服務(wù)組織也就陷入了一種“群龍無首”的境地，其“自愿、無償”的宗旨由于沒有明確的法律保障，志愿者的合法權(quán)益就容易受到損害，志愿者參與志愿服務(wù)的積極性也會降低。

(二)管理制度困境

志愿服務(wù)組織的管理體制也是志愿服務(wù)組織的制度環(huán)境之一，它是指一個國家對志愿服務(wù)組織進行制度化管理、控制與協(xié)調(diào)的系統(tǒng)體系。①游祥斌、劉江:《從雙重管理到規(guī)范發(fā)展——中國社會組織發(fā)展的制度環(huán)境分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2013年第4期。我國的志愿服務(wù)組織管理體制從建國初期到文革，再到改革開放后，制定了一系列相關(guān)的規(guī)章，比如《社會團體管理條例》(1989年)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)、《基金會管理條例》(2004年)等，逐漸形成了“歸口登記，雙重負責(zé)，分級管理”的管理制度。這種管理體制曾在改革開放初期發(fā)揮了積極作用，但現(xiàn)在卻成為抑制志愿服務(wù)組織發(fā)展的制度束縛。這種管理制度強調(diào)的是政府的主導(dǎo)作用，以政府為中心，由政府決定組織的建立、活動和撤銷。政府對于志愿服務(wù)組織的分權(quán)過程過于緩慢，導(dǎo)致志愿服務(wù)組織的職能定位不清晰，這是因為政府對于志愿服務(wù)組織的態(tài)度一直處于矛盾狀態(tài)當(dāng)中，既希望看到志愿服務(wù)組織得到發(fā)展，又害怕發(fā)展速度過快失去對其的控制，影響社會穩(wěn)定的大局，這在當(dāng)時的社會環(huán)境下具有較強的維護作用。但就目前來看，這種管理模式不僅極大地阻礙了志愿服務(wù)組織自身的發(fā)展，而且對調(diào)整國家和社會的關(guān)系、推進國家政治體制改革、構(gòu)建社會公共治理結(jié)構(gòu)、促進公民社會的發(fā)育成長等也起到了極大的障礙作用。根據(jù)我國目前的志愿服務(wù)管理體制，志愿服務(wù)組織在登記環(huán)節(jié)中，注冊資金、會員數(shù)量等準(zhǔn)入條件相當(dāng)嚴(yán)格，政府的審查力度也相當(dāng)之大，同類型或相似的志愿服務(wù)組織不予登記，除非少部分組織能與政府建立業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，才能獲得登記條件。嚴(yán)苛的登記制度導(dǎo)致志愿服務(wù)組織增速緩慢，截至2010年底，全國共有44．6萬個志愿服務(wù)組織在民政部門登記注冊，與2009年相比增加1．5萬個，增速為3．5%，同比下降0．6個百分點。②黃曉勇:《中國民間組織報告(2011—2012)》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版。

(三)社會信任制度困境

西美爾認為信任是重要的社會綜合力量。對志愿服務(wù)組織而言，信任的功能是為其發(fā)展提供一種足以保障其實際行為的可靠假設(shè)。無論是在社會層面，還是在個體層面，信任都顯示出它的重要性。而公眾對于志愿服務(wù)組織的社會信任取決于志愿服務(wù)組織的社會公信力。

志愿服務(wù)的公信力受法律和自律規(guī)范等制度的約束，主要體現(xiàn)為政府和公眾對志愿服務(wù)組織的認可度、信任度和滿意度。從社會學(xué)的角度來看，志愿服務(wù)組織的公信力是一種認知評價體系，包括公眾對志愿服務(wù)組織的合法性、能力、效率等方面的評價。志愿服務(wù)組織的公信力反映了其在社會中的形象、影響力、號召力和權(quán)威性，是志愿服務(wù)組織可持續(xù)發(fā)展的“生命線”。

目前我國志愿服務(wù)組織的運作機制并不是很透明、監(jiān)督體系并不是很完善、法律法制并不是很健全，而這些方面正是影響志愿服務(wù)組織的公信力的重要因素。我國志愿服務(wù)組織由于正處于發(fā)展的初始階段，在公開信息方面缺乏自覺性和積極性，特別是在法律制度不健全的背景下，沒有了強制性制度的保證，志愿服務(wù)組織的公信力大大被降低，公眾在信息的獲取上處于被動，這種不對等的情況也就導(dǎo)致了某些志愿服務(wù)組織本身的腐敗。也有研究指出:在資源汲取訴求較強、所處制度環(huán)境較為復(fù)雜的背景下，有一部分志愿服務(wù)組織往往會堅持以資源獲取為目的的工具主義，其行為目標(biāo)也不是依據(jù)特定公益價值而設(shè)置的③張東蘇:《重視社會組織發(fā)展的微觀制度環(huán)境——以上海城市社區(qū)為例》，《探索與爭鳴》2012年第7期。。這樣看來，志愿服務(wù)組織沒有完全發(fā)揮出表達群體訴求、參與公共管理等預(yù)期功能。

四、以推進社會治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，優(yōu)化志愿服務(wù)組織發(fā)展的制度環(huán)境

作為社會治理的重要主體，志愿服務(wù)組織在提高社會治理能力方面發(fā)揮著重要作用。推進社會治理現(xiàn)代化、創(chuàng)新社會治理體制必須要優(yōu)化志愿服務(wù)組織發(fā)展的制度環(huán)境。社會治理現(xiàn)代化和志愿服務(wù)組織制度環(huán)境的優(yōu)化是中國特色社會主義制度現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成。優(yōu)化志愿服務(wù)組織的制度環(huán)境蘊含著建設(shè)社會主義現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會治理體制的制度活力。只有破除志愿服務(wù)組織的制度困境，才能真正實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)加快志愿服務(wù)組織運行的立法進程

正所謂無規(guī)矩不成方圓，志愿服務(wù)組織的發(fā)展，最重要的就是需要國家法律法規(guī)的健全。十八大以來，志愿服務(wù)組織的立法程序被提上議程，在目前志愿服務(wù)法制缺失嚴(yán)重的情況下，針對新政策新思想，志愿服務(wù)的相關(guān)立法要同志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展緊密相連，將志愿服務(wù)作為調(diào)整對象，完善志愿服務(wù)法律體系，回應(yīng)公眾對志愿服務(wù)立法功能的期許④肖金明、龍曉杰:《志愿服務(wù)立法基本概念分析》，《浙江學(xué)刊》2011年第4期。。

《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等目前我國關(guān)于志愿服務(wù)組織的這些條例所涉及的方面還遠遠不夠，所以為了促進志愿服務(wù)組織的發(fā)展，首先需要制定一部綜合性的專門法律。其次，政府應(yīng)當(dāng)提升對組織的信任度，放松過于緊張的政策捆綁來承認志愿服務(wù)組織的獨立主體身份，使志愿服務(wù)組織能夠自主行使其職能，承擔(dān)應(yīng)有的職權(quán)，并在準(zhǔn)入后配套實施相關(guān)法規(guī)及制度，避免管理上出現(xiàn)過死過硬的現(xiàn)象，導(dǎo)致志愿服務(wù)組織受到不公平的限制。同時，制定相關(guān)的監(jiān)督機制，避免志愿服務(wù)組織以合法的名義實施不合法的活動，對于違法行為應(yīng)予以公示并嚴(yán)懲，確保各類志愿服務(wù)組織能夠承擔(dān)本身的職責(zé)切實作為，通過組織的作用促進社會治理能力的提升。最后，法律的制定過程中應(yīng)明確規(guī)定志愿者的合法權(quán)益不受侵害。志愿者在法律和道德上都不能成為服務(wù)對象降低成本的工具，其人身安全保障也應(yīng)該受到重視，并以法律的形式體現(xiàn)出來。

(二)健全志愿服務(wù)組織的管理體制

政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬對志愿服務(wù)組織的限制、加強培育志愿服務(wù)組織力度、降低準(zhǔn)入門檻并嚴(yán)格規(guī)范其行為，在其運行過程中能夠有相關(guān)配套的法律條文進行指引。但是降低準(zhǔn)入門檻并不意味著所有登記、備案的志愿服務(wù)組織都能獲得同等的公共資源，比如活動經(jīng)費、活動場所以及辦公設(shè)施等等，都應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別地向不同類型的志愿服務(wù)組織開放。管理體制的改變在于摒棄“控制為主”，在資源的流動方面可以采取分級手段，同時也可以根據(jù)分級標(biāo)準(zhǔn)對于審查資格和力度給予不同的政策待遇，賦予不同的群管理和職責(zé)。遵循協(xié)調(diào)性原則，在管理的同時，制定必要的扶持性政策，給予切實可行的政策幫助，比如在稅收、經(jīng)費、人才、技術(shù)方面提供實際的支持，可以借鑒英國對社會慈善組織的認定、登記和監(jiān)管制度，根據(jù)當(dāng)前中國的志愿服務(wù)組織自身發(fā)展?fàn)顩r，逐步打破舊的管理體制，構(gòu)建“備案注冊——登記認可——公益認定”三層準(zhǔn)入制度①陳華:《吸納與合作:非政府組織與中國社會管理》，社會科學(xué)文獻出版社2011年版。，推動建立多元化的立體監(jiān)督體系。同時，對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類這四種類型的志愿服務(wù)組織進行重點培育并保證其優(yōu)先發(fā)展。在登記注冊方面，除依法進行前期審批外，這四類組織可直接向民政部門申請登記。在組織監(jiān)督管理上，各部門各負其責(zé)，民政部門履行登記、備案、年檢、監(jiān)督、執(zhí)法和組織第三方評估等職責(zé)，行業(yè)主管部門履行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)，相關(guān)部門履行在財務(wù)稅收、信貸融資、社會保障、查處違法違規(guī)活動、審計等方面的管理職責(zé)②李立國:《創(chuàng)新社會治理體制》，《求是》2013年第24期。。

志愿服務(wù)組織管理機構(gòu)也應(yīng)該加快成立不同門類、不同層次、不同功能的組織聯(lián)合會或組織聯(lián)盟，發(fā)揮其自律自治功能，在法律監(jiān)督下，利用自身及同性質(zhì)部門的力量來規(guī)范組織本身的行為。這就要求志愿服務(wù)組織引進相關(guān)的專業(yè)人才，完善相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)計劃，注重提高其管理能力。同時，志愿服務(wù)組織應(yīng)走專業(yè)職業(yè)化道路，建立一支職業(yè)化的管理隊伍，提倡持證上崗。

(三)增強志愿服務(wù)組織的公信力

公信力是志愿服務(wù)組織發(fā)展的重要保障。要增強志愿服務(wù)組織的公信力，不僅需要加強自我審查，而且需要接受外界機構(gòu)的評估與監(jiān)督。

志愿服務(wù)組織公信力的缺乏，一方面是因為公眾對于組織的信息掌握不夠，因此需要促進志愿服務(wù)組織運作機制的透明化。這就需要志愿服務(wù)組織更多地與公眾接觸，將志愿服務(wù)組織的工作理念與宗旨進行傳達，吸納更多的人參與到志愿服務(wù)組織的隊伍中來，建立更為廣泛的公眾基礎(chǔ)，并提升其志愿服務(wù)的積極性，這將對于組織的活動開展大有裨益。此外，志愿服務(wù)組織必須要努力提高自身素質(zhì)和能力推動組織的專業(yè)化、職業(yè)化、制度化、等級化，增加公眾的信任感。

另一方面，志愿服務(wù)組織缺乏有效的外界機構(gòu)的評估與監(jiān)督。志愿服務(wù)組織必須要規(guī)范運作，遵守相關(guān)規(guī)章制度，自覺接受社會大眾和有關(guān)部門的監(jiān)管，否則政府和社會都難以信任，組織的生命力也難以長久;同時，志愿服務(wù)組織應(yīng)主動接受有關(guān)部門的等級評估。經(jīng)過等級評估，3A及以上的志愿服務(wù)組織優(yōu)先享受很多優(yōu)惠政策，比如，政府職能轉(zhuǎn)移、政府購買服務(wù)以及公益性捐贈稅前扣除等，還可以獲得開展評比、達標(biāo)、表彰活動的資格，③盧敏華:《社會組織應(yīng)提高自身素質(zhì)能力走專業(yè)化職業(yè)化道路》，《東江時報》2013年8月22日。并嚴(yán)格按照《社會團體登記管理條例》每年向登記管理單位提交工作報告，接受年度檢查，避免流于形式，盡量選取第三方機構(gòu)對于志愿服務(wù)組織進行測評和審計，保證報告的客觀性和真實性。

(責(zé)任編輯:陸影)

C916．2

A

1003-4145［2015］05-0030-05

2015-02-03

高小枚(1982—)，女，博士，長沙理工大學(xué)社會治理創(chuàng)新研究中心講師，主要研究方向為社會體制改革。

本文系湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“政府管理慈善事業(yè)的監(jiān)管體制研究”(項目編號:13YBA007)的階段性成果。